Résumé

À partir du rapport de février 2025 de la Cour des comptes sur la gestion des finances publiques du Sénégal pour la période du 1er janvier 2019 au 31 mars 2024, la présente étude propose une lecture d’ensemble des principales dérives relevées dans l’exécution financière de l’État. L’analyse met en évidence, à travers les comptes de dépôt, la gestion des disponibilités du Trésor, l’usage des dépôts à terme, le montage Sukuk SOGEPA et la dette bancaire locale, l’émergence de circuits financiers largement détachés des cadres ordinaires d’autorisation, de traçabilité et de contrôle. Elle soutient que ces mécanismes ne relèvent pas d’irrégularités dispersées, mais composent la figure cohérente d’un système financier parallèle, caractérisé par l’altération progressive de l’effectivité de la loi de finances, du Trésor et de la comptabilité publique.

Auteur
Mamadou Abdoulaye Sow, ancien Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor, ancien ministre chargé du Budget.

Introduction

La gestion des finances publiques constitue l’un des points d’équilibre les plus sensibles de l’État de droit. Elle repose sur une articulation rigoureuse entre autorisation de l’Assemblée nationale, exécution administrative, comptabilité publique et responsabilité. Toute altération de cette chaîne n’affecte pas seulement la régularité des opérations financières ; elle atteint l’effectivité même de l’ordre juridique.

Le rapport définitif de la Cour des comptes de février 2025 sur la situation des finances publiques pour la gestion de 2019 au 31 mars 2024 met au jour un ensemble de pratiques irrégulières. Fragmentation de la trésorerie, mobilisation de ressources hors du circuit du Trésor, exécution extrabudgétaire de certaines opérations, recours à des comptes dérogatoires et formation d’engagements financiers en marge des procédures ordinaires composent un phénomène d’ensemble.

Pris isolément, chacun de ces éléments pourrait être rapporté à une défaillance technique. Mais leur répétition et leur articulation révèlent un phénomène plus profond : une dissociation progressive entre les règles du droit public financier et certaines modalités effectives de l’action financière de l’État. Ce qui est en cause n’est plus seulement la régularité des opérations ; c’est l’effectivité des cadres juridiques censés les ordonner.

La présente étude propose d’en établir le diagnostic. Elle ne vise pas à juxtaposer des constats, mais à en ordonner les manifestations et à en restituer la cohérence d’ensemble. L’analyse s’attache ainsi à examiner, à partir des principaux mécanismes mis en lumière par l’audit — comptes de dépôt, gestion des disponibilités du Trésor, dépôts à terme, montage Sukuk SOGEPA et dette bancaire locale — les procédés par lesquels une part de l’activité financière de l’État a pu se développer en marge du droit commun budgétaire et comptable.

L’hypothèse directrice est que ces pratiques composent la figure cohérente d’un système financier parallèle, caractérisé par le déplacement de l’exécution financière hors des structures juridiques chargées de l’autoriser, d’en garantir la traçabilité et de la contrôler.

I. Les comptes de dépôt du Trésor — De l’instrument de retracement au vecteur d’exécution extrabudgétaire

Les comptes de dépôt ouverts dans les écritures du Trésor répondent, en droit financier, à une fonction strictement circonscrite. Ils ont vocation à retracer, sous la responsabilité des comptables publics, des opérations de trésorerie effectuées pour le compte de tiers ou d’entités déterminées, dans le respect de la nomenclature budgétaire, des règles de la comptabilité publique et du principe d’unité de caisse. Par nature, ils ne sauraient constituer des centres autonomes d’exécution financière.

Or l’audit de la Cour des comptes révèle une transformation profonde de ces instruments. De simples supports techniques de restitution comptable, plusieurs comptes de dépôt ont été convertis en vecteurs de paiement, de mobilisation de ressources et de financement d’opérations échappant, en tout ou en partie, aux circuits ordinaires d’autorisation, d’imputation et de contrôle. Il n’en résulte pas une juxtaposition d’anomalies, mais une véritable dénaturation fonctionnelle des comptes de dépôt, désormais placés au cœur du système financier parallèle révélé par l’audit.

Trois configurations l’illustrent avec netteté : les comptes de dépôt utilisés au profit des services non personnalisés de l’État, le compte « CAP/Gouvernement » et le compte « Programme de Défense des Intérêts économiques et sécuritaires du Sénégal » (PDIES). Chacune manifeste, selon des modalités propres, un déplacement de l’exécution financière hors du cadre normal du Trésor.

A. Les comptes de dépôt utilisés au profit des services non personnalisés de l’État

Les services non personnalisés de l’État, dépourvus de personnalité juridique et d’autonomie financière, ne peuvent, en principe, recevoir que des crédits budgétaires exécutés selon les procédures ordinaires de la dépense publique. Ils ne sauraient être assimilés à des bénéficiaires autonomes de transferts. Pourtant, l’audit révèle l’existence de transferts massifs, d’un montant de 2 562,17 milliards de F CFA, opérés à leur profit par l’intermédiaire de comptes de dépôt confiés à des gestionnaires désignés par le ministre chargé des Finances, alors même que ces derniers n’avaient pas la qualité de comptable public. Une telle pratique contourne la logique de la nomenclature budgétaire et institue, au profit de structures internes à l’administration, des circuits financiers distincts du cadre normal de la loi de finances.

Le second élément saillant tient à la comptabilisation irrégulière des opérations. Les comptes concernés ont fonctionné, dans les faits, comme de véritables comptes d’exécution : paiements, acquisitions, remboursements et mouvements de fonds s’y sont succédé sans imputation budgétaire régulière ni enregistrement exhaustif dans la comptabilité de l’État. Les flux ainsi enregistrés demeurent difficilement rapprochables des comptes principaux du Trésor ; les biens acquis n’ont pas toujours été intégrés à l’actif public ; la représentation fidèle du patrimoine de l’État s’en trouve altérée. Le compte de dépôt cesse alors d’être un instrument de traduction comptable pour devenir un espace d’effacement comptable.

Enfin, le contrôle s’y trouve substantiellement affaibli. Les comptables de rattachement n’exercent plus qu’une vérification formelle, limitée à la disponibilité apparente des fonds et à l’identité du signataire, sans contrôle effectif de la validité juridique de la dépense, de son rattachement budgétaire ou de sa conformité à la loi de finances. La séparation de l’ordonnateur et du comptable s’en trouve fragilisée, tandis que la chaîne des responsabilités financières s’obscurcit. Cet ensemble de pratiques révèle déjà un déplacement de l’exécution financière vers des espaces administrativement tolérés, mais juridiquement désajustés.

B. Le compte « CAP/Gouvernement » : un compte de dépôt érigé en centre autonome de décision financière

Le compte « CAP/Gouvernement », créé le 25 juin 2012 au profit de la Cellule d’appui à la mise en œuvre des projets et programmes, apparaît, au regard des constats de la Cour, comme l’un des exemples les plus achevés du dévoiement d’un compte de dépôt. En droit, un tel compte ne peut avoir qu’une fonction accessoire de cantonnement technique de flux déterminés. Il ne saurait financer des dépenses nouvelles, rembourser des dettes ni gérer des ressources d’emprunt en dehors d’un rattachement explicite à une autorisation parlementaire. Or c’est précisément l’inverse que révèle l’audit.

D’abord, par son volume. Entre 2019 et le 31 mars 2024, ce compte a retracé 1 343,57 milliards de F CFA, ce qui excède très largement l’usage normalement attendu d’un compte de dépôt à vocation technique. Une telle volumétrie ne signale pas un simple support de transit, mais un instrument central de gestion financière, mobilisé de manière récurrente pour des opérations substantielles. Le changement d’échelle révèle ici un changement de nature.

Ensuite, par les opérations qu’il a supportées. La Cour relève qu’un montant de 305,94 milliards de F CFA a été décaissé à partir de ce compte pour le remboursement de dettes bancaires de l’État, sans rattachement clair à des autorisations budgétaires spécifiques. Or le remboursement du principal d’une dette ne peut être exécuté que dans le cadre d’une autorisation parlementaire explicite. L’utilisation d’un compte de dépôt à cette fin revient à contourner les circuits ordinaires de la dette publique et à dissocier l’endettement de son ancrage budgétaire. Le compte a ainsi fonctionné comme un instrument de défaisance, permettant de solder des engagements en marge du cadre ordinaire de la comptabilité publique.

À cela s’ajoute l’alimentation même du compte. La Cour identifie environ 155 milliards de F CFA versés à son crédit sans couverture budgétaire. Une telle situation empêche d’identifier avec certitude la nature des ressources mobilisées et rend impossible toute appréciation rigoureuse de leur régularité au regard des principes d’universalité et d’exhaustivité. Le compte se trouve ainsi doté d’une autonomie matérielle incompatible avec le statut d’un simple compte de dépôt.

Enfin, les paiements opérés au profit de tiers privés sur instructions émanant d’autorités non habilitées achèvent de révéler le basculement du compte dans une logique d’exécution parallèle. L’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement se trouvent, de fait, court-circuités. Le compte « CAP/Gouvernement » cesse dès lors d’être un instrument de trésorerie pour devenir un centre autonome de décision et d’exécution financières, directement inconciliable avec les principes fondamentaux du droit public financier. À ce titre, il constitue l’un des pivots les plus emblématiques du système financier parallèle décrit par l’audit.

C. Le compte PDIES : un dispositif dérogatoire devenu circuit financier parallèle

Le compte PDIES se distingue du précédent en ce qu’il repose sur un fondement réglementaire explicite, le décret n° 2017-74 du 12 janvier 2017. Mais cette base formelle ne suffit pas à garantir sa régularité. L’économie générale du dispositif révèle, au contraire, un régime dérogatoire excessif : ouverture de comptes bancaires spécifiques au Sénégal et à l’étranger, y compris hors du circuit ordinaire du Trésor, modalités d’exécution financière allégées et régime de justification des dépenses inexistant. Le problème n’est donc pas ici l’absence de texte, mais la manière dont un texte dérogatoire a permis le dessaisissement d’une partie des garanties organiques et comptables de droit commun.

Entre 2019 et 2023, un montant de 303,03 milliards de F CFA a été décaissé à travers ce compte.

En permettant la conservation et la mobilisation de fonds publics en dehors des écritures du Trésor, le PDIES a mis en place une trésorerie parallèle dont les mouvements n’étaient pas intégrés dans les états financiers de l’État. Cette fragmentation a privé les autorités de contrôle d’une vue consolidée des disponibilités publiques.

Le dispositif se caractérise ensuite par l’effacement de la chaîne de la dépense. De nombreuses opérations ont été exécutées sans pièces justificatives complètes, sans décision régulière d’engagement, de liquidation ou d’ordonnancement, et sur la base de simples instructions administratives. Les garanties procédurales de la dépense publique ont ainsi été neutralisées au profit d’une logique de gestion discrétionnaire. Le constat est d’autant plus grave que le compte a reçu des prélèvements massifs sur soldes créditeurs d’autres comptes de dépôt, à hauteur de 407,55 milliards de F CFA, sans base juridique clairement établie et sans imputation systématique en recettes budgétaires.

Enfin, le PDIES a été utilisé pour financer des opérations étrangères à sa finalité affichée, notamment le remboursement de dettes et d’engagements financiers de l’État. Il s’est ainsi éloigné de sa vocation proclamée pour devenir un vecteur supplémentaire d’exécution parallèle. La Cour en vient logiquement à l’assimiler, dans ses effets, à un fonds à caractère secret non encadré : ressources substantielles non pleinement retracées, dépenses non justifiées, contrôle inexistant. En ce sens, le PDIES ne constitue pas seulement un dispositif dérogatoire mal maîtrisé ; il représente l’une des formes les plus abouties de désinstitutionnalisation de l’exécution financière.

Au terme de cette première série de constats, un même mouvement se laisse nettement saisir : des instruments conçus pour le retracement technique d’opérations déterminées ont été transformés en supports d’exécution financière extrabudgétaire. Qu’il s’agisse des comptes utilisés au profit des services non personnalisés de l’État, du compte « CAP/Gouvernement » ou du dispositif PDIES, la même logique se retrouve : déconnexion d’avec la loi de finances, affaiblissement du contrôle du comptable, rupture avec l’unité de caisse, altération de la traçabilité et dilution des responsabilités. Le compte de dépôt cesse alors d’être un instrument subordonné du Trésor pour devenir, selon les cas, un canal de paiement, un réservoir de ressources ou un centre autonome de décision financière.

II. Les disponibilités bancaires du Trésor — Fragmentation de la trésorerie, altération des soldes et émergence d’une problématique de gestion de fait

La gestion des disponibilités bancaires du Trésor occupe une place centrale dans l’architecture des finances publiques. Elle ne conditionne pas seulement la capacité de l’État à faire face à ses engagements ; elle détermine aussi la sincérité de l’information financière transmise à l’Assemblée nationale, à la juridiction financière et, plus largement, à l’ensemble des institutions appelées à apprécier la situation réelle des comptes publics. En droit public financier, cette matière repose sur une exigence simple : les disponibilités de l’État doivent être centralisées, retracées et contrôlées sous l’autorité du Trésor, dans le respect du principe d’unité de caisse.

Or l’audit de la Cour des comptes met en évidence, sur la période du 1er janvier 2019 au 31 mars 2024, une série de pratiques ayant profondément altéré cette architecture. Les constats opérés révèlent une gestion fragmentée, sélective et parfois manipulatoire de la trésorerie publique, tendant à dissocier la présentation comptable des soldes de leur réalité bancaire et à soustraire une partie des liquidités publiques aux circuits institutionnels ordinaires. Ce faisant, ces pratiques affectent non seulement la sincérité des comptes, mais aussi la centralité du Trésor comme cadre exclusif du maniement des disponibilités de l’État.

A. Le cadre juridique de la centralisation des disponibilités

L’analyse doit d’abord rappeler le cadre de principe. En droit public financier sénégalais, l’ensemble des ressources et disponibilités de l’État a vocation à être centralisé au sein du Trésor public, principalement à travers le compte unique ouvert dans les livres de la Banque centrale. Cette centralisation n’est pas une simple commodité administrative. Elle constitue une garantie structurelle de maîtrise de la trésorerie, de traçabilité des flux, de prévention des circuits parallèles et de sincérité de l’information comptable. Toute dérogation à ce principe ne peut, dès lors, être admise qu’à titre exceptionnel, sur une base juridique explicite et dans des conditions rigoureusement encadrées.

À cette première exigence s’en ajoute une seconde : la disponibilité bancaire ne se confond pas avec l’intention administrative de disposer des fonds. Une ressource ne devient effectivement disponible qu’à compter de son inscription en date de valeur sur un compte du Trésor. La distinction entre ordre donné et encaissement effectif est ici décisive. Elle commande la sincérité des soldes de trésorerie, en particulier à la clôture des exercices. Lorsque cette distinction s’efface, la comptabilité cesse d’exprimer fidèlement la réalité des liquidités de l’État ; elle en vient à enregistrer des anticipations administratives plutôt que des disponibilités effectives.

B. Les comptes bancaires hors BCEAO : une fragmentation irrégulière de la trésorerie publique

L’un des constats les plus significatifs de l’audit réside dans l’existence de multiples comptes bancaires ouverts hors du circuit de la Banque centrale, au nom du Trésorier général ou de structures administratives relevant du ministère chargé des Finances. Ces comptes, logés dans des établissements bancaires commerciaux, ont servi à conserver et à gérer des fonds publics en dehors du compte unique du Trésor. Une telle pratique rompt avec la logique même de l’unité de caisse. Elle disperse les disponibilités, empêche leur consolidation et affaiblit la vision d’ensemble qui devrait s’attacher à la trésorerie de l’État.

Le problème n’est pas seulement fonctionnel ; il est aussi juridique. La Cour relève l’absence de textes clairs autorisant explicitement de telles dérogations, en définissant leur objet, leur durée et leurs modalités. En l’absence d’un fondement juridique précis, ces comptes ne peuvent être regardés comme de simples instruments techniques de gestion. Ils participent d’une organisation parallèle de la trésorerie, distincte des circuits ordinaires de contrôle et de reddition des comptes. Le Trésor cesse alors d’être le lieu exclusif de centralisation des fonds publics ; il devient un pôle parmi d’autres d’une architecture désormais éclatée.

C’est ici que la question change de nature. Tant que l’analyse demeure limitée à la seule unité de caisse, l’irrégularité peut sembler n’être qu’un défaut d’organisation ou un manquement aux règles de centralisation. Mais lorsque des comptes extérieurs au Trésor reçoivent, conservent ou mobilisent durablement des ressources publiques, la question déborde celle d’une simple anomalie de trésorerie. Elle tend vers une interrogation plus grave : celle de savoir si le maniement effectif de deniers publics n’a pas été, au moins partiellement, exercé en dehors des personnes légalement habilitées à le faire.

C. Les soldes de fin d’exercice : de l’irrégularité comptable à la présentation artificielle de la trésorerie

L’audit met également en évidence des virements de fin d’année dont la date de valeur bancaire était postérieure au 31 décembre, mais qui ont néanmoins été comptabilisés comme des disponibilités de l’exercice clos. Le procédé est décisif : il permet de rehausser artificiellement le niveau des soldes présentés à la clôture, alors même que les fonds n’étaient pas effectivement crédités sur les comptes concernés. Il y a là, non une simple approximation matérielle, mais une altération directe des conditions de sincérité de l’information financière.

La confusion ainsi entretenue entre l’ordre de virement et l’encaissement effectif révèle une instrumentalisation de la procédure comptable. La comptabilité ne se borne plus à enregistrer la réalité des flux ; elle devient un instrument de présentation. Or, dans l’ordre des finances publiques, une telle confusion n’est jamais neutre. Elle affecte l’appréciation du niveau réel de liquidité de l’État, peut influer sur la représentation de sa situation financière et porte atteinte à la fonction probatoire des comptes publics. La sincérité se trouve ainsi compromise non seulement par l’inexactitude du solde affiché, mais aussi par le brouillage du moment même où la ressource devient juridiquement et comptablement disponible.

D. L’exclusion sélective de certaines disponibilités : une image biaisée de la situation financière

La Cour relève encore que certains dépôts à terme et certains comptes bancaires n’ont pas été intégrés dans l’état des disponibilités du Trésor, alors même qu’ils constituaient des ressources mobilisables appartenant à l’État. Ce silence comptable, combiné à l’intégration anticipée de ressources non encore créditées, produit une représentation profondément biaisée de la trésorerie publique. Tantôt certaines disponibilités sont minorées par omission ; tantôt d’autres sont majorées par anticipation. Dans les deux cas, l’information transmise perd sa fidélité.

Ce mécanisme excède la simple erreur de présentation. Il révèle une gestion sélective des disponibilités, dans laquelle l’inclusion ou l’exclusion des soldes n’obéit plus à une logique juridique uniforme, mais à des finalités de convenance ou de circonstance. La trésorerie n’est plus restituée comme un ensemble cohérent de liquidités publiques centralisées ; elle est administrée comme une juxtaposition de poches financières dont la visibilité varie selon les besoins du moment. Une telle pratique contribue directement à la désinstitutionnalisation du Trésor.

E. Les comptes hors Trésor et l’émergence d’une problématique de gestion de fait

Les pratiques précédemment décrites portent à l’évidence atteinte au principe de sincérité des comptes et au principe d’unité de caisse. Mais elles soulèvent une question plus profonde encore lorsque la fragmentation de la trésorerie s’accompagne de l’ouverture, de la détention et de l’utilisation de comptes bancaires situés hors du circuit classique du Trésor. À partir du moment où des fonds publics sont reçus, conservés ou mobilisés sur de tels comptes, la question ne se réduit plus à la qualité de l’information comptable ; elle porte sur le maniement même des deniers publics.

La prudence s’impose naturellement. Toute dérogation à l’unité de caisse n’emporte pas, par elle-même, qualification automatique de gestion de fait. Encore faut-il établir que des personnes non habilitées ont, directement ou indirectement, pris part au maniement effectif de fonds publics ou se sont substitué, en fait, au comptable normalement compétent. Mais les constats de l’audit dessinent précisément le terrain sur lequel une telle qualification peut être envisagée : multiplication de comptes hors BCEAO, conservation de disponibilités publiques en dehors du compte unique du Trésor, fonctionnement de circuits financiers insuffisamment encadrés, et déplacement de la maîtrise effective des fonds vers des espaces institutionnellement périphériques.

La problématique de la gestion de fait trouve ici son point d’ancrage le plus naturel. Elle naît moins de l’existence d’une simple irrégularité comptable que de l’hypothèse d’une immixtion dans les fonctions du comptable public. Lorsque des comptes extérieurs au Trésor servent durablement de support à la réception, à la conservation ou au décaissement de ressources publiques, la frontière entre dérogation irrégulière et maniement extralégal des deniers publics devient particulièrement ténue.

Pris dans leur ensemble, ces éléments révèlent une gestion de la trésorerie détachée de ses principes directeurs. Avec l’ouverture et l’utilisation de comptes hors Trésor, l’analyse ne porte d’ailleurs plus seulement sur la présentation des soldes : elle fait apparaître, plus nettement, la question du maniement des deniers publics en dehors des circuits et, possiblement, des personnes légalement compétentes.

III. Les dépôts à terme — De l’instrument de trésorerie à la réserve financière parallèle

Les dépôts à terme constituent, en droit public financier, un instrument accessoire de gestion de la trésorerie. Leur finalité est strictement technique : immobiliser temporairement des disponibilités excédentaires de l’État, sans modifier ni l’autorisation budgétaire ni la nature juridique des fonds concernés. Ils relèvent ainsi de la seule sphère de la trésorerie publique et demeurent soumis à une exigence centrale : les fonds placés doivent rester intégralement retracés dans les écritures du Trésor, sous la responsabilité exclusive du comptable public.

Or l’audit de la Cour des comptes révèle que, sur la période du 1er janvier 2019 au 31 mars 2024, les dépôts à terme ont été progressivement détournés de cette fonction. Loin de demeurer de simples instruments neutres de placement, ils ont servi de réserves financières parallèles, mobilisées de manière discrétionnaire, parfois au profit direct de tiers, sans retour préalable dans le circuit du Trésor et sans rattachement budgétaire clair. Ce basculement ne traduit pas seulement un mauvais usage d’un outil de trésorerie ; il révèle une altération plus profonde de la frontière entre gestion de liquidités et exécution budgétaire.

A. Le régime juridique des dépôts à terme

L’examen des dépôts à terme suppose, là encore, de revenir brièvement à leur régime ordinaire. En droit budgétaire et comptable, le dépôt à terme ne crée ni charge ni recette budgétaire. Il n’a pas pour objet de financer des dépenses, mais uniquement d’optimiser la gestion de liquidités temporairement disponibles. Les fonds placés conservent leur caractère de disponibilités publiques ; ils ne cessent pas d’appartenir au Trésor du seul fait de leur immobilisation provisoire. Il en résulte plusieurs conséquences : les dépôts à terme doivent être constitués à partir de disponibilités effectives, être intégralement inscrits dans la comptabilité publique, ne donner lieu à aucun paiement direct à des tiers et se dénouer exclusivement par un retour des fonds dans les comptes du Trésor. Toute utilisation différente méconnaît leur nature même.

Le placement, le renouvellement et le dénouement des dépôts à terme relèvent exclusivement de la compétence du comptable public. Cette exclusivité ne constitue pas une formalité secondaire ; elle garantit l’intégrité des fonds publics, la séparation entre décision administrative et maniement des deniers, ainsi que la responsabilité propre de l’agent comptable. Dès lors, toute pratique qui affaiblit cette centralité du comptable altère l’économie même de la comptabilité publique.

B. L’opacité du suivi des dépôts à terme

L’un des premiers constats opérés par la Cour tient aux incohérences affectant le recensement même des dépôts à terme. Des divergences significatives apparaissent entre les montants figurant dans les écritures du Trésor et ceux consignés dans des documents extracomptables ou communiqués par les banques. Ces écarts révèlent l’absence de suivi centralisé, la multiplication de placements insuffisamment enregistrés et, plus largement, une perte de maîtrise sur l’encours réel des disponibilités placées. Le seul fait que la Cour ait dû procéder elle-même à une reconstitution partielle à partir de relevés bancaires suffit à mesurer la gravité de la défaillance.

Cette opacité n’est pas une simple faiblesse documentaire. Elle atteint directement la fonction probatoire de la comptabilité publique. Celle-ci doit permettre, à tout moment, d’établir avec certitude les montants placés, les échéances, les taux, les établissements dépositaires et les conditions de renouvellement ou de dénouement. Lorsque ces éléments deviennent incertains ou fragmentaires, la comptabilité cesse d’être la preuve fidèle des opérations réalisées. Elle ne reflète plus exactement ni la situation des fonds publics ni les modalités de leur gestion. Le contrôle juridictionnel s’en trouve affaibli, et la transparence financière durablement compromise.

C. Le dénouement irrégulier des dépôts à terme

Le point le plus grave réside dans les conditions de dénouement de certains dépôts à terme. La Cour relève que, dans plusieurs cas, les fonds issus de dépôts arrivés à échéance — ou rompus avant terme — n’ont pas été réintégrés dans les comptes du Trésor, mais versés directement au bénéfice de tiers privés, notamment des entreprises ou des établissements bancaires. Une telle pratique est frontalement incompatible avec la nature juridique du dépôt à terme. Un instrument de trésorerie devient alors un mécanisme de paiement direct.

Le montant des dépôts à terme non reversés au Trésor s’élève à 141,08 milliards de F CFA.

La gravité du procédé tient à ce qu’il court-circuite l’ensemble de la chaîne de la dépense publique. Les paiements ainsi opérés interviennent sans engagement budgétaire régulier, sans liquidation conforme, sans ordonnancement formel et sans imputation budgétaire identifiable. Le dépôt à terme cesse d’être un simple placement pour devenir une réserve mobilisable en dehors de la loi de finances. Il ne s’agit plus seulement d’une irrégularité de gestion de trésorerie ; il s’agit d’une substitution fonctionnelle à l’exécution budgétaire de droit commun.

Cette rupture de traçabilité emporte des conséquences majeures. Les fonds ne retournent plus dans le circuit comptable ordinaire avant leur utilisation ; ils sont mobilisés directement au profit d’engagements déterminés. La frontière entre opération de trésorerie et dépense publique s’en trouve profondément brouillée. C’est précisément ce brouillage qui donne aux dépôts à terme leur place dans le système financier parallèle mis en évidence par la Cour.

D. Les dépôts à terme comme réserves financières parallèles

L’audit montre que les dépôts à terme n’ont pas été utilisés comme de simples placements temporaires, mais comme des réserves financières parallèles. Ils deviennent ainsi non un instrument de gestion prudente, mais une poche de liquidité séparée, disponible en marge de la discipline institutionnelle du Trésor.

Une telle évolution porte atteinte à l’ancrage institutionnel des deniers publics. Les fonds de l’État doivent conserver, à tout moment, leur rattachement au Trésor et leur soumission aux garanties du droit public financier. Lorsqu’ils deviennent, par le jeu des placements et des dénouements irréguliers, des ressources quasi fongibles, utilisables pour solder des engagements déterminés sans réintégration préalable dans les comptes publics, ils perdent leur rattachement institutionnel effectif. Le Trésor n’apparaît plus comme le détenteur unique et traçable des disponibilités de l’État ; il devient un cadre contournable.

En définitive, les dépôts à terme apparaissent comme l’un des instruments techniques par lesquels des disponibilités publiques ont pu être soustraites aux circuits habituels de centralisation, de traçabilité et de contrôle. Sous l’effet de leur suivi opaque, de leur dénouement irrégulier et de leur mobilisation au profit d’engagements déterminés, ils cessent d’être de simples outils de gestion prudente pour devenir l’un des rouages les plus révélateurs du système financier parallèle mis en évidence par l’audit.

IV. Le Sukuk SOGEPA — Un financement extrabudgétaire aux irrégularités systémiques

L’opération de financement par Sukuk réalisée en 2022 au profit de la Société de gestion et d’exploitation du patrimoine bâti de l’État (SOGEPA) constitue l’un des montages les plus révélateurs des dérives financières observées sur la période 2019-2024. Présentée comme un instrument innovant de mobilisation de ressources, elle met en lumière, à l’analyse, un ensemble d’irrégularités convergentes — financières, domaniales et fiscales — qui dépassent la seule question d’un financement alternatif pour atteindre les principes fondamentaux du droit public financier.

L’intérêt de cette opération ne tient pas seulement à son importance financière. Il réside dans sa structure même : une combinaison d’instruments juridiques et financiers ayant permis de mobiliser des ressources substantielles tout en en soustrayant une partie aux circuits normaux du budget de l’Etat et de la comptabilité publique. À ce titre, le Sukuk SOGEPA constitue un exemple particulièrement abouti d’exécution financière extrabudgétaire.

A. Un financement opéré en marge du Trésor et de la loi de finances

Le premier élément de rupture réside dans l’ouverture irrégulière d’un compte bancaire intitulé « État du Sénégal/Relance de l’économie », sans dossier d’ouverture et en dehors des procédures applicables, destiné à recevoir la part du produit de l’émission du Sukuk revenant à l’État.

Ce compte a été crédité d’un montant de 247,33 milliards de F CFA, dont 90 milliards de F CFA seulement ont été reversés au Trésor. Le reliquat, soit 157,33 milliards de F CFA, est demeuré hors des écritures du Trésor.

Par ailleurs, l’audit fait apparaître qu’un montant de 114,4 milliards de F CFA issu de l’emprunt obligataire Sukuk SOGEPA de 2022 n’a pas été reversé au Trésor public.

Une telle situation caractérise un manquement grave au principe d’unité de caisse et révèle la rétention de ressources publiques en dehors du circuit légal de centralisation. Elle consacre l’existence d’un circuit financier distinct de celui du Trésor et traduit un contournement des règles fondamentales de l’exécution financière.

Les ressources mobilisées, bien que relevant de l’État, n’ont pas été prises en charge dans les écritures du Trésor, ce qui a permis de les soustraire aux mécanismes ordinaires d’inscription comptable et de contrôle. Le financement s’est ainsi développé dans un espace distinct de la trésorerie publique, en rupture avec la logique d’unicité et de transparence qui doit présider à la gestion des deniers publics.

Cette rupture est accentuée par les conditions d’exécution des dépenses financées par le Sukuk. Une part significative des fonds mobilisés a été utilisée hors du Trésor, sans ordonnancement régulier, sans imputation budgétaire claire et sans intégration complète dans les comptes de l’État. Il en résulte une exécution extrabudgétaire de dépenses publiques par une personne morale distincte de l’État, ce qui altère la lisibilité des flux financiers et compromet la sincérité des documents budgétaires.

B. Une cession domaniale juridiquement fragile

Le montage repose sur la cession d’immeubles de l’État à la SOGEPA, censée constituer le support patrimonial de l’opération. Or cette cession apparaît juridiquement fragile à plusieurs égards.

En premier lieu, elle ne repose pas sur une loi spéciale d’aliénation, alors que le droit domanial exige, pour la cession de biens appartenant à l’État, une autorisation législative explicite et spécifique. Une disposition générale insérée dans une loi autorisant la création d’une société ne saurait, à elle seule, satisfaire une telle exigence.

En second lieu, les immeubles affectés à des missions d’intérêt général ne paraissent pas entrer dans le champ d’application de l’article 4 de la loi n° 2021-36 du 22 novembre 2021 autorisant la création de la SOGEPA SN. L’exposé des motifs de cette loi énonce en effet que « la solution adéquate consiste à transférer vers une société détenue à cent pour cent (100 %) la propriété des immeubles publics qui ne sont pas affectés à des missions d’intérêt général (…) ». Il en résulte, a contrario, que les immeubles affectés à de telles missions n’avaient pas vocation à être transférés à la SOGEPA. L’opération litigieuse paraît ainsi avoir excédé le périmètre même de l’habilitation législative invoquée.

Au surplus, un bien affecté à une mission d’intérêt général ne peut être aliéné sans désaffectation préalable. En l’absence d’une telle procédure, la validité juridique du transfert s’en trouve directement atteinte. L’irrégularité n’affecte donc pas seulement une modalité accessoire de l’opération ; elle atteint le principe même de la cessibilité des biens concernés et, par voie de conséquence, fragilise l’ensemble du montage financier.

Enfin, la procédure domaniale apparaît incomplète. Les textes d’application nécessaires à l’encadrement de l’opération n’ont pas été adoptés, et les biens concernés n’ont pas fait l’objet d’une identification juridique suffisamment sécurisée. Cette fragilité structurelle expose l’État à des contestations sérieuses quant à la validité des transferts opérés.

C. Une exonération fiscale dépourvue de base légale

Le montage Sukuk s’accompagne d’une exonération des droits de publicité foncière accordée par voie réglementaire. Or, en droit fiscal, toute exonération relève de la compétence du législateur. Un décret ne peut ni créer ni supprimer une imposition, ni davantage accorder une exonération.

En procédant à une telle exonération sans base légale, l’administration a méconnu le principe de légalité fiscale. L’irrégularité ne se réduit pas à une question formelle. Elle porte atteinte à l’égalité devant l’impôt et fragilise la sécurité juridique de l’ensemble de l’opération. Elle illustre, plus largement, une tendance à mobiliser le pouvoir réglementaire pour neutraliser des contraintes fiscales qui relèvent pourtant du contrôle parlementaire.

D. Un montage extrabudgétaire révélateur d’une désinstitutionnalisation avancée

Pris dans son ensemble, le Sukuk SOGEPA révèle une logique de contournement des mécanismes ordinaires de la gestion financière publique. La mobilisation des ressources, leur conservation sur des comptes distincts du Trésor, l’exécution hors circuit budgétaire, la fragilité du support domanial et l’irrégularité du traitement fiscal convergent vers une même conclusion : l’opération s’est développée en marge du cadre juridique de droit commun.

Ce montage illustre une désinstitutionnalisation avancée des finances publiques. Les instruments juridiques ne sont plus mobilisés pour encadrer l’action financière, mais pour en contourner les contraintes. Le droit cesse d’être un cadre structurant pour devenir un instrument d’ajustement, au service d’opérations dont la logique échappe, pour partie, aux garanties fondamentales du système budgétaire.

Le Sukuk SOGEPA constitue ainsi un précédent significatif. Il démontre qu’il est possible, par des montages hybrides mêlant droit des sociétés, droit domanial et techniques financières, de déplacer l’exécution financière hors du champ de la loi de finances, sans que les mécanismes traditionnels de contrôle puissent s’exercer pleinement.

V. La dette bancaire locale — Formation d’un endettement parallèle et neutralisation de l’autorisation parlementaire

La dette bancaire locale occupe une place centrale dans le diagnostic des dérives financières observées sur la période 2019-2024. Par son ampleur, par la diversité des instruments mobilisés et par l’opacité des circuits d’exécution, elle révèle un basculement profond dans les modalités de financement de l’État.

L’audit de la Cour des comptes met en évidence la constitution progressive d’un endettement parallèle, formé en marge du cadre juridique de l’autorisation parlementaire et du contrôle budgétaire. Cette évolution ne résulte pas d’opérations isolées, mais d’un ensemble cohérent de pratiques ayant permis de mobiliser des ressources, de financer des dépenses et d’en différer l’inscription dans les comptes publics. Elle affecte directement la compétence financière de l’Assemblée nationale, la sincérité des comptes et la lisibilité de la trajectoire financière de l’État.

A. Le cadre juridique de l’endettement public

Le dernier ensemble de mécanismes appelle, lui aussi, un rappel préalable du droit commun. En droit public financier, l’endettement de l’État est soumis à un principe fondamental : il ne peut être contracté qu’en vertu d’une autorisation préalable de l’Assemblée nationale. La loi de finances fixe les plafonds, les instruments et les conditions générales du recours à l’emprunt. Cette exigence ne relève pas d’un simple formalisme ; elle garantit la légitimité démocratique des engagements financiers de l’État.

L’audit révèle toutefois une dissociation croissante entre ce cadre juridique et les pratiques observées. Des engagements financiers ont été contractés, renouvelés ou transformés en dehors du cadre explicite de la loi de finances, ou sans que leur imputation budgétaire soit assurée de manière complète et sincère. L’endettement cesse alors d’être un acte autorisé pour devenir un instrument de gestion, mobilisé au gré des besoins immédiats de trésorerie. Une telle évolution traduit la neutralisation de la fonction préventive de l’autorisation parlementaire. La dette n’est plus encadrée en amont ; elle est constatée, régularisée ou reconstituée a posteriori.

B. Les crédits bancaires directs : une mobilisation fragmentée et extrabudgétaire

La Cour des comptes met en évidence la multiplication de conventions de crédit conclues, pour un montant de 4 065,67 milliards de F CFA, avec des établissements bancaires locaux, sans cadrage global ni vision consolidée de l’endettement.

Ces crédits ont été mobilisés pour répondre à des besoins de financement immédiats, souvent en dehors des procédures budgétaires ordinaires. Leur exécution s’est accompagnée d’une dissociation entre la mobilisation des ressources et leur inscription dans les comptes de l’État. Les fonds ont transité par des comptes de dépôt ou par des circuits bancaires parallèles, favorisant une exécution extrabudgétaire des dépenses financées.

Cette fragmentation empêche toute appréciation globale de l’exposition financière de l’État. Elle transforme l’endettement en une succession d’opérations ponctuelles, dépourvues de cohérence d’ensemble et difficilement contrôlables.

C. Les certificats nominatifs d’obligations : un instrument atypique de reconnaissance de dette

Les certificats nominatifs d’obligations constituent l’un des instruments les plus révélateurs de cette dynamique. Utilisés pour titriser des créances, régler des dettes commerciales ou convertir des engagements existants, ils ont permis de reconnaître et d’organiser la dette publique en dehors des cadres juridiques classiques.

La Cour recense des émissions pour un montant de 546,70 milliards de F CFA, assorties d’intérêts significatifs, au profit de personnes physiques et morales. Or ces instruments ne relèvent d’aucune catégorie juridique clairement identifiée par la loi organique relative aux lois de finances. Ils échappent à la fois au régime des emprunts obligataires et à celui des instruments ordinaires de trésorerie.

Cette indétermination juridique favorise leur utilisation comme instrument de contournement de l’autorisation de l’Assemblée nationale. L’engagement financier de l’État est formalisé a posteriori, sans encadrement juridique préalable, dans une logique de reconnaissance plutôt que d’autorisation.

D. Les substitutions de débiteurs : un élargissement opaque de l’endettement public

L’audit met également en évidence des mécanismes de substitution par lesquels l’État a repris à sa charge des engagements initialement contractés par des entités privées ou parapubliques.

Ces opérations, d’un montant de 238,18 milliards de F CFA, ont été effectuées au profit de débiteurs de quatre établissements bancaires. Elles ont pour effet d’élargir l’endettement public réel sans passer par une procédure budgétaire formalisée. Elles déplacent la dette sans la soumettre à l’autorisation de l’Assemblée nationale ni à une information complète et préalable.

L’audit précise que, selon les termes des conventions, « la substitution de débiteurs décidée par l’État vise à accompagner les banques à subvenir à leurs besoins en fonds propres. Cette substitution de débiteurs permet ainsi de préserver les banques des sanctions prévues par la réglementation bancaire et maintenir leur capacité à mobiliser des ressources auprès de la BCEAO et des partenaires financiers ». Il précise en outre que « la relation entre l’État en tant que substituant et les débiteurs substitués n’est pas établie dans les conventions ou les documents annexes mis à la disposition de la Cour ».

E. Le service de la dette : une exécution hors circuit et un risque budgétaire différé

La Cour relève que le service de la dette bancaire, d’un montant de 2 497,21 milliards de F CFA (remboursement du principal, paiement des intérêts et des commissions) a, dans certains cas, été exécuté en dehors des circuits budgétaires ordinaires, notamment par le recours à des comptes de dépôt ou à des mécanismes extrabudgétaires.

Cette pratique empêche une lecture fidèle de la charge réelle de la dette et compromet la sincérité des lois de finances. Elle introduit un décalage entre l’endettement réel et son inscription budgétaire, créant une apparence de soutenabilité qui ne correspond pas nécessairement à la réalité des engagements publics.

À moyen terme, l’accumulation de cette dette parallèle produit un effet d’éviction budgétaire. Les charges futures de remboursement réduisent les marges de manœuvre de l’État, sans que ces contraintes aient été pleinement débattues ni régulièrement autorisées.

F. La reconstitution a posteriori de la dette : symptôme d’une défaillance systémique

Face à l’absence de suivi centralisé et de retracement exhaustif, la Cour des comptes a été contrainte de procéder à une reconstitution a posteriori de l’encours de la dette bancaire locale.

Cette situation constitue un indice majeur de défaillance du système de gouvernance financière. Dans un cadre normal, la comptabilité publique doit permettre d’identifier en permanence l’ensemble des engagements financiers de l’État. Lorsque cette fonction est défaillante, la connaissance de la dette devient dépendante d’un travail de reconstitution externe.

G. La dette bancaire locale comme point culminant du système financier parallèle

L’ensemble des pratiques analysées conduit à une conclusion claire : la dette bancaire locale révèle l’existence d’un endettement parallèle, échappant aux principes fondamentaux du droit public financier. Cet endettement se caractérise par l’absence, ou à tout le moins la marginalisation, de l’autorisation parlementaire, par l’opacité des instruments utilisés, par la dissociation entre la mobilisation des ressources et leur inscription dans les documents budgétaires, ainsi que par la dilution des responsabilités financières.

Il en résulte une atteinte directe à la compétence financière de l’Assemblée nationale, qui se trouve neutralisée au stade même de l’exécution. La dette cesse d’être un acte juridiquement encadré pour devenir un instrument de gestion discrétionnaire.

Conclusion générale : après l’audit, le temps d’agir

Au terme de l’analyse, les pratiques relevées par la Cour des comptes traduisent un déplacement structurel de l’activité financière de l’État hors de ses cadres juridiques en vigueur.

La loi de finances subsiste, mais n’encadre plus pleinement les flux. Le Trésor demeure, mais ne centralise plus effectivement l’ensemble des disponibilités. La comptabilité publique existe, mais ne restitue plus exhaustivement les opérations. Ce décalage révèle l’émergence d’un système financier parallèle, dans lequel les mécanismes juridiques continuent d’exister sans structurer pleinement la réalité des pratiques.

Le diagnostic dépasse la seule addition de constats techniques. Il met au jour une altération de la continuité entre décision, exécution et contrôle. C’est sur ce terrain que se mesure, en dernière analyse, la gravité des dérives relevées.

Au-delà des constats, la question de la suite à donner aux observations de la Cour des comptes apparaît dès lors centrale. Les irrégularités relevées, par leur ampleur et leur caractère systémique, appellent des diligences complémentaires propres à en établir pleinement la portée.

À cet égard, une vérification approfondie des opérations inscrites sur les comptes de dépôt « CAP/Gouvernement » et PDIES apparaît nécessaire, afin d’en reconstituer les flux, d’en apprécier les fondements juridiques et d’en déterminer, le cas échéant, les responsabilités.

En outre, la Cour des comptes ayant expressément indiqué ne pas avoir étendu ses investigations au champ de la commande publique, il existe un angle mort significatif du diagnostic. Les éléments disponibles laissent entrevoir l’existence possible de pratiques dérogatoires en matière de marchés publics, notamment par le recours à des procédures placées sous le sceau du secret ou de la défense nationale pour des opérations dont la nature ne relève pas, en première analyse, de ces régimes d’exception.

Une telle situation justifie la mise en œuvre d’un audit spécifique de ces marchés, destiné à en vérifier la qualification juridique, la régularité des procédures de passation et la conformité de leur exécution financière, afin d’éviter tout détournement des régimes d’exception à des fins de contournement des règles de transparence et de concurrence.

La reconstitution des mécanismes en cause conduit ainsi à s’interroger sur les conditions d’une restauration durable de l’unité, de la traçabilité et de la responsabilité dans la gestion des finances publiques. Cette interrogation ouvre un champ de réflexion portant notamment sur les garanties constitutionnelles du pouvoir financier, l’encadrement organique des dérogations budgétaires, la régulation des circuits de trésorerie et la recomposition des mécanismes de contrôle.

Ces perspectives excèdent toutefois le cadre de la présente étude. Elles pourront faire l’objet d’un développement spécifique, consacré aux voies de réinstitutionnalisation de l’ordre financier de l’État et aux réformes susceptibles de prévenir la reconstitution de circuits financiers parallèles.

Dakar, le 10 avril 2026