INTRODUCTION
« Les ressources naturelles et du sous-sol sont la propriété du peuple nigérien (…) »[1]. L’Etat y exerce sa souveraineté[2] tel que consacré par l’article 2 paragraphe 2 de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats (1974) qui pose le principe de « souveraineté permanente sur les ressources naturelles et les activités économiques » pour chaque Etat. Les dispositions précitées de la Charte de la Refondation précisent clairement les rapports entre le peuple nigérien, les ressources naturelles et l’Etat du Niger. Elles s’inscrivent dans la nouvelle trajectoire prise par l’Etat du Niger relative à la mise en avant de la souveraineté notamment économique dans le discours politique. Dans l’affirmation de cette souveraineté, plusieurs mesures ont été prises par les autorités nigériennes issues du coup d’Etat du 26 juillet 2023. Parmi ces mesures, les plus significatives sont la rupture des relations militaires avec plusieurs pays occidentaux, la France en tête et la nationalisation de plusieurs entreprises exerçant dans les industries extractives ainsi que le retrait de droits miniers. Dans la même foulée, des mesures de portée législative ou règlementaire ont été prises pour renforcer le discours et les actions sur la souveraineté économique. L’ordonnance n°2024-34 du 02 aout 2024 relative à la mise en œuvre du Contenu Local dans les secteurs des Mines et des Hydrocarbures au Niger en est une parfaite illustration. C’est partant de cette innovation que nous proposons d’analyser le sujet suivant « Propos hâtés sur le dispositif de Contenu Local dans les industries extractives au Niger ».
Le concept de « Local Content est apparu en Grande Bretagne dans les années 70 et s’est développé dans l’ensemble des pays producteurs de pétrole »[3]. La notion est définie comme l’ensemble « des initiatives prises en vue de promouvoir l’utilisation des biens et des services locaux ainsi que la formation et le développement des capacités locales, l’utilisation de la main-d’œuvre locale et le développement des compétences locales et le transfert de technologie dans toute la chaine de valeur des industries extractives (mines et hydrocarbures) »[4]. Dans une approche plus théorique, il est défini comme « un cadre politique visant à optimiser la valeur économique découlant de l’exploitation des ressources naturelles grâce à la création de liens locaux, tout en tenant compte des objectifs de développement du pays concerné, de sa vision d’un secteur donné, de sa compétitivité commerciale et de la viabilité financière des ressources naturelles mises en valeur »[5]. L’approche du contenu local est un outil à travers lequel les Etats visent à mieux tirer profit du potentiel considérable que pourrait offrir l’industrie extractive pour un développement économique inclusif. C’est par ailleurs un levier pour la construction de partenariats gagnants-gagnants entre les Etats riches en ressources extractives et les multinationales intervenant dans ces Etats. Ici, comme ailleurs, peut-être plus qu’ailleurs, la question du « contenu local porte une promesse ardemment attendue par tous : celle de la création d’une chaîne de valeur générant de nombreux activités et emplois et se projetant au-delà du secteur des hydrocarbures »[6] et miniers. Plus généralement, la découverte et l’exploitation des ressources extractives faits naitre des espoirs, à tort ou raison, d’un développement économique certain et d’une prospérité sociale pour tous. La réalité est toute autre, des décennies d’exploitation d’uranium, d’or et maintenant de pétrole n’ont pas fait du Niger un pays économiquement avancé ou socialement prospère. L’adoption de l’ordonnance sur le contenu local s’inscrit dans une perspective de correction de cet état de fait. Son actualité rend pertinente notre analyse sur la question. Du reste, le Niger n’est pas le premier pays d’Afrique de l’Ouest à légiférer sur la question[7] du contenu dans les industries extractives. Mais la préoccupation demeure la même : améliorer de manière significative l’impact des industries extractives pour les pays et les populations des pays dans lesquels ses ressources sont prospectées et exploitées. De ce qui précède, la question centrale que soulève notre sujet est la suivante : dans quelle mesure l’exigence de contenu local pourra-t-elle significativement impacter la part contributive de l’industrie extractive dans le développement économique au Niger ?
Comme l’indique le titre de la présente contribution, il ne s’agit pas ici de mesurer concrètement cet impact. Notre analyse se veut prospective et pragmatique. Notre objectif est de susciter au sein de la famille des juristes nigérienne un débat et de jeter les bases d’un suivi scientifique sur la question. L’on soulèvera, ici, plus de questions pour nourrir des réflexions futures plus abouties, qu’on ne donnera de réponse aux questions dores et déjà posées. Elle consistera essentiellement en un examen du dispositif mis en place pour mettre en œuvre la politique du contenu local dans les industries extractives nigériennes. Ce dispositif normatif se retrouve dans l’ordonnance 2024-34 spécifique au Contenu Local mais également dans la législation minière et pétrolière. A l’analyse, le dispositif de Contenu Local au Niger a institué un régime d’obligations essentiellement dualiste pour les opérateurs extractifs (I). Pour la mise en œuvre de ces obligations, il a été institué une architecture qui demeure tout de même inachevée, ce qui laisse transparaitre un doute sérieux sur l’effectivité des exigences de Contenu Local au Niger (II).
I) UN REGIME D’OBLIGATION ESSENTIELLEMENT DUALISTE
Il est vrai que « dès lors qu’un Etat admet sur son territoire des investissements étrangers […] il est tenu de leur accorder la protection de la loi et assume certaines obligations quant à leur traitement »[8]. Cette obligation ne prive pas l’Etat de la possibilité de règlementer les conditions de réception de tels investissements sur son territoire. Sa souveraineté lui permet de les soumettre à des obligations légales et règlementaires conformes à ses priorités sans remettre en cause les garanties internationalement reconnues en la matière. C’est dans cette veine que le dispositif de Contenu Local dans les industries extractives au Niger prévoit une pluralité d’obligations. Celles-ci peuvent être classées en deux grandes catégories sans que ces dernières ne suffisent à les contenir de manière exhaustive. Il s’agit, d’une part, des obligations à vocation sociale (A) et d’autre part des obligations à vocation économique (B).
A) Les obligations de contenu local à vocation sociale
Les obligations à vocation sociales sont relatives à la promotion de l’emploi du personnel local, aux exigences de transfert de compétence et à l’impulsion du développement local.
S’agissant de la préférence nationale en matière d’emploi, il a été précisé que « c’est un aspect qui se situe au cœur des politiques régionales et sous régionales régissant l’exploitation des ressources naturelles » tant en Afrique de l’Ouest qu’en Afrique centrale[9]. Relativement au droit nigérien, cette obligation est prévu au Chapitre IV du Titre premier de l’ordonnance n°2024-34 précitée. C’est un ensemble de trois (03) articles (12, 13 et 14) qui y sont consacrés.
L’article 12 fait obligation à toutes les parties prenantes d’employer en priorité le personnel nigérien. En effet, il précise que « l’opérateur, les sous-traitants, les prestataires de services ainsi que les fournisseurs de biens doivent employer en priorité du personnel nigérien ». Dans cette perspective, un programme de recrutement, de compagnonnage, de formation et de promotion du personnel nigérien doit être mis en place. Ce programme doit intéresser tous les domaines des mines et des hydrocarbures. Cette exigence de programmation et de formation est d’une importance capitale dans la pérennisation des actions. Il indique, de la part du législateur nigérien, un souci de planification permettant de suivre et d’évaluer les impacts réels desdites actions. L’ordonnance ne précise pas la part de quota obligatoirement réservée au personnel de nationalité nigérienne dans les différents sous-secteurs. L’article 12 in fine précise que cette préoccupation sera prise en charge par voie règlementaire. Espérons que les autorités hâterons l’adoption de ces mesures pour rendre effective cette exigence. Au surplus, pour éviter les frustrations et les discriminations constatées entre les nigériens et les expatriés dans les traitements et les salaires, l’article 13[10] pose sans équivoque le principe d’égalité en la matière. En tout cas, le Code pétrolier[11], en plus de l’exigence de priorité au personnel de nationalité nigérienne, impose le respect de « quotas minimums d’employés de nationalité nigérienne par catégories d’emplois définis dans le décret d’application »[12]. La nomenclature de ces quotas minimums a été précisée par l’article 79 du décret d’application[13] du Code Pétrolier. Cet article prévoit quatre catégories de travailleurs que sont : les cadres, les agents de maitrise, les ouvriers qualifiés et les ouvriers non qualifiés. Le tableau ci-dessous détaille les pourcentages des quotas par catégorie et par tranche d’années d’activités.
La loi minière[14] abonde dans le même sens avec quelques spécificités. En effet, son article 129 pose le principe de la préférence au personnel nigérien. Mieux, une exclusivité aux nigériens est exigée pour « tous les emplois ne nécessitant pas de qualification ». Et dans la catégorie de nigériens, une préférence aux résidents de la localité directement impactée par les activités minières est prévue. Par ailleurs, il est fait obligation aux entreprises minières de procéder au remplacement du personnel expatrié par des nationaux ayant acquis la même formation et qualification en cours d’emploi dans une perspective du « nigérisation » du personnel.
En matière de formation du personnel, les parties prenantes ont l’obligation d’y contribuer. Mieux, ils participent à la mise en place de structures permanentes de formation et de perfectionnement[15]. La mise en place de ce type de structure permettra le développement d’un capital humain qualifié et compétitif. De plus, un bilan et un programme de recrutement et de formation sont établis dans le cadre des programmes annuels de travaux et remis aux administrations compétentes pour approbation. Le bilan et le programme de recrutement, vont faciliter l’évaluation des besoins en termes de formation et de qualification par les entreprises. Cela permettra, par ailleurs de préparer facilement la deuxième obligation à vocation sociale, à savoir le transfert de compétences. Ce dernier s’effectue par le renforcement de capacités et la formation continue de la main d’œuvre locale. Elle permettra, à terme, la « nigérisation » évoquée de l’essentiel des emplois dans le secteur des hydrocarbures et des mines. Ce faisant, la mise en œuvre de cet aspect impulsera une insertion professionnelle et une réduction significative du chômage dans le domaine. L’on peut cependant regretter le manque de clarté de l’ordonnance sur des objectifs chiffrés imposés aux opérateurs. Espérons que cette lacune sera comblée par le décret d’application et autres mesures règlementaires ultérieures de mises en œuvre de l’ordonnance. Pour sa part, la loi minière a prévu en son article 132 que les entreprises minières « doivent investir dans les programmes de formation au moins 5 % de l’équivalent de leurs dépenses salariales (…) ».
En ce qui concerne le développement local, l’ordonnance ne précise aucune exigence spécifique en la matière. Tout au plus, elle prévoit que les opérateurs, leurs sous-traitants et autres prestataires de services ainsi que les fournisseurs de biens ont l’obligation d’établir un plan de contenu local. Ce plan qui décrit les activités de l’entreprise comprend, entre autres, un axe dédié à « la promotion du développement social au niveau local ». Sur cet aspect, le Code Pétrolier et la loi minière sont plus explicites.
S’agissant du Code Pétrolier, son article 30 précise que les entreprises doivent mettre en place des Plans Pétroliers de Développement Communal (PPDC) et des Plans Pétroliers de Développement Régional (PPDR). Les deux plans doivent être élaborés en concertation respectivement avec les autorités communales et régionales[16] en conformité avec les orientations des outils de planification des Collectivités territoriales à savoir le Plan de Développement Communal et le Plan de Développement Régional. Ces outils sont élaborés dans la perspective d’améliorer d’une part les conditions de vie des populations concernées et, d’autre part, de promouvoir des mutations positives dans les structures économiques et sociales situées dans les communes concernées[17]. L’article 106 du décret d’application du code pétrolier précise les montants à engager en fonction des capacités extractives des entreprises pétrolières[18].
En ce qui concerne la loi minière, elle réserve un chapitre à la responsabilité sociétale des titulaires de droits miniers. Dans ce cadre, les entreprises minières doivent élaborer un programme social minier en concertation avec les communautés riveraines et les autorités administratives locales comportant des objectifs de développement précis et la fixation d’un plan d’investissement. Le programme social minier doit intégrer les projets sensibles au genre[19]. Par ailleurs, il est prévu la création d’un Fonds minier de développement local[20]. Le montant de la contribution des entreprises minières est fixé, pour chacune, d’un commun accord avec l’Etat, dans la convention ou dans le cahier des charges. Le fonds minier de développement local est destiné à la mise en œuvre du programme social.
En tout état de cause, le développement local ne peut être véritablement construit qu’avec une économie locale puissante, bien au-delà du social. C’est dans ce sens que les obligations de Contenu Local intègre clairement des exigences à vocation économique.
B) Les obligations de contenu local à vocation économique
Les obligations de contenu local à vocation économique sont constituées d’éléments tels que le recours préférentiel aux prestataires locaux, les exigences d’approvisionnement local, le transfert de technologie, la transformation locale des produits extractifs et l’approvisionnement du marché intérieur.
S’agissant de la préférence de prestataires locaux, l’article 04 de l’ordonnance 2024-34 pose un principe cardinal assez important : l’obligation de créer une entreprise de droit nigérien pour toute personne souhaitant intervenir en tant que prestataires à divers titres dans les industries extractives du Niger. Autrement dit, sauf exception dument justifiée, aucune entreprise étrangère ne peut intervenir en tant que prestataire de services dans le secteur extractif nigérien. Si la création de l’entreprise n’est pas d’initiative nigérienne, son capital sera ouvert aux investisseurs de nationalité nigérienne. Les opérateurs ont également l’obligation de recourir à la sous-traitance dans toutes les phases de leurs activités. Et la part minimale de sous-traitance réservée aux entreprises locales ne peut être inférieure à 40%[21]. La loi minière, en son article 27 prévoit la participation de privés nigériens au capital de sociétés d’exploitation. Dans ce sens, l’Etat « peut subordonner l’autorisation d’exercer une activité minière régie par un titre d’exploitation à la participation de privés nationaux au capital de la société d’exploitation créée à cette fin ». La rédaction de cet article nous renvoie plus à une incitation qu’à obligation. La charge normative de la prescription est quasi absente. L’article 130 est plus coercitif. En effet, selon ses termes, les opérateurs « […] doivent accorder une préférence aux entreprises nigériennes pour tous contrats de construction, d’approvisionnement ou de prestation de services, à conditions équivalentes en termes de quantité, de qualité, de prix et de délais de livraison […] ». L’article 28 du Code Pétrolier prévoit une exigence similaire avec une spécificité relative à la différence de prix entre le prestataire étranger et le prestataire nigérien, en faveur de ce dernier. Cet article dispose que « Le Titulaire et ses sous-traitants accordent la préférence aux entreprises nigériennes pour les contrats de construction, de fourniture et de prestation de services, à conditions équivalentes de qualité, quantité et délais de livraison, conditions de paiements et services après-vente, dès lors que les prix proposés par les entreprises nigériennes n’excèdent pas de plus de 10% ceux proposés par les entreprises étrangères[22] ». Autrement dit, à conditions de ventes équivalentes et un prix dont le montant excède de 10% celui de l’entreprise étrangère, les opérateurs ont l’obligation de recourir au service de l’entreprise nigérienne. L’article 18 de l’ordonnance 2024-34 précitée, institue une obligation de cotraitance avec les entreprises locales pour l’exécution de projets financés notamment avec des ressources publiques. Le cotraitant local doit avoir à sa charge un volume minimum de 40% des activités à réaliser. Ce quota est minimum, il peut y être dérogé soit par la volonté des opérateurs, soit en application d’une règlementation plus favorable.
Relativement aux exigences d’approvisionnement local, elles impliquent le fait pour l’opérateur de recourir aux biens et services locaux pour satisfaire ses besoins dans le cadre des activités extractives menées sur le territoire national. Cette obligation est posée sans ambiguïté aucune par l’article 7 de l’ordonnance 2024-34 précitée. Aux termes de cet article, les opérateurs sont tenus d’utiliser en priorité les matières premières, les produits ainsi que les services disponibles au Niger. L’article 130 de la loi minière invite les opérateur à « […] avoir une politique d’approvisionnement qui privilégie : les matériaux et produits d’origine nationale conformes aux normes de qualité, de sécurité, d’efficacité et d’efficience requises ; les agences nationales de services appartenant à des nigériens ou à des compagnies publiques autant que possible en adéquation avec les normes de qualité, de sécurité, d’efficacité et d’efficience requises […] ». En matière de prestations intellectuelles, les parties prenantes qui souhaitent y recourir ont l’obligation de faire appel aux entreprises nationales. Ces dernières peuvent, le cas échéant, faire recours à l’expertise internationale. Ce recours doit intégrer une dimension de transfert de compétence.
S’agissant du transfert de technologie, il est prévu par le Chapitre V du titre deux de l’ordonnance n°2024-34. Si le Chapitre est intitulé « transfert de compétence et de savoir-faire » il faut préciser que le législateur semble faire un amalgame entre deux notions différentes même si elles demeurent complémentaires : le transfert de technologie et le transfert de compétences. Le transfert de compétence s’effectue à l’endroit du personnel alors que le transfert de technologie se fait à l’endroit des entreprises. Il aurait été plus judicieux de distinguer les deux types d’obligations étant entendu que leurs destinataires ne coïncident pas nécessairement. Quoiqu’il en soit, l’article 15 de l’ordonnance 2024-34 précise que les opérateurs extractifs et les autorités contractantes veillent à l’effectivité du transfert de technologie et de connaissances au profit des entreprises locales. Les articles 129 et 131 de la loi minière évoquent incidemment la question du transfert de technologie mais en faveur du personnel nigérien et non des entreprises locales.
Quant à la transformation locale elle postule l’idée simple de capitaliser toute la chaine de production pour, au final, n’exporter éventuellement que des produits finis ou semi finis. L’ordonnance 2024-34 ne prévoit pas de dispositions relatives à l’obligation de transformation locale des produits extractifs nigériens. Par contre la loi minière institue cette obligation très clairement. Son article 133 explique que les titulaires de droits miniers d’exploitation sont tenus de procéder à la transformation locale des substances minières ou de carrières extraites avant toute exportation ou mise en consommation. La transformation à l’extérieure n’est permise qu’à titre de dérogation accordée par les autorités compétentes[23].
Pour ce qui est de l’approvisionnement du marché intérieur, il s’agit d’une exigence logique de satisfaction des besoins locaux. Sur cette exigence, encore une fois, l’ordonnance sur le Contenu Local est restée silencieuse. Mais l’on retrouve quelques allusions à la question dans la législation pétrolière. En effet, le Code Pétrolier, en son article 66 prévoit que dans le cas où la part de l’Etat ne peut couvrir les besoins du marché national, les opérateurs ont l’obligation de vendre en priorité à l’Etat la quantité nécessaire à satisfaire le besoin national. La quantité d’Hydrocarbures que l’opérateur est tenu de vendre à l’Etat ne peut excéder la totalité du besoin intérieure à laquelle est déduite la part propre de l’Etat[24]. Il appert ici que la seule préoccupation est de couvrir la consommation locale, et ce pour éviter l’exposition du marché national aux aléas des pénuries et autres ruptures de stocks. La loi minière et son décret d’application ne contiennent pas de dispositions relatives à la question.
Comme indiqué plus haut, ces exigences de Contenu Local sont instituées pour que les retombées de l’industrie extractive soient bénéfiques à la fois pour l’économie et la société nigériennes. Mais, ces obligations ne produiront leurs effets que lorsqu’elles sont mises en œuvre. Dans cette perspective, des mécanismes sont prévus même si l’architecture est encore inachevée.
II) UNE ARCHITECTURE MISE EN ŒUVRE ENCORE INACHEVEE
L’institution d’une obligation n’est pas une fin en soi. A la vérité ce n’est que la première étape pour atteindre l’objectif poursuivi à travers la règle de droit. En effet, pour que la règle de droit produise son effet, il faudrait que le débiteur de l’obligation l’exécute, et de bonne foi. Autrement dit, il faudrait que l’obligation soit mise en œuvre de manière effective. Cela est encore plus vrai pour les obligations relatives au Contenu Local. Les entreprises extractives ne sont ni les plus philanthropes ni les moins avides de profit pour croire à leur bonne foi sur parole. C’est dans ce sens que pour les inciter, voire les contraindre, à exécuter leurs obligations de Contenu Local des mécanismes de contrôle sont mis en place (A). Sachant que ces mécanismes peuvent se montrer inefficaces, il a été prévu un régime de sanctions pouvant être infligées aux entreprises qui contreviendraient aux règles en la matière (B).
A) La création de mécanismes institutionnels non opérationnalisés
Des mécanismes de suivi, de mise en œuvre et de contrôle du contenu local ont été prévus par l’Ordonnance 2024-34 relative au contenu local, la législation pétrolière et la législation minière.
L’ordonnance relative au Contenu Local a prévu des mécanismes à deux volets : d’une part elle a habilité des institutions existantes ou à mettre en place de la charge du suivi et du contrôle, d’autre part elle a prévu des outils à disposition de ces institutions pour mener à bien leurs missions. S’agissant du volet institutionnel, il y a évidemment, d’une part, la compétence des ministères en charge des Hydrocarbures, des Mines et des Finances en raison de leurs portefeuilles ministériels et de leurs attributions ordinaires. Il y a, d’autre part, deux institutions spécifiques au contenu local évoquées par l’ordonnance : le Comité National du Suivi de mise en œuvre et d’évaluation du Contenu Local (CNSCL)[25] et le Fonds d’appui au développement du Contenu Local[26]. L’organisation, la composition, les missions et les modalités de fonctionnement du CNSCL devraient être définies par voie règlementaire. Au moment de la rédaction des présentes lignes, cette exigence de l’article 21 de l’ordonnance n’a pas été satisfaite. A minima, l’article 22 précise qu’une évaluation semestrielle de la mise en œuvre des obligations liées au Contenu Local est faite par le Comité. Le Fonds d’appui au développement du Contenu Local sera alimenté par des ressources provenant de l’Etat, d’une contribution correspond à 1% de chaque contrat attribué dans le secteur des Mines et des Hydrocarbures, d’une contribution correspondant à 5% des coûts de renouvellement des titres de séjours des salariés étrangers dans les deux secteurs, des produits d’exploitation des plateformes informatiques d’accès aux marchés et pour l’emploi dans les secteurs des Mines et des Hydrocarbures, des produits provenant de l’organisation de forums et autres évènements, des dons, prêts et autre mode de financement contribuant à l’atteinte des objectifs assigné au CNSCL. Là également, l’ordonnance renvoie à des dispositions règlementaires ultérieures pour préciser les modalités de gestion du Fonds[27]. Il aurait fallu, au minimum, préciser les objectifs assignés au Fonds.
S’agissant des outils de mise en œuvre, de contrôle et d’évaluation, l’article 6 de l’ordonnance prévoit une diversité d’obligations à la charge des opérateurs. Ainsi, ces derniers doivent, dans le cadre de la sous-traitance, publier un plan prévisionnel de passation des marchés pour une période minimale de deux (02) ans au plus le 31 décembre de l’année de planification. Les ministères en charge du secteur extractif sont associés au processus de passation de marchés[28]. Les opérateurs doivent également soumettre la liste de leurs sous-traitants avec, pour chacun, les détails des projets de contrats, requérir un avis de conformité des contrats de sous-traitance au près des ministres en charge des Mines et des Hydrocarbures deux (02) mois avant la signature[29]. Par ailleurs, ils établissent des plans de Contenu Local à soumettre au CNSCL à mettre à jour chaque année. Ce plan doit contenir des axes relatifs, entre autres, à la promotion de l’emploi et de la formation des Nigériens, à la promotion du genre dans les prestations de services intellectuels nationaux ou encore à la promotion du développement social au niveau local[30]. Ce plan doit comprendre également un rapport justifiant les efforts financiers et techniques consentis par l’entreprise afin de diminuer graduellement le recours au personnel, au capital et à la technologie non nigériens. Tous ces mécanismes ne sont pas encore effectifs faute d’adoption des dispositions règlementaires d’application de l’ordonnance sur le Contenu Local. Espérons que ces mesures interviendront dans les plus brefs délais et maximiserons les objectifs prévus par l’ordonnance.
Pour ce qui est du Code Pétrolier, il prévoit la création de deux comités, l’un au niveau communal et l’autre au niveau régional[31]. Dans cette perspective, les autorités municipales assurent la mise en place d’un comité de gestion du PPDC, composé d’un représentant de la commune concernée, d’un représentant du Ministère en charge des Hydrocarbures et d’un représentant du Titulaire. Le même type de comité est mis en place par les autorités régionales pour la mise en œuvre et le suivi du PPDR. Ces comités produisent des rapports annuels d’exécutions du PPDC et du PPDR respectivement. Les modalités de fonctionnement de ces comités seront fixées par voie règlementaire. Selon le décret d’application du Code Pétrolier, les Comités de gestion sont créés par arrêté municipal ou par décision du conseil régional selon le type de comité[32]. Ce sont ces actes qui fixent la composition ainsi que les modalités de fonctionnement du comité de gestion. Surtout, ils sont pris après avis conforme du ministre en charge des hydrocarbures et un agent dudit ministère siègera nécessairement dans le comité.
La loi minière, pour sa part, prévoit la création de comités locaux de suivi et de contrôle[33] des activités du programme social minier. Des programmes d’assistance technique et de renforcement des capacités sont mis en œuvre au profit des comités locaux de suivi et dc contrôle du programme social minier. Aux termes de l’article 172, afin d’évaluer sa part de participation au contenu local, le titulaire du titre d’exploitation, doit partir de son chiffre d’affaires du premier exercice réalisé au Niger et suivre son évolution année par année. Il est tenu d’indexer cette participation à l’évolution de son chiffre d’affaires année par année pendant toute la durée de vie de son exploitation au Niger. L’article 170 institue un Fonds minier de développement local dont les ressources sont constituées de la contribution des détenteurs des droits miniers situés dans la région concernée ; des recettes minières revenant aux Collectivités territoriales ainsi que des dons et legs. Le montant de la contribution est fixé d’un commun accord entre l’Etat et le titulaire dans la convention ou dans le cahier des charges. Ce fonds minier est destiné à la mise en œuvre du programme social. Les modalités de gestion et d’utilisation du fonds minier de développement local seront précisées par voie réglementaire. Très malheureusement, le décret d’application de la loi minière ne contient pas de dispositions relatives tant à la gestion du fonds minier de développement local qu’aux comités locaux de suivi et de contrôle du programme social minier. Il urge donc que les autorités compétentes prennent les dispositions règlementaires complémentaires. Cela permettra de rendre opérationnel le dispositif de suivi et de contrôle de la mise en œuvre du Contenu Local. Cette urgence est signalée à la fois pour les mesures d’application de l’ordonnance sur le Contenu Local, de la législation minière et de la législation pétrolière. Pour les opérateurs des industries extractives, c’est une question de sécurité juridique et pour le cadre national des investissements extractifs, c’est une question de crédibilité et d’attractivité. Cela facilitera, le cas échéant l’application des sanctions prévues pour les manquements aux exigences de contenu local qui ont un effet essentiellement dissuasif.
B) L’indication de sanctions graduelles en cas de manquements
Les sanctions des infractions aux obligations de Contenu Local sont multiples. Ces sanctions peuvent être fiscales, administratives ou pénales. Elles sont graduelles en fonction du type d’infractions qui sont prévues par l’ordonnance sur le Contenu Local, le Code Pétrolier et le Code Minier.
Aux termes de l’article 25 alinéa premier de l’ordonnance 2024-34, les manquements aux « articles 5, 7, 8, 9 et 10 entraine[nt] systématiquement le rejet des coûts engagés ». En droit extractif, cette sanction se traduit par le refus de l’administration fiscale ou de l’organe de contrôle de considérer une dépense comme étant déductible ou récupérable. Le rejet intervient lorsque le calcul des coûts ne respecte pas les dispositions contractuelles ou légales. En conséquence, pour l’entreprise objet de ce rejet, le montant du bénéfice imposable augmente et l’assiette fiscale s’élargit automatiquement. Les infractions pouvant faire l’objet de cette sanction sont, d’abord, le refus de sous-traiter ou de le faire en deçà du quota minimal de 40% des charges des activités à réaliser par les entreprises locales[34]. Ensuite, il y a la non utilisation prioritaire des matières premières, produits et services locaux disponibles au Niger[35]. Par ailleurs, le refus de recourir aux entreprises nigériennes pour la fourniture des biens et services liées aux secteurs extractifs est sanctionné de la même peine[36]. De même, lorsque les coûts de développement et d’exploitation captés par les entreprises nigériennes ne représentent pas un taux minimum de 35%, ces coûts ne sont pas récupérables[37]. Enfin, lorsque les manuels de procédure des opérateurs ne respectent pas les principes généraux de mise en concurrence, de publicité et d’égalité ou encore la non implication du ministère concerné dans le processus de passation des marchés induit la même sanction[38]. S’agissant des amendes, elles sont calculées sur la base de la masse salariale globale ou sur la base du chiffre d’affaires de la Société ou de l’Entreprise en fonction des infractions. Aux termes de l’alinéa deux de l’article 25 de l’ordonnance 2024-34, le manquement à certaines dispositions entraine une amende équivalente aux 2/3 de la masse salariale globale de l’Entreprise ou de la Société. Ces dispositions sont relatives à l’emploi prioritaire de personnel nigérien[39], l’égalité de rémunération entre les salariés[40], la contribution au programme de formation du personnel nigérien, la mise en place de structures permanentes de formation et de perfectionnement[41] et le transfert de technologies ainsi que de compétences au profit des entreprises nigériennes[42]. L’amende équivalente à 1% du chiffre d’affaire est instituée par l’alinéa trois de l’article 25. Cette amende sanctionne le défaut de conclusion d’accords de partenariats avec les Universités, les grandes écoles et/ou les instituts nigériens dans le cadre du renforcement des capacités et de transfert de technologies[43], l’exigence pour les opérateurs de mettre en place des cotraitances avec les entreprises locales[44], l’obligation de souscription de contrats d’assurance auprès de sociétés d’assurances du Niger[45] et l’obligation de recourir aux entreprises nationales en matière de prestation intellectuelles[46]. La sanction administrative de retrait est prévue pour défaut de publication du plan prévisionnel de passation des marchés publics, de transmission de la liste des sous-traitants ou de la soumission des projets de contrats de sous-traitance pour avis de conformité au Ministère en charge des Hydrocarbures ou des Mines[47]. Cette sanction doit s’analyser en vérité comme une suspension. En effet, le retrait est prononcé pour une période de deux ans. Cela suppose que le contrevenant peut être rétabli dans ses droits et activités à l’expiration du délai de deux ans. L’article ne précise pas à quelles conditions ce délai peut être prorogé ou écourté. Il y a un besoin de plus de clarification dans ce sens.
Le Code minier a également prévu des sanctions des infractions relatives aux obligations de Contenu Local. Aux termes de l’article 169 de la loi minière, on lit globalement que des « […] sanctions pouvant aller jusqu’au retrait du droit miner sont prises à l’encontre des titulaires de droits miniers et leurs sous-traitants en cas de violation du Programme social minier approuvé […] ». Les détails de ces sanctions n’ont pas été précisés par le la loi minière. Son décret d’application n’évoque pas la sanction des infractions liées au Contenu Local. Néanmoins, la rédaction de cet article suggère que les sanctions sont infligées de manière graduelle tenant compte de la gravité du comportement de l’opérateur extractif. La sanction ultime serait le retrait définitif du droit minier. La législation pétrolière n’évoque pas de sanctions spécifiques aux exigences de Contenu Local.
En tout état de cause, il y a ici un besoin impérieux de mesures de portée législative ou règlementaire pour préciser le régime des infractions et de leurs sanctions.
CONCLUSION
Au terme de cette étude, il a été démontré que les bases du dispositif de contenu local sont jetées au Niger dans le domaine des industries extractions (Mines et Hydrocarbures). D’une part un régime d’obligations à la charge des acteurs des industries extractives a été institué par les différents textes. Ce régime d’obligation est dualiste. Certaines obligations instituées ont une vocation sociale afin d’impacter positivement la vie des citoyens nigériens, alors que d’autres ont une vocation économique avec pour objectif d’impulser le développement économique en matière extractive. D’autre part, un ensemble de mécanismes et institutions a été mis en place pour s’assurer que les débiteurs des obligations en matière de Contenu Local s’en acquittent correctement ou, le cas échéant, sont sanctionnés conformément à la règlementation en vigueur. Par contre, il faut le relever, ce dispositif est encore inachevé. Les institutions ne sont pas encore opérationnalisées et les mesures règlementaires d’application n’ont pas encore toutes été adoptées. Cette lenteur dans l’opérationnalisation du système peut affecter son efficacité. De plus, une analyse plus approfondie du dispositif pourrait s’intéresser à la cohérence des exigences de Contenu Local dans les industries extractives nigériennes en raison du pluralisme des sources de ces obligations.
Par ALASSANE SOUFOUYANOU Abdourahimoune
Docteur en droit public, assistant vacataire dans les Universités Publiques et Privées du Niger
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Tahoua, Mars 2026
[1] Article 5 de la Charte de la Refondation. Le code pétrolier, institué par la loi n°2017-63 du 14 août 2017, consacre ce principe en précisant à son article 3 alinéa 1er que « Les gisements d’Hydrocarbures que recèlent le sol et le sous-sol du territoire de la République du Niger, découverts ou non, sont et demeurent la propriété exclusive de l’Etat (…) ».
[2] Article 6 de la Charte de la Refondation.
[3] I. FEVILIYE « Contenu local, effets structurants: concepts, attentes et réalités », Communication à l’Atelier régional et lancement du projet Améliorer les effets structurants du secteur des ressources minérales dans les pays de la Communauté économique d’Afrique centrale de la CNUCED, N’djamena, 25-30 novembre 2015, disponible au lien suivant : https://unctad.org/system/files/non-official-document/Atelier%20Lancement%20Tchad%20-%20Ines%20Feviliye%20-%2025%20nov%202015.pdf, consulté le 12 mars 2026.
[4] Article 2 de l’Ordonnance n°2024-34 du 02 aout 2024 relative à la mise en œuvre du Contenu Local dans les secteurs des Mines et des Hydrocarbures au Niger.
[5] Centre Africain des Ressources Naturelles (CARN) de la Banque Africaine de Développement (BAD), Guide pas à pas du CARN pour l’élaboration et la mise en œuvre de politiques de contenu local, Série d’outils de politique du CARN, 2016, p.7.
[6] A. SEKC, « Contenu local et traités d’investissement au Sénégal. Cohabitation harmonieuse ou incompatibilité d’humeurs ? », CERACLE, mai 2020, accessible à l’adresse suivante : https://ceracle.com, consulté le 06 mars 2026.
[7] Quelques exemples de législations en la matière dans quelque pays d’Afrique de l’ouest francophone et anglophone : la loi du 2019-04 du 24 janvier 2019 relative au contenu local dans le secteur des hydrocarbures au Sénégal, la loi n° 2022-17 relative au contenu local dans le secteur minier au Sénégal, la loi n°2022-408 du 13 juin 2022 relative au contenu local dans les activités pétrolières et gazières en Côte d’Ivoire, la loi n°017-2024/ALT relative au contenu+ local dans le secteur minier au Burkina Faso, le Nigerian Oil and Gas Industry Content Development Act n°2 du 22 avril 2010 au Nigeria et le Ghana Petroleum (local content and local rarticipation) Regulations, L.I. 2204 du 05 juin 2013.
[8] CIJ, 5 Février 1970, Barcelona Traction.
[9] M. ABANDA AMANYA « Le contenu local dans les industries extractives au Cameroun » Lexbase Afrique-OHADA, n°27 du 28 novembre 2019 : Droit minier, article disponible au lien suivant : https://www.lexbase-afrique.com/revue/54459184-doctrine-le-contenu-local-dans-les-industries-extractives-au-cameroun, consulté le 12 mars 2026.
[10] Cet article dispose que « Tout employeur est tenu d’assurer, pour un même travail et un diplôme équivalent, l’égalité de rémunération entre les salariés quels que soient leur origine, leur sexe, leur âge et leur statut ».
[11]Loi n°2017-63 du 14 août 2017 portant Code Pétrolier de la République du Niger.
[12] Article 29 du Code Pétrolier.
[13] Décret n°2018-659/PRN/MPE du 25 septembre 2018 fixant les modalités d’application du Code Pétrolier.
[14] Loi n°2022‐033 du 5 juillet 2022 portant loi minière, modifiée et complétée par l’ordonnance n°2024-37 du 09 août 2024. Cette loi abroge l’ordonnance n°93-016 du 2 mars 1993 portant loi minière et les textes modificatifs subséquents et la loi n°2008-30 du 3 juillet 2008.
[15] Voir article 14 de l’ordonnance 2024-34 précitée.
[16] Article 31 du Code Pétrolier.
[17] Article 32 du Code Pétrolier.
[18] Cet article dispose que « Les montants que le Titulaire sera tenu de payer au titre de l’ensemble des PPDC s’élèvera à trois cent mille (300 000) Dollars par an, pour une production inférieure ou égale à cinquante mille (50 000) Barils/jour. Le montant de trois cent mille (300 000) ou un million (1 000 000) Dollars par an sera réparti équitablement entre chaque PPDC.
Le montant que le Titulaire sera tenu de payer au titre de l’ensemble des PPDR s’élèvera à deux cent mille (200 000) Dollars par an, pour une production inférieure ou égale à cinquante mille (50 000) Barils/jour et à cinq cent mille (500 000) Dollars par an, pour une production supérieure à cinquante mille (50 000) Barils/jour. Le montant de deux cent mille (200 000) ou cinq cent mille (500 000) Dollars par an sera réparti équitablement entre chaque PPDR ».
[19] Article 169 de la loi minière.
[20] Article 170 de la loi minière.
[21] Article 5 de l’ordonnance précitée.
[22] Nous soulignons.
[23] Article 134.
[24] Article 203 du Décret d’application du Code Pétrolier.
[25] Article 21 de l’ordonnance 2023-34.
[26] Article 23 de l’ordonnance 2023-34.
[27] Article 23 précité.
[28] Article 10.
[29] Article 6.
[30] Article 11.
[31] Article 33 du Code Pétrolier.
[32] Article 108 du Décret d’application.
[33] Article 171 de la loi minière.
[34] Article 5 de l’ordonnance 2024-34.
[35] Article 7 de l’ordonnance 2024-34.
[36] Article 8 de l’ordonnance précitée.
[37] Article 9 de l’ordonnance précitée.
[38] Article 10 de l’ordonnance précitée.
[39] Article 12 de l’ordonnance précitée.
[40] Article 13 de l’ordonnance précitée.
[41] Article 14 de l’ordonnance précitée.
[42] Article 15 de l’ordonnance précitée.
[43] Article 17 de l’ordonnance précitée.
[44] Article 18 de l’ordonnance précitée.
[45] Article 19 de l’ordonnance précitée.
[46] Article 20 de l’ordonnance précitée.
[47] Article 06 de l’ordonnance précitée.
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