Les députés de la 14^e législature étaient convoqués en séance plénière le samedi 29 juin 2024 à 09h30 à l’Assemblée nationale. L’ordre du jour portait sur le débat d’orientation budgétaire (DOB) dans lequel l’hémicycle allait ainsi conclure la session ordinaire unique de l’année 2023-2024 de l’Assemblée nationale[1]. Cette rencontre des députés qui devait clore la session ordinaire de l’année, est la première phase avant l’examen et le vote du projet de loi de finances de 2025. A ce titre, l’Assemblée nationale doit obligatoirement assurer la tenue du débat d’orientation budgétaire (DOB) avant l’ouverture de la session budgétaire actant le vote du budget.                                                                 

Du côté de l’exécutif, c’est la première saisine de l’Assemblée nationale (AN) par le Président Bassirou Diomaye Diakhar Faye portant sur une question de gouvernance budgétaire et économique, depuis son élection au mois de mars 2024. La saisine de l’Assemblée nationale par l’exécutif porte ainsi sur l’étude du document budgétaire économique pluriannuel différent de l’examen du projet de loi de finances de l’année. En pareille occurrence, il est du devoir du pouvoir exécutif (Président de la République et le Gouvernement) de poser les premiers jalons.

Ainsi commence le début d’un exercice budgétaire très particulier car le Président de la République du Sénégal, son Excellence Bassirou Diomaye Faye va proposer son premier projet de loi de finances aux députés. Nouvellement élu, le Président de la République dispose la majorité présidentielle, mais il fait face au contre-pouvoir politique de l’opposition parlementaire. D’ailleurs, l’histoire politique du Sénégal nous a habitués à cette forme de « cohabitation post-électorale »[2] à l’Assemblée nationale où l’exécutif se trouve dans une situation inconfortable à ses débuts de gouvernance. De facto, il sera très difficile pour les nouvelles autorités de faire passer leurs projets de loi dans une Assemblée contrôlée par l’opposition. C’est pourquoi l’exercice budgétaire de l’année N+1 est retardé par cette confrontation entre majorité présidentielle et parlementaire, avec ses conséquences politico-juridiques faisant intervenir « deux législatures différentes » dans le processus budgétaire.

Cependant, dans ce contexte d’examen et de vote du budget de l’Etat, il est toujours important de rappeler que la préparation du projet de loi de finances est une prérogative de l’exécutif, si l’on s’en tient à l’orthodoxie des Finances Publiques telle que pratiquée en Grande Bretagne, en France, en Amérique et dans plusieurs pays africains, notamment le Sénégal. C’est pourquoi on parle de projet de loi de finances, car l’initiative vient toujours du gouvernement. C’est un exercice où seul le pouvoir exécutif a le monopole de présenter les documents budgétaires et économiques qui accompagnent le projet de loi de finances. Ainsi, on peut dire que les députés n’ont pas ce droit d’initiative, car ils ne peuvent en aucun cas faire une proposition de loi de finances.

Pourtant, lorsqu’il s’agit de voter les lois, la Constitution part toujours d’un principe d’égalité entre le droit d’initiative gouvernemental et le droit d’initiative parlementaire. En pareille occurrence, les deux pouvoirs (exécutif et législatif) doivent collaborer, d’autant plus qu’il s’agit d’un exercice budgétaire qui détermine la situation économique et financière du pays. D’ailleurs, c’est dans ce cadre que la Constitution de 2001 dans son titre VII nous rappelle les « Rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ». Ainsi, l’élaboration, l’examen, le vote, le contrôle et l’exécution de la loi de finances relèvent de façon concomitante de la compétence de l’exécutif et du législatif, au regard de l’article 68 de la constitution de 2001 qui prévoit que « L’Assemblée nationale vote les projets de lois de finances dans les conditions prévues par une loi organique

Le projet de loi de finances de l’année, qui comprend notamment le budget, est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, au plus tard le jour de l’ouverture de la session ordinaire unique ».

Dans l’alinéa 2 de la disposition constitutionnelle, l’expression « Le projet de loi de finances de l’année est déposé sur le bureau de l’assemblée nationale » signifie que seul l’exécutif est compétent en la matière, et que chaque année civile, il est tenu de se faire représenter par le ministre des Finances et du Budget à l’Assemblée nationale, suite à l’habilitation du Président de la République. Il s’agit d’une prérogative constitutionnelle que la Constitution confère au Président de la République. Ainsi, l’article 42 de la Constitution prévoit que c’est le Chef de l’Etat de « déterminer la politique de la Nation ». Cela signifie, entre-autres, que le Président de la République définit les orientations économiques et politiques de l’Etat.

Ce langage constitutionnel est ancré dans la Constitution sénégalaise avec l’adoption de la loi constitutionnelle du 7 mars 1963. C’est une prérogative inspirée en droit financier français, reprise pour la plupart des Etats Ouest-africains francophones, le Sénégal en particulier.                     

Ce monopole gouvernemental sur la loi de finances trouve son fondement dans la rédaction de la Constitution française de 1958, confirmé par l’ordonnance française du 21 janvier 1959[3] relative aux lois de Finances. La loi organique n°2021-1836 du 28 décembre 2021 donne compétence à l’exécutif de préparer la loi de finances. A ce titre, elle prévoit en son article 38 que « Sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en conseil des ministres ».

Par ailleurs, du point de vue communautaire, le Sénégal est signataire du traité de Dakar portant création de l’UEMOA (Union Economique et Monétaire Ouest Africaine)[4]. La directive communautaire de 1997 porte, pour la première fois, son choix sur le ministre en charge des finances, en vertu de l’article 38 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui énonce que « le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances qui sont arrêtés en Conseil des Ministres ».

C’est justement autour de ces considérations juridico-politiques que tourneront notre réflexion axée sur les compétences des deux pouvoirs (l’exécutif et le législatif) en corrélation avec les deux législatures (14^e législature et 15^e législature). D’où les deux grandes parties ci-après qui nous permettront de montrer d’abord la compétence de l’exécutif dans l’élaboration de la loi de finances de 2025 (I), ensuite celle du législatif qui peut être un contrepoids de l’exécutif dans l’élaboration de la loi de finances (II).

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Par DEMBA SARR

Doctorant en droit public

[1] Voir la lettre du Président de l’Assemblée nationale du 24 juin 2024 portant convocation des députés en séance plénière le samedi 29 juin 2024

[2] De Abdoulaye Wade, Macky Sall, Bassirou Diomaye Diakhar Faye, aucun des Présidents élus n’avait la majorité parlementaire à leur début de gouvernance

[3] Ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, abrogée par la loi n°2001-692 du 1 aout 2001 entrée en vigueur depuis le O1 janvier 2005.

[4] Signé à Dakar le 10 janvier 1994 par les Chefs d’Etat et de Gouvernement des sept pays de l’Afrique de l’Ouest ayant en commun l’usage d’une monnaie commune, le Franc CFA.