Plan
- LA SIMPLIFICATION DES CONDITIONS DE RECEVABILITE DU REP
- Une appréciation libérale des conditions de recevabilité du recours juridictionnel
- Une consécration laborieuse du droit d’option du recours administratif
- LA SOUPLESSE AVEREE DE L’APPRECIATION DES DELAIS DU REP
- Une acceptation motivée des recours prématurés
- Une admission justifiée des recours forclos
Mots clés : excès de pouvoir, accès au juge, recevabilité, forclusion, prématuré.
Résumé :
Le juge nigérien de l’excès de pouvoir facilite l’accès à son prétoire à certains égards. D’une part, dans l’analyse des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la haute juridiction administrative fait preuve d’un certain libéralisme. De plus, il a été consacré un droit d’option dans l’exercice du recours administratif préalable par la clarification des termes de la loi qui semblait instituer une certaine hiérarchie entre le recours gracieux et le recours hiérarchique. D’autre part, le temps, dans le contentieux administratif, est un élément primordial. En effet, l’introduction du recours est conditionnée par le respect de deux délais : le délai accordé à l’administration pour répondre au recours administratif préalable et le délai accordé au requérant pour l’introduction du recours juridictionnel. Le non-respect de l’un des délais devrait entrainer l’irrecevabilité de la requête. Or, le juge nigérien accepte des recours prématurés lorsqu’ils sont motivés et admet les recours forclos sous réserve de justification.
Selon le Professeur René Degni-Ségui, il existe une dialectique entre le justiciable et la justice[1]. Le droit tout entier, et le droit administratif en particulier, est tributaire de l’action en justice. Or, le juge aussi puissant soit il ne peut, proprio motu[2], mettre en branle la machine contentieuse. Faudrait-il qu’il soit saisi par le justiciable. L’efficacité même du droit administratif est intimement liée, entre autres choses, à la facilité de saisine des juridictions administratives[3]. C’est dans cette perspective que nous proposons, dans cette étude d’analyser « La facilitation prétorienne de l’accès au juge de l’excès de pouvoir au Niger ».
Il a été établi le lien entre les règles de procédure et le développement du contentieux administratif. On a pu écrire en effet que « Le contentieux administratif sera quantitativement important si le juge interprète largement les conditions de recevabilité des recours. Il sera pratiquement insignifiant si l’interprétation de ces mêmes règles tend, par sa sévérité, à entraîner de nombreuses déclarations de rejet. »[4].
En conséquence, l’attitude du juge vis-à-vis de l’application et de l’interprétation des règles de procédure peut soit décourager les justiciables de la chose contentieuse[5] soit leur donner des raisons de croire que la protection de leurs droits contre l’arbitraire de l’administration pourrait être assurée par le juge qui interprète assez généreusement les conditions de recevabilité de leurs requêtes. En fait, l’accès à la justice « est une condition de réalisation des droits à la justice (…) »[6]. Ces droits se traduisent concrètement d’abord et avant tout par l’accès du justiciable à la justice[7].
En droit nigérien, la Constitution du 25 novembre 2010 se contentait[8] de consacrer le droit à un procès équitable en matière pénale[9]. L’on pourra dire qu’il s’agit d’un droit passif voire négatif au juge. Il aurait été judicieux, au regard des engagements internationaux du pays, que la Constitution suspendue[10] fût claire sur un tel droit à l’égard de tous et en toute matière. La Charte de la refondation[11], promulguée par le décret n°2025-160/P/CNSP du 26 mars 2025[12], reprend en son article 23, expressis verbis, les termes de l’article 20 de la Constitution du 25 novembre 2010. Faute d’une telle consécration constitutionnelle, l’on se réjouira des dispositions du Code de procédure civile qui sont sans équivoque sur l’existence d’un tel droit pour tous[13]. À contre-courant de l’approche nigérienne, l’option constitutionnelle d’un droit actif voire positif a été adoptée par certains pays tels que la Côte d’Ivoire[14], le Togo[15] ou encore le Burkina Faso[16].
La question de l’accès au juge administratif se pose avec acuité, celui-ci étant un juge spécial dont l’existence a été le fruit d’une longue conquête. L’existence même d’un droit administratif qu’il est censé appliquer relève « en quelque sorte du miracle »[17] dont la survenue est reliée au malheur d’une petite fille innocente[18] mystifiée malgré elle. Rempart de l’opprimé, le recours pour excès de pouvoir constitue la terreur de l’oppresseur[19]. Il est, selon les mots de Gaston Jèze, « la plus merveilleuse création des juristes » puisque, poursuit-il, c’est « l’arme la plus efficace, la plus pratique, la plus économique qui existe au monde pour défendre les libertés »[20]. Cependant pour remplir cette fonction, il faut que le juge de l’excès de pouvoir soit accessible. Or, il a été démontré que le juge en Afrique est isolé d’un isolement institutionnalisé[21], demeurant par là même peu accessible[22] au justiciable pour qui il est censé être le rempart[23] contre l’arbitraire de l’administration, alors que celui-ci est éloigné de la justice, d’un éloignement spatial[24] et financier. L’accessibilité du juge de l’excès de pouvoir n’est pas donc une donnée évidente en Afrique et particulièrement au Niger[25]. C’est dans cette perspective que l’étude a choisi d’aborder l’accès au juge par rapport aux efforts prétoriens de facilitation de cet accès par le juge lui-même.
Pour cerner les contours du sujet, il importe de définir les expressions « accès au juge » et « juge de l’excès de pouvoir ». L’expression « accès au juge » peut être appréhendée à divers points de vue. La première est celle de l’accès physique ; c’est-à-dire la possibilité pour les citoyens de se rendre dans des bâtiments dédiés au service public de la justice. La question de l’accès au juge pourrait se poser aussi en termes des coûts financiers ou encore dans le sens des prévisions législatives et règlementaires qui organisent les conditions d’accès au juge.
La notion d’accès à la justice n’avait pas rapidement intéressé les juristes. Ce sont d’abord les philosophes qui s’y sont intéressés[26]. Sans définir la notion « d’accès à la justice » le Doyen René Dégni-Ségui en a relevé les obstacles dans un article consacré à la question[27]. Pour Maurice Kamto, « l’accès à la justice s’entend de l’accès au juge, c’est-à-dire à l’institution juridictionnelle […] Cela signifie donc la possibilité, pour un individu en l’occurrence, de porter une réclamation devant une juridiction et d’obtenir une décision juridictionnelle […] »[28]. Pour Joël ANDRIANTSIMBAZOVINA, « l’accès à la justice permet au justiciable titulaire d’un droit de réclamer auprès d’un juge la reconnaissance de son droit ou de se voir attribuer le droit qui lui revient »[29]. Dans la présente étude, l’on retiendra que l’accès à la justice renvoie à l’idée des modalités organisées juridiquement permettant au justiciable de saisir le juge ou la juridiction afin que soit examiné le bien-fondé de sa prétention en tranchant un litige porté à sa connaissance.
Le recours pour excès de pouvoir est défini comme un procès fait à un acte, en l’occurrence un acte administratif unilatéral. L’idée de ce recours est intimement liée à la question de l’Etat de droit et plus spécifiquement à la soumission de l’administration aux règles de droit[30], c’est pourquoi c’est un recours d’ordre public qui est ouvert contre tout acte administratif unilatéral même sans texte.
Au vu de tout ce qui précède, l’accès au juge de l’excès de pouvoir au Niger s’entend des modalités organisées du point de vue juridique permettant aux administrés de saisir le juge compétent afin d’obtenir de sa part l’annulation des décisions dans lesquelles les autorités administratives ont franchi les limites de leurs pouvoirs. Ainsi présenté, le sujet renvoie à une lecture et un examen des textes qui organisent le recours en annulation pour excès de pouvoirs[31]. Si cette étude est nécessaire, elle n’est pas suffisante. En effet, pour avoir la mesure du moins complète, sinon approximative de l’accessibilité du juge, il importe d’interroger le juge sur l’appréciation qu’il a des règles posées. Pour ce faire, un examen de la jurisprudence s’avère nécessaire. Il s’agira d’une analyse croisée entre les textes et la jurisprudence. Nous nous inscrivons dans la présente contribution dans une approche tenant à l’effectivité de l’accès au juge nigérien de l’excès de pouvoir à travers une analyse des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir. L’accent sera mis sur l’interprétation pro victima que le juge[32] fait des textes en la matière, le droit administratif étant fondamentalement influencé par le juge[33]. Le juge interprète-t-il les dispositions législatives dans le sens d’une plus grande accessibilité à son prétoire ? Autrement dit, dans quelle mesure le juge de l’excès de pouvoir facilite-t-il l’accès à son prévoir à travers son pouvoir d’interprétation des règles encadrant son office ?
L’analyse des décisions rendues[34] par le juge de l’excès de pouvoir au Niger ne permet pas une prise de position tranchée sur son appréhension de l’accessibilité de son prétoire. Dans l’interprétation des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir par le juge de l’excès de pouvoir, certaines attitudes ont pour effet de faciliter l’accès au prétoire. Dans ce sens, la haute juridiction assouplit les conditions relatives aux délais (I) alors qu’elle simplifie, souvent, l’analyse des autres conditions de recevabilité (II).
- LA SIMPLIFICATION DES CONDITIONS DE RECEVABILITE DU REP
De manière incidente, le juge de l’excès de pouvoir facilite l’accès à son prétoire. En effet, dans l’analyse des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la haute juridiction administrative fait preuve d’un certain libéralisme (A). De plus, il a été consacré un droit d’option dans l’exercice du recours administratif préalable par la clarification des termes de la loi qui semblait instituer une certaine hiérarchie entre le recours gracieux et le recours hiérarchique (B).
- Une appréciation libérale des conditions de recevabilité du recours juridictionnel
Il a été précisé par le Conseil d’Etat que les conditions de recevabilité des recours pour excès de pouvoir sont cumulatives[35]. Autrement dit, la requête qui ne remplit pas l’une des conditions devrait être déclarée irrecevable par le juge de l’excès de pouvoir. Dans cette perspective, la haute juridiction doit procéder, systématiquement et, souvent, d’office à l’examen de toutes les conditions de recevabilité. Le dépouillement de la jurisprudence amène à faire trois constats.
D’abord l’examen des conditions de recevabilité est souvent réduit à l’accomplissement du recours administratif préalable et à l’introduction du recours pour excès de pouvoir dans les délais impartis. Ensuite, certaines décisions sur la recevabilité sont dépourvues de motivation ou explication. Enfin, la haute juridiction ne fait pas usage de son pouvoir d’examen d’office au vue du caractère cumulatif des conditions de recevabilité.
S’agissant de la réduction des conditions de recevabilité à la vérification de la satisfaction du recours administratif préalable et au respect du délai du recours pour excès de pouvoir, les formules utilisées sont multiples mais le sens reste le même[36]. Les analyses sont faites de telle sorte qu’on a l’impression que les seules conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir sont l’exercice régulier d’un recours administratif préalable et l’introduction du recours pour excès de pouvoir dans les délais prescrits par la loi. Aucun passage dans les analyses ne laisse entrevoir l’hypothèse d’un examen des autres conditions de recevabilité telles que la qualité du requérant ou la forme de la requête.
Dans d’autres décisions, la Haute juridiction n’analyse même pas véritablement les deux conditions relatives au recours administratif préalable et au délai du recours pour excès de pouvoir. Elle se contente soit de faire un rappel des termes de la loi avant de conclure au respect desdits termes, soit d’affirmer laconiquement que la requête obéit aux conditions prescrites par la loi. Dans les deux cas, le juge ne précise nullement en quoi les requérants ont satisfait aux exigences des textes qui régissent le recours pour excès de pouvoir. Ainsi, dans l’affaire Ibrahim Agack, la haute juridiction s’exprimait ainsi : « Considérant que le recours a satisfait aux dispositions des articles 89 et 91 de l’ordonnance 2010-16 du 15 avril 2010 sur la Cour d’Etat ; Qu’il y a lieu de le déclarer recevable »[37]. Alors que dans d’autres affaires elle affirmait que : « Considérant que le recours a été régulièrement introduit ; qu’il y a lieu de le déclarer recevable »[38]. Cette attitude du juge de l’excès de pouvoir invite à faire deux observations. Soit les décisions suscitées sont dépourvues de motivation, soit elles souffrent de lacunes rédactionnelles. Dans les deux cas, cela ne participe pas d’une bonne administration de la justice. Le juge se garde en effet d’exposer en quoi est ce que lesdits recours ont été régulièrement introduits. Il devrait dans ce sens examiner les conditions de recevabilité prévues par les textes en vigueur et démontrer en quoi, dans chaque espèce, ces conditions sont remplies.
Relativement à la motivation, l’un des rôles assignés au procès de l’excès de pouvoir est de s’assurer que l’administration motive ses décisions afin d’éviter l’arbitraire. En effet, les usagers du service public ont le droit d’être informés des motifs, c’est-à-dire des raisons de droit et de fait, des actes administratifs défavorables[39] qui les concernent[40]. C’est pourquoi le moyen du défaut de motivation constitue l’un des cas d’ouverture les plus utilisés pour critiquer les décisions administratives au Niger par le biais du recours pour excès de pouvoir[41].
Etant donné que le juge rend ses décisions « au nom du peuple », l’obligation de motivation s’impose au juge, à tous les juges. Plus particulièrement, s’agissant du juge administratif, il a été précisé que « Les arrêts et les avis du Conseil d’État sont motivés »[42]. La motivation des décisions du juge administratif a « une vertu légitimatrice de l’office ou de l’œuvre du juge de l’administration »[43]. Ainsi, « la juridiction administrative doit, par la réflexion, réunir les raisons juridiques ou factuelles qui, à la lecture de la décision, expliquent tout au moins la légalité ou l’illégalité du jugement prononcé »[44]. Une des parties les plus instructives de la décision de justice administrative[45], la motivation est un moyen de la légitimer et de fonder son assise juridique. Elle doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations qui constituent le fondement de cette dernière[46]. Elle permet également à l’intéressé, ici l’administré et là le justiciable, de comprendre sinon d’accepter les contours de la décision prise à son égard. Dans ce sens, ni le simple rappel des termes de la loi ni le renvoi aux visas ne sont suffisants pour tenir lieu de motivation[47]. Or, c’est exactement l’attitude adoptée par la haute juridiction dans plusieurs de ces décisions. Cette attitude assombrit la lisibilité du raisonnement du juge et manque de pédagogie quant aux attentes du juge sur la manière par laquelle les justiciables doivent remplir les conditions prescrites par la loi. Si les décisions rédigées sont conformes aux débats des audiences il est urgent que le juge de l’excès de pouvoir, l’un des garants de la sécurité juridique, corrige cet aspect de son office. Si au contraire il s’agit d’un problème de rédaction, il est tout aussi urgent que les juges s’assurent de la retranscription la plus fidèle de l’esprit et de la lettre des décisions qu’ils rendent. Il y va de la crédibilité de tout l’office du juge de l’excès de pouvoir.
Quoiqu’il en soit, l’analyse des conditions de recevabilité semble favoriser l’accessibilité du juge de l’excès de pouvoir de manière incidente. Le même constat peut être fait sur la difficile consécration d’un droit d’option en matière de recours administratif préalable obligatoire.
B. Une consécration laborieuse du droit d’option du recours administratif
Le recours administratif préalable est l’une des conditions les plus importantes dans le procès de l’excès de pouvoir. Très tôt, le législateur nigérien a entendu conditionner les recours pour excès de pouvoir par l’existence d’un recours administratif préalable. Dans certains pays, le recours est facultatif[48] alors que dans d’autres le recours administratif est exclusivement gracieux sauf disposition spéciale expresse[49]. Au Niger, à la lecture de la loi organique n° 59-23 du 24 décembre 1959 relative à la Cour d’Etat en son article 27, on comprend que le recours pour excès de pouvoir doit être introduit contre non pas la première décision administrative contestée mais contre la décision implicite ou explicite de rejet de la réclamation introduite par le requérant[50]. Il n’était donc guère question de faire la différence entre les deux variantes du recours administratif. C’est la loi n° 61-28 du 15 juillet 1961, déterminant la composition, l’organisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour Suprême qui, en son article 104 introduit l’idée des deux variantes. Aux termes de cet article en effet, les recours pour excès de pouvoir « […] ne sont recevables que s’ils ont été précédés d’un recours hiérarchique porté devant l’autorité administrative immédiatement supérieure ou, à défaut d’une telle autorité[51], d’un recours gracieux adressé à l’auteur de la décision […] ». Il est donc désormais acquis que le recours administratif préalable est soit hiérarchique, soit gracieux. Il est hiérarchique lorsqu’il est introduit devant l’autorité immédiatement supérieure à l’auteur de l’acte et gracieux lorsqu’il est intenté auprès de l’auteur même de l’acte contesté.
Par contre, la loi de 1961, en instituant de manière expresse l’exigence d’un recours administratif préalable, n’a pas semblé mettre sur un pied d’égalité les deux variantes. En effet, le législateur d’alors semblait faire du recours hiérarchique un recours de droit commun et du recours gracieux un recours exceptionnel, « à défaut » d’une autorité immédiatement supérieure à l’auteur de l’acte attaqué. Cela suppose qu’à chaque fois que la décision contestée a été rendue par une autorité administrative qui est sous l’autorité hiérarchique immédiate d’une autre autorité, avant toute saisine du juge de l’excès de pouvoir le requérant doit intenter un recours hiérarchique et seulement un recours hiérarchique. Mais, le juge a consacré un droit d’option dans son analyse jurisprudentielle de la condition du recours administratif préalable. Cette consécration jurisprudentielle a fini par recevoir le sacrément législatif avec une modification de la rédaction de l’article y relatif à deux reprises.
Concernant la consécration de l’option entre le recours hiérarchique et le recours gracieux, deux arrêts de 2014 sont illustratifs. Il s’agit de l’arrêt Oumarou Ibrahim Ali Seyni c/ Etat du Niger[52] et de l’arrêt Mouhmoudan Hamed Lchimi Assadick Ahmad Iguirmal c/ Etat du Niger[53]. Dans les deux arrêts, l’Etat du Niger a soulevé une exception d’irrecevabilité du recours au motif que le recours administratif préalable a été adressé à l’auteur de l’acte en lieu et place de son supérieur hiérarchique conformément à l’article 89 de l’ordonnance n°2010-16 sur la Cour d’Etat. Pour rejeter cette exception dans l’affaire Oumarou Ibrahim Ali Seyni le Conseil d’Etat affirme que « Mais considérant qu’il est de jurisprudence constante[54] que le recours est toujours reçu indistinctement qu’il s’agisse du recours gracieux ou du recours hiérarchique pourvu que l’un ou l’autre ait été régulièrement exercé ». Dans l’affaire Mouhmoudan Hamed Lchimi Assadick Ahmad Iguirmal l’argumentation de la Haute juridiction a été plus claire : « S’agissant du destinataire du recours, il y a lieu de faire observer que la jurisprudence constante[55] de la Cour de céans a consacré l’option ; autrement dit le requérant peut faire soit un recours gracieux soit un recours hiérarchique ». Le langage de la Haute juridiction est suffisamment éloquent : une jurisprudence constante a consacré l’option. Même si dans les deux arrêts le juge de l’excès de pouvoir ne précise pas les décisions antérieures dans lesquelles l’option a été consacrée, l’utilisation de l’adjectif constante renseigne sur le fait que la position a été réitérée à plusieurs reprises. Un arrêt de 1994 de la Cour suprême suggère que les prémisses d’une telle position ont commencé durant la décennie 1990 au moins. Il s’agit de l’affaire Dan Dicko Dan Koulodo, Abdoulaye Diori, Sabo Sadou et Idé Oumarou (dirigeants du PPN-RDA). Dans cette affaire, les requérants ont saisi le Premier ministre d’un recours administratif qu’ils ont qualifié de gracieux alors que le Premier ministre était saisi en sa qualité de supérieur hiérarchique du Ministre de l’Intérieur. Défendeur dans l’affaire, l’Etat du Niger soulève une exception d’irrecevabilité « aux motifs que le recours administratif préalable, qualifié de gracieux, a été adressé au Premier Ministre, supérieur hiérarchique du Ministre de l’Intérieur ; que le recours gracieux doit être adressé à l’auteur de la décision »[56]. La Chambre administrative de la Cour suprême souligne que « Mais considérant qu’aux termes de la loi sur le recours pour excès de pouvoir, la seule exigence à peine d’irrecevabilité est l’accomplissement du recours administratif préalable ». De ce fait, « qu’il ait été adressé par erreur à une autorité plutôt qu’à une autre, ou qu’il ait reçu telle autre appellation que la sienne, ne saurait emporter sanction d’irrecevabilité, dès lors qu’il a été régulièrement introduit et identifié comme tel ; qu’en l’occurrence le Premier Ministre l’a compris et y a répondu ». De ce qui précède il apparait que la Chambre administrative s’était voulue peu formaliste. Elle suggère que ni l’appellation (gracieux ou hiérarchique) du recours ni la qualité (supérieur hiérarchique ou auteur de l’acte) du destinataire du recours administratif ne sont déterminantes. La seule chose qui importe est l’existence matérielle du recours administratif préalable à l’introduction du recours pour excès de pouvoir. Par contre, le Conseil d’Etat semble revenir sur cette position de la Cour suprême. Il se montre formaliste et plus exigeant. Il impose en effet que le recours reçoive la bonne appellation et que le destinataire ait la bonne qualité : le recours hiérarchique doit être adressé au supérieur hiérarchique et le recours gracieux adressé à l’auteur de l’acte, les erreurs d’appellation ou de destinataire ne sont nullement tolérées. Dans l’affaire Mahamane Elhadj Idrissou[57], l’Etat du Niger, défendeur, a soulevé « l’exception d’irrecevabilité au motif que le recours intitulé gracieux est adressé au Premier Ministre en lieu et place du directeur de l’ENAM auteur de l’acte attaqué ». Le Conseil d’Etat a conclu que le recours n’a pas respecté les dispositions légales et a déclaré la requête irrecevable. C’est donc un revirement de jurisprudence qui a été opéré en 2016. Ce revirement est quelque peu curieux d’autant plus que la législation alors en vigueur avait clairement consacré l’option. Ainsi, l’article 104 de la loi organique n° 2013-02 du 23 janvier 2013, déterminant la composition, l’organisation, les attributions et le fonctionnement du Conseil d’État dispose que les REP ne sont recevables « que s’ils ont été précédés selon le cas d’un recours hiérarchique porté devant l’autorité administrative immédiatement supérieure ou[58], d’un recours gracieux adressé à l’auteur de la décision ».
Le manque de lisibilité de la jurisprudence est aggravé par une incohérence législative qui s’est vérifiée même à l’occasion de la dernière réforme législative consécutive au Coup d’Etat du 26 juillet 2023. En effet, on a l’impression qu’à chaque Coup d’Etat l’article 104 de la loi n° 61-28 du 15 juillet 1961, déterminant la composition, l’organisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour Suprême est exhumé. C’est la première disposition à être ainsi rédigée : les REP« […] ne sont recevables que s’ils ont été précédés d’un recours hiérarchique porté devant l’autorité administrative immédiatement supérieure ou, à défaut d’une telle autorité[59], d’un recours gracieux adressé à l’auteur de la décision […] ». C’est le même contenu qui est reconduit avec un changement de numéro de l’article[60]. Il parait opportun, qu’à défaut de suivre l’évolution jurisprudentielle, les législateurs même circonstanciels puissent s’approprier le patrimoine légal et règlementaire antérieur. Il y va de la sécurité juridique.
Par contre, au regard du développement des autorités administratives indépendantes (AAI) au Niger, c’est le recours gracieux qui doit être un recours de droit commun. En effet, le statut juridique de ces AAI ne les soumet pas à l’autorité hiérarchique. C’est dans ce sens qu’a abondé le Conseil d’Etat dans l’arrêt Abdoulaye Hassane[61]. Le requérant a intenté un recours hiérarchique auprès du Premier ministre contre une décision de l’Autorité de Régulation des marchés publics se fondant sur le rattachement de celle-ci au cabinet du Premier Ministre. Le Conseil d’Etat a expliqué « que le rattachement de l’ARMP au Cabinet du Premier ministre ne confère pas à celui-ci, au regard de la législation en vigueur, l’exercice du pouvoir sur les actes de ladite Agence, que le recours administratif préalable contre les décisions d’une telle autorité ne peut être que gracieux…; […] une Autorité Administrative Indépendante […] n’est soumise à aucune autorité hiérarchique directe ». Tout au plus est-il possible de consacrer un recours de tutelle pour offrir les deux possibilités aux justiciables. Ainsi, il pourrait être consacré, au Niger, trois types de recours administratif : le recours gracieux, le recours hiérarchique et le recours de tutelle.
Au regard de ce qui précède, l’on se rend compte que le juge de l’excès de pouvoir facilite laborieusement l’accès à son prétoire. Par contre sur certains aspects, notamment ceux relatifs aux délais du REP, le juge de l’excès de pouvoir fait preuve d’une souplesse avérée.
II. LA SOUPLESSE AVEREE DE L’APPRECIATION DES DELAIS DU REP
Le temps, dans le contentieux administratif[62], est un élément primordial. En effet, l’introduction du recours est conditionnée par le respect de deux délais : le délai accordé à l’administration pour répondre au recours administratif préalable et le délai accordé au requérant pour l’introduction du recours juridictionnel. Le non respect de l’un des délais devrait entrainer l’irrecevabilité de la requête. Or, le juge nigérien accepte des recours prématurés lorsqu’ils sont motivés (A) et admet les recours forclos sous réserve de justification (B).
- Une acceptation motivée des recours prématurés
La requête introductive du recours pour excès de pouvoir doit être déposée après la phase précontentieuse. Une fois le recours administratif préalable introduit, le requérant doit observer un délai avant d’engager la phase contentieuse. Ce délai est accordé à l’administration pour, le cas échéant, rapporter ou modifier sa décision. Mais, en tant que rempart de l’administré contre l’arbitraire de l’administration, le juge de l’excès de pouvoir a adopté une position jurisprudentielle souple pour permettre aux requérants d’introduire les recours pour excès de pouvoir avant l’expiration des délais de quatre (04)[63], deux (02) mois[64] ou quinze (15) jours[65], selon les cas, accordés à l’administration. Au vu de cette jurisprudence, les recours prématurés sont acceptés dès lors qu’ils sont motivés. La motivation est fonction des circonstances de chaque affaire. Les arguments les plus retenus sont : l’urgence, le risque de l’inertie de l’administration et la sauvegarde des droits des requérants.
On doit à la Cour suprême d’avoir consacré le recours prématuré comme étant acceptable lorsqu’il est justifié. En 1994, la Chambre administrative a été saisie d’une requête contre la décision du Sous-préfet de Say portant suspension de trois (03) chefs de villages. Suite à la requête de l’Association des Chefs Traditionnels du Niger, l’Etat du Niger a soulevé l’exception d’irrecevabilité tirée du non-respect du délai imparti. En effet, le recours contentieux a été introduit deux (02) mois et vingt-sept (27) jours après le recours administratif préalable alors que la législation en vigueur à l’époque prévoyait quatre (04) mois[66]. En réponse à l’exception d’irrecevabilité, la Chambre administrative a tenu le raisonnement suivant « Considérant qu’il s’agit ici de ce qu’on peut qualifier de recours prématuré, c’est-à-dire le recours exercé par la victime de l’acte administratif avant l’expiration du délai imparti à l’auteur de l’acte ou à son supérieur pour réagir ; qu’un tel recours doit être déclaré recevable afin d’éviter que l’inertie de l’administration ne porte préjudice aux droits et intérêts de la partie à laquelle l’acte en cause ferait grief ; qu’il serait également injuste de pénaliser un plaideur qui a fait preuve de diligence ; »[67]. Deux arguments ont été pris en considération : la diligence du requérant et le risque d’inertie de l’administration. Il s’agit d’une analyse peu formaliste qui se projette au-delà de la recevabilité des requêtes. La même approche a été réitérée par la Chambre administrative dans l’affaire Maman Abdou Aboubacar. Dans cette affaire[68], c’est l’argument de l’urgence sans le nommer qui a été pris en compte. La haute juridiction précisait que « dans cette espèce, le requérant n’a pas attendu l’expiration des délais prescrits aux articles 127 et suivants de la loi 90-10 du 13 juin 1990 ; que ce recours prématuré guidé par le seul souci pour le requérant de ne pas rater la rentrée universitaire doit être déclaré recevable ».
En 2004, c’est le caractère particulier du cas d’espèce et la volonté affichée de l’administration de faire appliquer dans les plus brefs délais la décision contestée tout en restant silencieuse sur le sort qu’elle réserve au recours administratif préalable qui ont été pris en compte pour déclarer recevable un recours à tous points de vue prématuré. Dans les affaires jointes CELTEL Niger SA et SONITEL, la Chambre administrative expliquait que « Considérant le caractère particulier que revêt l’affaire et surtout que l’administration n’a donné aucune suite au recours préalable jusqu’à la date du 19 août 2003, date à laquelle CELTEL-Niger SA reçut une lettre émanant de l’Autorité de régulation multisectorielle l’invitant à se conformer, dans les meilleurs délais, ….et ce en exécution de l’arrêté attaqué. Considérant que pendant qu’ils étaient en négociation, l’Autorité de Régulation a pris, le 22 septembre 2003, par simple lettre, la décision de rendre effective pour compter du 24 septembre 2003 à 00h, l’interconnexion de CELTEL au réseau de SONITEL…; Qu’il y a lieu, bien que le recours de CELTEL-Niger SA soit prématuré, de le déclarer à titre exceptionnel recevable »[69]. De ce qui précède, il appert que l’administration n’entendait pas revenir sur sa décision ni retarder son application malgré l’introduction d’un recours en annulation.
La jurisprudence constante élaborée par la Cour suprême a été reconduite et consolidée avant d’être abandonnée par le Conseil d’Etat du fait des réformes législatives intervenues en matière de contentieux administratif. Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de faire application de cette jurisprudence en matière d’élection de chefs traditionnels et en matière de concours d’accès à la fonction publique.
En matière de contentieux de la chefferie traditionnelle deux arrêts de 2014 et un arrêt de 2015 peuvent illustrer la position du Conseil d’Etat. Il s’agit des affaires Modi Karanké[70] et Gourouza Abdou Hassane[71] pour l’année 2014 et Oumarou Soumana[72] pour l’année 2015.
Dans l’affaire Modi Garanké, le requérant contestait la légalité de la décision du préfet de Dosso portant liste de candidats autorisés à se présenter à l’élection d’une chefferie traditionnelle. Le recours était visiblement prématuré ; mais, partant du fait que « le préfet de Dosso a […] fixé [la date des élections] ; l’exécution de la décision portant liste des candidats pour l’organisation des élections compromettrait les intérêts du requérant ; qu’en conséquence le recours prématuré est justifié ; qu’il y a lieu de déclarer le recours en annulation pour excès de pouvoir formé par Modi Garanké recevable ». C’est donc l’imminence des élections et la sauvegarde des intérêts du requérant qui ont motivé la haute juridiction à déclarer ce recours prématuré recevable. Dans la décision Gourouza Abdou Hassane, la décision rejetant sa candidature aux élections de chef traditionnel et celle convoquant le collège électoral « ont été prises le même jour […] Qu’en respectant le délai de deux mois, les droits du requérant risqueraient d’être compromis et il serait injuste de pénaliser un plaideur qui a fait preuve de diligence ». La motivation de la clémence du Conseil d’Etat est ici fondée sur la diligence du requérant et l’imminence – l’urgence – des élections pour lesquelles le requérant souhaite candidater. Dans l’affaire Oumarou Soumana c’est également l’urgence et l’introduction d’un « recours aux fins de sursis à exécution notamment sur le report desdites élections que la Chambre administrative avait d’ailleurs ordonné dans un arrêt n°13/009 du 19 février 2013 » qui ont motivé la recevabilité du recours en annulation malgré son caractère prématuré.
En matière de concours d’accès à la fonction publique, ce sont deux décisions de 2015 qui sont illustratives de la constance de la jurisprudence. Il s’agit de la décision Oumarou Mahaman et Adamou Farka Amadou[73] et de la décision Ibrahim Harouna et autres[74]. Dans la première décision, c’est l’urgence qui a motivé la décision de la haute juridiction. En effet, « […] l’imminence de la tenue du concours invoquée par les requérants pour appuyer leur recours prématuré, est justifié ; Qu’il est de jurisprudence constante que pareil recours est admis pour vaincre l’inertie de l’administration et sauvegarder les intérêts d’un justiciable diligent […] ». Par contre, dans la seconde décision c’est afin « […] d’éviter que l’inertie de l’administration ne porte préjudice aux intérêts du justiciable diligent » que le recours a été déclaré recevable.
Cette jurisprudence née de la Cour suprême a fini par être abandonnée par le Conseil d’Etat. La haute juridiction a adopté cette position en 2020 dans l’arrêt Hamidou Somana[75]. Dans le cas d’espèce, le requérant a invoqué l’urgence et la force majeure pour demander à la haute juridiction d’accepter son recours avant l’expiration du délai de quinze (15) jours imparti à l’administration pour répondre implicitement ou explicitement au recours administratif préalable concernant les actes administratifs individuels. Le Conseil d’Etat a estimé que «considérant que les cas d’urgence sont encadrés par la loi organique sur le Conseil d’Etat qui, en son article 124 alinéa 1 prévoit que « tout requérant qui justifie avoir introduit un recours administratif en vue de demander à l’administration l’annulation d’une décision, peut demander, en cas d’urgence, au juge des référés, la suspension de ladite décision ; […]; que la force majeure n’est guère établie dans ce cas ». La haute juridiction conclut qu’il n’y a ni urgence, ni cas de force majeure et que le requérant a saisi le Conseil d’Etat bien avant le terme fixé par la loi, que son recours doit être déclaré irrecevable.
En effet, la loi organique sur le Conseil d’Etat a consacré la procédure d’urgence à travers les différents types de référés institués, permettant ainsi aux recours d’urgence de sortir du champ des exceptions et devenir des procédures normales[76]. Il s’agit du référé liberté[77], du référé mesures utiles[78] et du référé suspension[79]. Par définition, le référé administratif est « […] la procédure accélérée devant le juge consistant à obtenir de celui-ci, dans un court délai, que soient prises des décisions exécutoires de plein effet permettant d’attendre sans conséquences et de préparer le jugement au fond du litige »[80]. Le législateur nigérien a voulu conforter le juge de l’excès de pouvoir en allant dans le sens de sanctionner les recours manifestement hors délais[81], entre autres. Outre qu’ils sont voués à l’irrecevabilité, ces recours sont qualifiés d’abusifs et peuvent entrainer des amendes[82]. Fort heureusement, tel n’est pas exactement le sort réservé à la doctrine des recours forclos mais déclarés recevables.
B. Une admission justifiée des recours forclos
De la même manière que les recours prématurés sont voués à l’irrecevabilité, les recours forclos, c’est-à-dire ceux intentés après l’expiration des délais, sont normalement irrecevables. Mais, dans la jurisprudence de la haute juridiction, il arrive que des recours introduits hors délai soient déclarés recevables. Trois arguments essentiels sont généralement mis en avant par le juge de l’excès de pouvoir : le fait de l’administration, l’atteinte grave portée à certains droits et la force majeure.
Sur le fait de l’administration, plusieurs situations se présentent devant le juge de l’excès de pouvoir. La situation la plus fréquente concerne la notification ou la publication objet de recours devant le juge. Dans cette perspective, il arrive que l’administration prenne des décisions, souvent individuelles, et se garde d’en faire notification à l’intéressé. Lorsque que celui-ci prend connaissance, tardivement, de la décision qui lui fait grief et intente un recours en annulation, l’administration soulève en cours d’instance l’irrecevabilité tirée de la forclusion. Les décisions témoins sont toutes prises par les collectivités territoriales et se rapportent à des litiges afférents à des conflits fonciers.
Dans l’affaire Ac Aa c/ Communauté Urbaine de Zinder, la mairie a pris une décision de retrait de parcelle sans en faire notification[83] au propriétaire initiale ni publication[84] au Journal Officiel. En conséquence, la Chambre administrative de la Cour suprême a décidé que « le délai imparti par les textes de loi n’a pu commencer à courir en l’absence de notification; que le recours introduit le 14 Septembre 2005 après que le délai de deux mois ait expiré depuis le recours administratif fait le 27 juin 2005, est recevable »[85]. Pareille hypothèse s’était posée, à deux reprises, devant la chambre du contentieux du Conseil d’Etat. En 2014, dans l’affaire Somana Amadou, la Ville de Niamey n’a pas rapporté la preuve « que l’arrêté contesté a été notifié au requérant alors même que la dernière transaction s’est opérée entre le Maire de la Ville de Niamey et le sieur Soumana Amadou »[86]. Dans l’affaire Bilala Akli Galissoum et 40 autres, le Préfet d’Abalak a pris une décision d’octroi de titre foncier et d’un certificat d’enregistrement au dossier de foncier rural d’un terrain de soixante-quatre (64) hectares en zone pastorale. La décision n’a pas été notifiée aux usagers de la zone pastorale. Ces derniers ont intenté un recours pour excès de pouvoir contre ladite décision. À l’instance, l’Etat du Niger soulève une exception d’irrecevabilité fondée sur l’expiration du délai du recours contentieux. La haute juridiction décida que « Considérant que […] le préfet d’Abalak n’a pas rapporté la preuve que les requérants ont eu connaissance des actes attaqués ; Qu’on ne saurait leur opposer la forclusion »[87]. Il en a été de même dans l’affaire SATU-SA[88] ou encore dans l’affaire Ayants droits Zada Harouna[89].
La qualité des auteurs des décisions contestées et la récurrence de l’objet du litige appellent des commentaires. En effet, toutes les décisions mises en cause proviennent des collectivités territoriales et se rapportent à des affaires foncières. Cela dénote que soit les autorités administratives concernées ne maitrisent pas le processus de mise en œuvre des décisions administratives soit elles estiment que la gestion foncière est affranchie de ces formalités. Or, si en règle générale « […] les décrets et arrêtés réglementaires ou individuels ainsi que toutes les autres décisions des pouvoirs publics produisent leurs effets dès le jour où ils ont été accomplis », le législateur nigérien a entendu consacrer le privilège du préalable aux décisions administratives. Il a toutefois émis une réserves concernant l’opposabilité de telles décisions, en précisant que « […] ces actes ne deviennent opposables aux tiers que lorsqu’ils ont été portés à leur connaissance par les procédés de publicité définis aux articles ci-après »[90]. Ces procédés sont la publication au Journal Officiel pour les actes règlementaires et la notification concernant les actes individuels. Mieux, la législation précise que la notification doit être prouvée, en cas de litige notamment, « […] par un accusé de réception sous quelque forme que ce soit ou, à défaut, par procès-verbal ou par tout autre moyen légal »[91]. L’administration doit donc rapporter la preuve de la notification de ces actes. Et cette obligation s’impose, en toute matière, à toutes les autorités administratives. Malgré le privilège du préalable, l’amorce de l’Etat de droit et le principe de sécurité juridique, empêchent que l’administration prenne des décisions qui s’appliquent d’autorité sans aucune garantie pour les administrés. Peut-être, pour les autorités décentralisées, leur attitude est liée à une mauvaise compréhension du processus de décentralisation et à un déficit de formation dans le domaine.
De son côté, comme pour faciliter la tâche à l’administration, le juge nigérien de l’excès de pouvoir a élaboré une jurisprudence que l’on pourrait qualifier de « théorie de la connaissance acquise ». Cette jurisprudence postule l’idée selon laquelle lorsqu’il s’avère vraisemblable qu’un requérant a eu connaissance de la décision administrative qu’il attaque, il ne peut se prévaloir du défaut de publication ou de notification pour être relevé de la forclusion par le juge. Dans ce sens « tout acte dont il est avéré que l’intéressé connaissait l’existence et le contenu, est considéré comme lui ayant été notifié »[92]. Et pour cause, la Haute juridiction refuse que « des justiciables prétextent d’une absence formelle de publicité pour s’arroger le droit de contester des actes de l’administration de manière indéfinie, sans aucune limitation dans le temps »[93]. Si l’on comprend que le juge veuille faire respecter une certaine stabilité de l’action administrative, il est peu défendable de refuser de sanctionner les manquements de l’administration qui refuse, à maintes reprises de respecter la loi. Le respect de la loi s’impose à l’administré mais aussi et surtout à l’administration. L’office du juge consiste, entre autres à garantir le respect par tous et pour tous de la loi.
Hormis l’absence de notification des décisions matérialisées par des actes, il arrive que l’administration prenne des décisions sans les matérialiser. Il en a été ainsi dans une affaire soumise à la Cour suprême. Dans cette affaire, le village de Tagriss dans le département de Dakoro a été scindé en deux et un nouveau chef de village fut nommé. Ni la scission du village ni la nomination du chef de village n’a fait l’objet d’une décision matérielle de l’administration. Saisie d’un recours en annulation, la Chambre administrative de la Cour suprême a décidé « qu’il est de droit et de jurisprudence qu’en l’absence d’une décision formelle et régulière, les délais de recours pour excès de pouvoir ne sauraient courir et emporter la prescription, sur la procédure comme sur le fond du droit ; [de ce fait ] il y a lieu de déclarer le sieur Nari Dan Azoumi recevable en son recours »[94].
De même, lorsque l’administration demande, de son propre chef, aux agents victimes de décisions irrégulières ou injustes d’introduire des demandes tendant à provoquer le réexamen de leurs situations, elle n’est pas fondée à soulever l’exception d’irrecevabilité se basant sur l’expiration du délai du recours contentieux. Il en a été ainsi dans l’arrêt Grah Adji de la Chambre administrative de la Cour suprême (à propos d’une décision de reclassement de fonctionnaire)[95].
En dehors du fait de l’administration, l’atteinte à un droit fondamental peut motiver le juge de l’excès de pouvoir à recevoir une requête après l’expiration des délais. Il en a été ainsi dans l’affaire Hamadou Sadou devant la chambre du contentieux du Conseil d’Etat. La haute juridiction a estimé que « Considérant que la décision attaquée, de par la gravité de l’atteinte portée à un droit fondamental qu’est celui de propriété entre dans la catégorie des actes dits inexistants, dont la nullité peut être invoquée à tout moment même après expiration du délai du recours »[96], le REP est recevable. Ici, l’acte en question existe certes matériellement mais est inexistant juridiquement. Il est réputé n’avoir jamais existé pour prétendre produire des effets juridiques.
Le dernier argument que le juge pourrait utiliser pour relever le requérant de la forclusion est la force majeure. En effet, aux termes de l’article 107 alinéa premier de la loi organique sur le Conseil d’Etat : « Lorsqu’un requérant qui n’a pas observé les délais prévus aux articles précédents invoque un cas de force majeure, le Conseil d’Etat peut le relever de la forclusion ». Néanmoins, du fait de la difficulté à prouver la force majeure, cet argument n’a jamais prospéré devant le juge nigérien de l’excès de pouvoirs[97].
CONCLUSION
Au terme de cette étude, deux observations s’imposent. Premièrement, les décisions de justice au Niger sont difficiles d’accès. Cette rareté est plus grave concernant les décisions rendues par le juge administratif. Deuxièmement, et c’est la conséquence de la première observation, les conclusions auxquelles nous sommes parvenus ne sont pas nécessairement définitives. Certaines analyses sont susceptibles de remise en cause par des décisions que nous n’avons pas pu examiner faute de n’y avoir pas eu accès.
En attendant, l’étude a montré que le juge nigérien de l’excès de pouvoir facilite, dans une certaine mesure l’accès des justiciables à son prétoire. En effet, il se montre souple dans l’analyse de certaines conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir. La question de l’accessibilité du juge de l’excès de pouvoir, vue sous l’angle de l’effectivité, soulève également la question de l’exécution de la décision de justice administrative. Se pose alors la question de l’efficacité du contentieux administratif. De ce point de vue, l’acceptabilité, tant par l’administration que par l’administré, de la décision de justice administrative est cruciale. Les réflexions sur le juge administratif nigérien peuvent être orientées, en complément de la présente étude, vers la motivation des décisions de justice ou encore sur la question de l’exécution desdites décisions.
Par Alassane Soufouyanou ABDOURAHIMOUNE
Docteur en droit public de l’Université Alassane Ouattara (Bouaké, Côte d’Ivoire), chargé d’enseignement vacataire à l’Université Djibo Hamani de Tahoua (Niger)
[1] R. DEGJNI-SEGUI, « L’accès à la justice et ses obstacles », in Verfassung und Recht in Überse/Law and Politics in Africa, Vol.28, n°4 (4.Quartal 1995), p.449.
[2] R. DEGJNI-SEGUI, Droit administratif général, Tomme 3, Le contrôle juridictionnel de l’Administration, NEI-CEDA, 4ème édition, Abidjan, 2013, p.157.
[3] N.M.F. DIAGNE, Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais, Thèse de doctorat d’État en Droit, Dakar, 1995, p.22.
[4] N.M.F DIAGNE, op.cit. p.22.
[5] A.B. FALL souligne que « […] l’expérience a montré que ce formalisme, jugé excessif, ne favorise nullement la saisine du juge par des populations presque totalement analphabètes ». Voir, A.B.FALL, « Le juge, le justiciable et les pouvoirs publics: pour une appréciation concrète de la place du juge dans les systèmes politiques en Afrique », Jacques-Yvan Morin et Ghislain Otis (dir.), Les défis des droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant/AUF, 2000, pp.319-320.
[6] R. DEGJNI-SEGUI, « L’accès à la justice et ses obstacles », op.cit., p.449.
[7] R. DEGNI-SEGUI, op.cit.
[8] Cette constitution est suspendue suite au coup d’Etat intervenu au Niger le 26 juillet 2023.
[9] Son article 20, alinéa 1er précise en effet que « Toute personne accusée d’un acte délictueux est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie au cours d’un procès public durant lequel toutes les garanties nécessaires à sa libre défense lui auront été assurées ».
[10] La Constitution du 25 novembre 2010 a été suspendue à la suite du Coup d’Etat perpétré le 26 juillet 2023 contre le deuxième président de la 7ème République du Niger, M. Mohamed Bazoum qui a succédé démocratiquement au président Issoufou Mahamadou. Cette alternance était la première entre deux présidents élus dans le pays.
[11] Ce texte fait office, pendant la période de transition militaire, de Constitution. Son article 78 précise que « La présente Charte a valeur constitutionnelle ».
[12] JORN, Spécial n°6 du 31 mars 2025, p.1916 et s.
[13] La loi n°20152-3 du 23 avril 2015 portant code de procédure civile dispose en son article 2 que « Toute personne a le droit de saisir les juridictions nationales compétentes de tout acte violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus et garantis par la Constitution, les conventions internationales, les lois et les règlements en vigueur ». Quant à son article 3 il précise que « Toute personne a le droit à ce que sa cause soit entendue par une juridiction indépendante et impartiale, dans un délai raisonnable (…)».
[14] La Constitution du 08 novembre 2016 modifiée par la loi constitutionnelle n°2020-348 du 19 mars 2020 précise en son article 06 que « Le droit de toute personne à un libre et égal accès à la justice est protégé et garanti. Toute personne a droit à un procès équitable et à un jugement rendu dans un délai raisonnable déterminé par la loi.(…) »
[15]L’article 19 de la Constitution de 1992 modifiée par la loi n°2019-003 du 15 mai 2019 est assez éloquent : « Toute personne a droit en toute matière à ce que sa cause soit entendue et tranchée équitablement dans un délai raisonnable par une juridiction indépendante et impartiale (…)».
[16] Selon la Constitution du 02 Juin 1991, révisée, en son article 4 alinéa 1er, « Tous les Burkinabè et toute personne vivant au Burkina Faso bénéficient d’une égale protection de la loi. Tous ont droit à ce que leur cause soit entendue par une juridiction indépendante et impartiale (…)».
[17] P. WEIL et D. POUYAUD, Le droit administratif, PUF, 26ème éd. 2021, p. 5.
[18] Voir dans ce sens le célébrissime arrêt Blanco du Tribunal des conflits.
[19] J. RIVERO, « Le Huron au Palais-Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir », Dalloz. Chronique-VI, pp.37-40, republié in L. ANDRE de, M. ANDRE, R. JEAN et V. GEORGES, Pages de doctrine, LGDJ, Paris, 1980, p.329.
[20] G. JEZE. « Rapport à l’Institut international de droit public », Annuaire de l’Institut, 1929, p., 162. Selon Jean Rivero, c’est « un moyen de protester contre l’arbitraire, une issue à son indignation [et] la satisfaction de s’entendre dire qu’il avait raison contre le pouvoir » J. RIVERO, « Le Huron au Palais-Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès… », op.cit., p.334.
[21] A.B. FALL, op. cit. pp.314-324.
[22] K. DOSSO, « Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales en Afrique noire francophone : le cas du Cameroun, de la Côte d’Ivoire et du Sénégal », Revue Ivoirienne des Sciences Juridiques et Politique (RISJPO), Presses Universitaires de Bouaké (PUB), n°5, Septembre 2017, p.79-81
[23] Voir dans ce sens B. D. COULIBALEY, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre l’administration en Afrique noire francophone ? » Afrilex, 2021, 35p : https://afrilex.u-bordeaux.fr/wp-content/uploads/2021/03/LE_JUGE_ADMINISTRATIF_REMPART_DE_PROTECTION.pdf, consulté le 20 mai 2024.
[24] R. DEGNI-SEGUI, « L’accès à la justice et ses obstacles », op. cit., p.451.
[25] I. MOUMOUNI, « Le droit d’accès au juge administratif nigérien ou l’introuvable juge auditif », Revue Juridique et Politique des Etats francophones, 2017, n°3, pp.366-388.
[26] M. KAMTO, « L’accès de l’individu à la justice internationale ou le droit international au service de l’homme » in M. KAMTO et Y. TYAGI (dir.), L’accès de l’individu à la justice internationale, BRILL/NIJHOFF, Leiden/Boston, 2019, p.5.
[27] R. DEGJNI-SEGUI, « L’accès à la justice et ses obstacles », in Verfassung und Recht in Überse/Law and Politics in Africa, Vol.28, n°4 (4.Quartal 1995), pp.449-467.
[28] M. KAMTO, « L’accès de l’individu à la justice internationale ou le droit international … » op.cit, p.6.
[29] J. ANDRIANTSIMBAZOVINA « L’accès à la justice au sein des droits de l’Homme », op.cit.
[30] Le Professeur Kamto résume cette idée ainsi qu’il suit : « le contentieux est le domaine où se vérifie, sans doute mieux qu’ailleurs, la réalisation de l’État de droit dans son aspect de la soumission de l’État lui-même aux normes juridiques ». M.KAMTO, Préface de l’ouvrage de Ph. NGOLE NGWESÉ et J. BINYOUM, Éléments de contentieux administratif camerounais, Paris, l’Harmattan, 2010, p.7.
[31] Voir I. MOUMOUNI, « Le droit d’accès au juge administratif nigérien ou l’introuvable juge auditif », Revue Juridique et Politique des Etats francophones, 2017, n°3, pp.366-388
[32] L’expression « juge de l’excès de pouvoirs » est générique. Les décisions qui seront citées dans la présente proviennent tantôt du Conseil d’Etat, tantôt de la Cour d’Etat et tantôt de la Cour suprême au gré des réformes que l’organisation des juridictions au Niger a connues souvent en lien avec les coups d’Etats militaires. Par ailleurs les noms de juridictions internes cités sans précision de nationalité renvoient aux juridictions nigériennes.
[33] B. KANTE, Unité de juridiction et droit administratif, l’exemple du Sénégal, Thèse pour l’obtention du grade de docteur en droit, Université d’Orléans, 1983, p.286.
[34] Pour rédiger la présente contribution, plus de 120 arrêts en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir ont été lu. Certains arrêts ont été rendus par la Chambre administrative de la Cour suprême, d’autre par la Chambre administrative de la Cour d’Etat et d’autre encore par le Conseil d’Etat.
[35] Conseil d’Etat, Le recours en annulation pour excès de pouvoir, op. cit., p.16.
[36] Ainsi, dans l’arrêt Hamidou Issoufou, le juge s’exprimait en ces termes : « Considérant que le requérant a exercé un recours gracieux le 30 avril 2002 ; qu’aucune suite n’a été donnée ; Considérant que le requérant a satisfait aux formalités prescrites par la loi, il y a lieu de le recevoir » CS Chambre administrative, Hamidou Issoufou c/ Etat du Niger, arrêt n°01 du 28 janvier 2004, in Cour Suprême, Bulletin des principaux arrêts, 2004, p.150. Dans d’autres affaires, le juge affirme sommairement que « Considérant que le recours en annulation…a été précédé d’un recours gracieux adressé à l’auteur de l’acte qui n’a pas répondu…que la requête …est donc recevable ». Cette formule a été utilisée dans les arrêts suivants : CSCA, Abdou Mahamane c./ Etat du Niger, arrêt n°21 du 15 décembre 2004,in Cour Suprême, Bulletin des principaux arrêts, 2004, p.154., voir également Lestenou Ibrahim Issouf c/ Etat du Niger (ENA), arrêt n°07 du 28 avril 2004, Bulletin p.173, Hamidou Issoufou c/ Etat du Niger (Sous-préfecture de l’arrondissement de Dosso), arrêt n°013 du 30 juin 2004, CSCA, Bulletin, p.185. ; CE, Chambre du contentieux, Atlantique Telecom SA et CELTELSA c/ Etat du Niger (ARM), arrêt n°017-14 du 14 mai 2014, inédit ; CECC, Modi Garanké c/ Etat du Niger, arrêt n°042-14 du 15 octobre 2014, inédit. ; Gourouza Abdou Hassane c/ Etat du Niger, arrêt n°46-14 du 29 octobre 2014, inédit. ; CE, Chambre du contentieux, Boureïma Adamou c/ Etat du Niger, arrêt n°010-15 du 11 mars 2015, inédit. Enfin, dans d’autres affaires, les développements ressemblent à ceux-ci qui suivent : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le requérant n’a reçu aucune réponse du Ministre de la Justice à l’expiration du délai de deux mois ; que ce silence doit être analysé comme une décision implicite de rejet de son recours gracieux conformément à l’article 91 ci-dessus ; qu’en conséquence il y a lieu de dire que le recours répond aux dispositions de la loi et doit être déclaré recevable en la forme ». CECC, Elhadji Maman Adam c/ Etat du Niger, arrêt n°20-15/Cont du 25 mars 2015, inédit. ; Elhadji Ayaha Ilhidji et Mme Yacouba née Haoua Koura, arrêt n°43 du 15 juillet 2015, inédit. Voir également les formules suivants : « considérant que par correspondance du 31 mai 2012 le requérant formait un recours gracieux auprès du Maire de la Commune Urbaine de Tessaoua qui a répondu le 25 juin 2012, et le recours pour excès de pouvoir a été introduit le 22 août 2012 ; Considérant que de tout ce qui précède, le recours étant intenté dans le délai et la forme de la loi, il y a lieu de le déclarer recevable », CECC, Elh Rabé Kané c/ Conseil municipal de la Commune urbaine de Tessaoua, arrêt n°019-14 du 04 juin 2014, inédit ; « Considérant que les sanctions prononcées par l’agence de régulation des marchés publics peuvent faire l’objet d’un recours à bref délai devant un organe juridictionnel ; considérant qu’il s’agit là d’un texte spécial qui déroge au texte général…qu’il y a lieu de déclarer le présent recours recevable », CECC, Issoufou Daouda c/ ARMP, arrêt n°001-15 du 14 janvier 2015, inédit ; « Considérant que la requête introduite le 11 septembre 2013 après un recours gracieux en date du 22 juillet 2013 devant le Président du Conseil National de l’Ordre des Médecins, Pharmaciens et Chirurgiens-Dentistes, resté sans réponse l’a été dans le respect des formes et délai de la loi ; qu’il y a lieu de le déclarer recevable », CECC, Docteur Safiatou Sékou Doro Aïssatou Zada, arrêt n°005/15 du 28 janvier 2015, inédit ; « Considérant qu’il résulte de l’examen des pièces du dossier que la décision attaquée date du 17 septembre 2013, le 30 septembre 2013 son recours hiérarchique a été rejeté et qu’il a le 03 octobre 2013 son recours en annulation ; Considérant ainsi que le recours introduit par Adamou Ali est conforme aux dispositions des articles 104, 105 et 106 de la loi n°2013-02 du 23 janvier 2013 sur le Conseil d’Etat ; Qu’il est donc recevable en la forme », CECC, Adamou Ali c/ Etat du Niger, arrêt n°40/15 d 15 juillet 2015, inédit.
[37] CECC, Ibrahim Agack c/ Etat du Niger, arrêt n°007-15 du 28 janvier 2015, inédit. Voir également Hama Ibrahim Niandou Madizé c/ Etat du Niger, arrêt n°25/15/cont du 13 mai 2015, inédit, Souley Chaibou c/ Etat du Niger, arrêt n°10/16 du 27 janvier 2016, inédit ; Oumarou Toudou et 7 autres c/ Etat du Niger, arrêt n°20/16 du 24 février 2016, inédit ; Amadou Zazi Amadou c/ Etat du Niger, arrêt n°38/16 du 20 avril 2016, inédit.
[38] CECC, Abdourahamane Issoufou c./ Etat du Niger, arrêt n°018-14 du 04 juin 2014, inédit, CE, Chambre du contentieux, Karimou Sawani et 04 autres, c/ Etat du Niger, arrêt n°51-14 du 09 juillet 2014, inédit ; CE, Chambre du contentieux, Abdoulaye Malam Boukar et 04 autres c/ Communauté urbaine de Diffa, arrêt n°68 du 24 décembre 2014. ; CECC, Milad Al Ferjani Ahmed c/ Etat du Niger, arrêt n°003-15 du 14 janvier 2015, inédit. ; CECC, Abdoul Kader Baoua c/ Etat du Niger (Ministère des finances), arrêt n°021-15 du 29 avril 2015. ; Yayé Saley Moumouni Idrissa c/ Etat du Niger, arrêt n°024-15 du 29 avril 2015, inédit ; Société Neslté Niger c/ Etat du Niger (Inspecteur de Travail de la Région de Niamey), arrêt n°33/15/Cont du 03 juin 2015, inédit ; Elhadji Illa Argi c/ Etat du Niger, arrêt n°36/15/cont du 24 juin 2015, inédit ; Mahamane Bako c/ Etat du Niger Mahamane Manirou Magagi, arrêt n°049-CC 15 du 14 octobre 2015 ; Dame Fati Cissé c/ Etat du Niger, arrêt n°51-15-CC du 21 octobre 2015, inédit, Dr Gani Todou Djibrilla c/ Université Abdou Moumouni, arrêt n°70/15 du 23 décembre 2015, inédit, Dame Aissa Amadou Kountché c/ Etat du Niger, arrêt n°73-15 du 23 décembre 2015 ; Yaou Liman c/ Etat du Niger, arrêt n°75/15 du 23 décembre 2015, inédit ; Hamadou Hassoumi et autres c/ Etat du Niger, arrêt n°76/15 du 23 décembre 2015.
[39] Comme l’a rappelé la haute juridiction administrative, « il est un principe qui fait obligation à l’administration de motiver les actes individuels défavorables ; que lesdits motifs doivent être écrits et comporter l’énoncé des considérations de fait et de droit qui ont déterminé l’auteur de l’acte ; qu’ils doivent être contenus dans celui-ci ou tout au moins dans un autre document de manière à permettre à la personne intéressée de cerner les contours de la mesure prise » CECC, Elhadji Boubé Abdou c/Etat du Niger, arrêt n°50/15/Cont du 21 octobre 2015, cité par Conseil d’Etat, Le recours en annulation pour excès de pouvoir, op. cit., p.48.
[40] Article 22 de l’ordonnance n°2011-22 du 23 février 2011 portant Charte d’accès à l’information publique et aux documents administratifs au Niger.
[41] Conseil d’Etat, op. cit.
[42] Article 15 de la Loi organique n° 2013-02 du 23 janvier 2013, déterminant la composition, l’organisation, les attributions et le fonctionnement du Conseil d’État. (JO sp n° 12 du 03 juin 2013).
[43] Th. S. BIDOUZO « Les mutations de la motivation des décisions du juge administratif en Afrique francophone », Afrilex-Bordeaux, janvier 2023, p.3.
[44] M. DIAKHATE, « La motivation des décisions des juridictions administratives en Afrique subsaharienne francophone », Afrilex-Bordeaux, Avril 2019, p.4.
[45] M. DIAKHATE, op. cit., p.2.
[46] CECC, Ayants droit Zada Harouna c/ Ville de Maradi, arrêt n°005/16 du 13 janvier 2016, inédit ; Souley Chaibou c/ Etat du Niger, arrêt n°10/16 du 27 janvier 2016, inédit.
[47] CECC, Amadou Zazi Amadou c/ Etat du Niger, arrêt n°38/16 du 20 avril 2016, inédit.
[48] Au Sénégal, aux termes de l’art.74-1 al. 4 de la loi organique n°2017-09 du 17 janvier 2017 abrogeant et remplaçant la loi organique n°2008-35 du 08 aout 2008 sur la Cour suprême, « avant d’attaquer une décision administrative, les intéressés peuvent présenter…un recours administratif hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision ».
[49] C’est le cas au Cameroun. Voir dans ce sens l’ordonnance fédérale n° 61/OF/6 du 4 octobre 1961 fixant la composition, les conditions de saisine et la procédure devant la Cour fédérale de justice ; l’article 12 de l’ordonnance de 1972 sur la Cour suprême et l’article 17 de la loi n° 2006/022 portant organisation et fonctionnement des Tribunaux administratifs.
[50] Article 27 : « Le silence gardé plus de quatre mois par l’autorité administrative compétente sur une demande ou une réclamation vaut décision de rejet. Le délai de recours prévu à l’article précèdent est ouvert contre cette décision implicite et fait à nouveau courir le délai de quatre mois susvisés. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans le délai de trois mois, elle fait à nouveau courir le délai de pourvoi ».
[51] Nous soulignons.
[52] CECC, arrêt n°016-14 du 14 mai 2014, inédit.
[53] CECC, arrêt n°30-14 du 09 juillet 2014, inédit.
[54] Nous soulignons.
[55] Nous soulignons.
[56] CSCA, sieurs Dan Dicko Dan Koulodo, Abdoulaye Diori, Sabo Seydou et Idé Oumarou, ès qualités de dirigeants du parti politique dit PPN-RDA c/ Etat du Niger (Ministère de l’intérieur), arrêt no 94-11/a du 27 octobre 1994, SIJIP – Système d’informations juridiques, institutionnelles et politiques (A.I.F.), http://droit.francophonie.org/doc/html/ne/jug/cs/fr/1994/1994dfnecsfr27
[57] CECC, Mahamane Elhadj Idrissou c/ ENAM, arrêt n°004-16 du 13 janvier 2016.
[58] Nous soulignons.
[59] Nous soulignons.
[60] Voir dans ce sens, l’ordonnance n°74-13 du 13 août 1974 portant création, composition, organisation, attributions et fonctionnement de la Cour d’Etat en son article 66, l’ordonnance n° 2010-16 du 15 avril 2010, déterminant l’organisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour d’Etat en son article 89 et l’ordonnance n°2023-11 du 05 octobre 2023 déterminant l’organisation, les missions et le fonctionnement de la Cour d’Etat en son article 94.
[61] CECC, Abdoulaye Hassane c/ARMP, arrêt n°45/20/CONT du 29 juillet 2020 cité par Conseil d’Etat, Le recours en annulation…op.cit.
[62] O. FANDJIP, Le temps dans le contentieux administratif: essai d’analyse comparative des droits français et des États d’Afrique francophone, Thèse pour l’obtention du titre de Docteur en droit public, Université Clermont d’Auvergne, 2016, 404p.
[63] Délai à respecter après l’introduction du recours administratif préalable contre les décisions individuelles et règlementaires sous la législation antérieure à l’installation du Conseil d’Etat.
[64] Dans le cadre des recours contre les actes administratifs règlementaires avec l’installation du Conseil d’Etat.
[65] Dans le cas des recours en annulation contre les actes administratifs individuels sous l’empire du Conseil d’Etat.
[66] Articles 127 et suivants de la loi 90-10 du 13 juin 1990 relative à la Cour suprême.
[67] CSCA, Association des Chefs Traditionnels du Niger, agissant au nom de Messieurs : Sambo Hama, chef de village de kono kinto, Boureima Bassarou, chef de village de Django, Amadou Soumaye, chef de village de Ouro Dollé, c/ Etat du Niger (sous-préfet de Say), arrêt n°94-6/a du 2 juin 1994, SIJIP-Système d’informations juridiques, institutionnelles et politiques (A.I.F.), http://droit.francophonie.org/doc/html/ne/jug/cs/fr/1994/1994dfnecsfr17.html
[68] Maman Abdou Aboubacar c/ Université Abdou Moumouni (Doyen de la Faculté des Sciences Economiques et Juridiques), arrêt n° 94-9/a du 6 octobre 1994 SIJIP – Système d’informations juridiques, institutionnelles et politiques (A.I.F.), http://droit.francophonie.org/doc/html/ne/jug/cs/fr/1994/1994dfnecsfr13.html
[69] CSCA, affaires jointes CELTEL Niger SA et SONITEL c/ Etat du Niger, SONITEL SA et CELTEL Niger SA, arrêt n°002 du 18 février 2004, Cour Suprême, Bulletin des principaux arrêts, 2004, p.180 et s.
[70] CECC, Modi Garanké c/ Etat du Niger, arrêt n°042-14 du 15 octobre 2014, inédit.
[71] CECC, Gourouza Abdou Hassane c/ Etat du Niger, arrêt n°46-14 d 29 octobre 2014, inédit.
[72] CECC, Ali Oumarou Soumana c/ Etat du Niger, arrêt n°018-15 du 25 mars 2015, inédit.
[73] CECC, Oumarou Mahaman et Adamou Farka A. c/ Etat du Niger, arrêt n°002-15 du 28 janvier 2015, inédit.
[74] CECC, Ibrahim Harouna et autres c/ Etat du Niger, arrêt n°056-15 du 28 octobre 2015, inédit.
[75] CECC, Hamidou Soumana c/Etat du Niger, arrêt n°22/20/Cont du 11/03/2020, cité par Conseil d’Etat, Le recours en annulation, op. cit., pp. 31-32.
[76] A. NDIAYE « Le référé administratif en Afrique », Afrilex-Bordeaux, p.4.
[77] Article 125 : Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit (48) heures.
[78] Article 126 : En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative.
[79] Article 124 : Tout requérant qui justifie avoir introduit un recours administratif en vue de demander à l’administration l’annulation d’une décision peut demander, en cas d’urgence, au juge des référés la suspension de ladite décision. Lorsque la suspension est prononcée, il dispose d’un délai de deux (2) mois, à compter de la date de notification de la décision, pour introduire une requête en annulation de l’acte contesté. Ce délai est de quinze (15) jours lorsque l’acte attaqué concerne une mesure individuelle. En l’absence de toute requête, la suspension prend fin au terme de ce délai. Dans tous les cas, la suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation.
[80] A. NDIAYE « Le référé administratif en Afrique », op.cit., p.6.
[81] Voir la loi n°2020-062 du 25 novembre 2020 modifiant et complétant la loi organique n°2013-02 du 23 janvier 2013, sur le Conseil d’Etat, Article 153.1 : « Est abusif tout recours exercé dans des conditions qui n’entrent pas dans le cadre de la défense des intérêts légitimes du requérant. Sont notamment considérés comme abusifs :- Les recours manifestement hors délai […] ».
[82] Article 153.2 : « l’arrêt qui rejette le recours déclaré abusif, peut condamner son auteur à une amende civile de cinq cent mille (500 000) à un million (1000 000) de francs, sans préjudice, le cas échéant, de dommages-intérêts à la partie adverse ».
[83] L’article 97 de la loi 2000-10 du 14 Août 2000 sur la Cour Suprême l’article 97 dispose que « les recours à la Cour Suprême doit être introduit dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de rejet total ou partiel du recours administratif ou de l’expiration du délai …».
[84] L’article 4 de l’Ordonnance n° 60-10 du 15 janvier 1960 fixant les conditions de publication des actes législatifs gouvernementaux et administratifs dans la République du Niger modifiée par la loi 60-08 du 24 mai 1960 dispose que «les arrêtés et autres décisions réglant des situations individuelles peuvent être publiés en extrait au journal officiel mais ils ne sont opposables aux intéressés que s’ils ont fait l’objet d’une notification individuelle et à compter de celle-ci, la preuve de la notification est établie par accusé de réception sous quelque forme que ce soit ou, à défaut, par procès-verbal ou par tout autre moyen légal».
[85] CSCA, Ac Aa c/ Communauté Urbaine de Zinder, (arrêt pseudonymisé) n°06-15 du 03 mai 2006, SIJIP – Système d’informations juridiques, institutionnelles et politiques (A.I.F.), http://droit.francophonie.org.
[86] CECC, Soumana Amadou c/ Ville de Niamey, arrêt n°066-14 du 24 décembre 2014, inédit.
[87] CECC, Bilala Akli Galissoum et 40 autres c/ Etat du Niger, arrêt n°017-15 du 11 mars 2015, inédit.
[88] Conseil d’Etat, Chambre du contentieux, SATU-SA et Commune Rurale de Safo (jonction d’affaires) c/ Etat du Niger, arrêt n°064-15 du 02 décembre 2015, inédit.
[89] CECC, Ayants droit Zada Harouna c/ Ville de Maradi, arrêt n°05-16 du 13 janvier 2016, inédit
[90] Article 1er de l’ordonnance n°60- 10 du 15 janvier 1960 fixant les conditions de publication des actes législatifs, gouvernementaux et administratifs dans la République du Niger.
[91] Article 4, al. 2 de l’ordonnance n°60- 10 du 15 janvier 1960.
[92] Le Conseil d’Etat argue que « … l’irrégularité ou l’absence de notification d’une décision est sans influence sur sa légalité ; que si le délai du recours contentieux est déclenché à l’égard du destinataire d’une décision par la notification qui lui en est faite, il n’en reste pas moins que la connaissance de fait par le destinataire de la décision qui le concerne, suffit à faire courir à son égard, le délai du recours… ». Cette position a été défendue dans plusieurs décisions de la haute juridiction : Arrêt n°005/18/Cont du 17 janvier 2018, SATU SA c/Etat du Niger ; arrêt n°059/22/Cont du 11/5/22, Alio Agoumo et Autres c/Etat du Niger ; arrêt n°016/18 du 21 février 2018, Tabit Taleb Mahamane c/Etat du Niger ; arrêt n°62/20/ CONT du 28/10/2020, Dayabou Ahmadou Roufai et Abdourahamane Adamou c/Ordre des Architectes du Niger ; arrêt n°030/2021/CONT du 31 mars 2021, Le journal « l’Enquêteur » et 18 autres c/Etat du Niger. Voir Conseil d’Etat, Le recours en annulation, op. cit., p.27.
[93] Conseil d’Etat, op. cit., p.26.
[94] CSCA, El Hadji Nari Dan Azoumi, chef de village de Tagriss II (Dakoro) c/ Etat du Niger, arrêt n°94-14/a du 17 novembre 1994, SIJIP – Système d’informations juridiques, institutionnelles et politiques (A.I.F.), http://droit.francophonie.org/doc/html/ne/jug/cs/fr/1994/1994dfnecsfr38.html.
[95] CSCA, Grah Adji c/ Etat du Niger, arrêt n°94-4/a du 7 avril 1994, SIJIP (A.I.F.), http://droit.francophonie.org
[96] CECC, Hamadou Sadou c/ Commune Rurale de Sakoira, arrêt n°022-16 du 24 février 2016, inédit.
[97] Conseil d’Etat, op. cit., p.28.
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