L’ordonnance rendue par le juge des référés de la Cour suprême dans l’affaire opposant la Société nationale des télécommunications du Sénégal à l’Etat du Sénégal constitue un jalon dont la portée dépasse le cadre d’un incident de procédure. Née de l’autorisation accordée à Starlink Sénégal SUARL par l’arrêté n° 038974 du 6 novembre 2025, l’affaire met en tension la modernisation technologique portée par le New Deal technologique et la protection des positions héritées d’un monopole de fait. Elle présente en outre une configuration singulière, dans laquelle l’Etat occupe une triple posture tandis que l’investisseur étranger, dont le titre est suspendu, demeure hors du prétoire.
L’ arrêté n° 038974 du 6 novembre 2025 du ministre chargé de la Communication[1], des Télécommunications et du Numérique avait autorisé la société Starlink Sénégal SUARL, filiale de Space Exploration Technologies Corp., à fournir sur le territoire national un service d’accès à internet fixe par voie satellitaire pour une durée de cinq ans renouvelables conformément à un cahier des charges élaboré par l’Autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARTP). Cette dernière étant une autorité administrative indépendante. L’autorisation s’inscrit dans le programme gouvernemental dit New Deal technologique[2] et s’accompagne, selon les déclarations officielles rapportées par la requérante, de l’acquisition par l’État de cinq mille kits à tarif préférentiel destinés à la couverture des zones blanches, au raccordement des établissements scolaires et au déploiement de réseaux wifi communautaires.
La Société nationale des télécommunications du Sénégal (SONATEL), opérateur historique titulaire d’une licence individuelle de premier rang au titre d’une convention de concession du 15 juillet 1997 approuvée par décret[3] et modifiée par avenant en 2023[4] demanderesse, forme un recours gracieux le 10 mars 2026 qui sera rejeté par lettre n° 000145 du 12 mai 2026. Elle introduit le 10 juillet 2026, une requête en annulation dirigée contre l’arrêté et contre la décision de rejet, puis, le 14 août 2026, une requête en référé-suspension[5].
Ladite requête a été signifiée à l’État le 24 août 2026, l’État a produit un mémoire de défense le 4 septembre 2026 et sur cette base, le premier avocat général a conclu au rejet de la demande. Toutefois, le président de la deuxième chambre administrative, désigné juge des référés, a ordonné la suspension de l’exécution de l’arrêté du 6 novembre 2025 lors de l’audience publique de vacations des référés du 07 septembre 2026.
Il se fonde sur l’article 84 de la loi organique n° 2017-09 du 17 janvier 2017 relative à la Cour suprême[6], dont il rappelle exactement qu’il subordonne la suspension à deux conditions cumulatives : « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Le juge retient l’urgence au motif que la décision attaquée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts de la requérante, en raison de l’irrégularité, du caractère discriminatoire et du non-respect de la transparence de la procédure d’autorisation, ainsi que du fait que le nouvel entrant capte une clientèle, installe une présence commerciale durable et livre une concurrence déloyale sur le marché sénégalais. Il ajoute que l’État reconnaîtrait lui-même les incertitudes du projet en limitant l’autorisation à cinq ans et qu’il appartenait au ministre de veiller à la publication de ses propres actes. Sur la seconde condition, le juge se borne à énoncer que, en l’état de l’instruction, les moyens soulevés sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.
Il est rare qu’une ordonnance de référé produise, en un seul dispositif, des effets aussi considérables sur un marché, sur une politique publique et sur les relations d’un État avec un investisseur étranger. C’est pourtant ce que réalise l’ordonnance rendue par le juge des référés de la Cour suprême dans l’affaire opposant la SONATEL à l’État du Sénégal, en suspendant l’autorisation d’exploitation délivrée à Starlink Sénégal SUARL. La décision constitue une application, dans le secteur des communications électroniques, du référé suspension[7] institué par la loi organique de 2017, laquelle a substitué au régime étroit et largement ineffectif du sursis à exécution un mécanisme de protection provisoire inspiré du modèle français[8] .
L’intérêt de l’ordonnance tient à cette nouveauté institutionnelle[9] autant qu’à son objet. Elle donne à voir le juge administratif sénégalais aux prises avec un contentieux de régulation économique, où s’entrecroisent la légalité formelle des actes d’autorisation, l’égalité de traitement entre opérateurs soumis à des régimes juridiques distincts, l’ouverture d’un marché à un nouvel entrant technologiquement disruptif et les préoccupations désormais familières de souveraineté numérique. Elle illustre également la configuration singulière d’un litige où l’État défendeur est simultanément l’actionnaire de la société requérante et l’autorité qui a délivré l’acte contesté. On verra qu’il occupe une triple posture de régulateur, de défendeur et d’actionnaire, posture qui n’est pas sans incidence sur l’équilibre du débat. Le bénéficiaire de cet acte, dont l’activité est purement et simplement arrêtée, demeure absent de l’instance.
Sur le principe, l’argument n’est pas infondé. Le magistrat s’en tient à un cadre juridique qu’il exprime de manière adéquate, et le dossier contient des éléments susceptibles de susciter des interrogations quant à la légalité de la procédure mise en place. Cependant, la façon dont ce cadre est appliqué soulève des inquiétudes légitimes. La justification de l’urgence emprunte des aspects légaux qui devraient lui être étrangers, la motivation du doute sérieux se résume à une formule sans substance, les arguments de l’État restent sans réponse, la question centrale de classification juridique qui sous-tend l’ensemble du procès n’est même pas abordée et la décision imposée ne tient pas compte de la gravité de l’infraction présumée. Autrement dit, si l’ordonnance peut s’appuyer sur une intuition juridique respectable, elle ne la démontre pas, et cette carence est d’autant plus lourde de conséquences que la décision, rendue par la juridiction suprême, n’est susceptible d’aucun recours.
Un manque de preuves juridiques solides peut considérablement diminuer l’influence et l’impact d’une ordonnance, malgré sa base juridique apparemment solide.
I. Une suspension non dépourvue d’assise juridique
Le raisonnement du juge repose sur un cadre juridique incontestable, mais comportant des éléments troublants.
A. Un cadre normatif clairement identifié et un office précisément défini
Tout d’abord, l’ordonnance mérite d’être saluée pour sa rigueur dans son point de départ. Le magistrat cite précisément l’article 84 de la Loi organique sur la Cour suprême, qui précise que, lorsqu’une décision administrative fait l’objet d’une demande d’annulation, « le juge des référés saisi d’une demande en ce sens peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Il en déduit expressément que la suspension est subordonnée à deux conditions cumulatives, soit l’urgence, soit le doute sérieux. Cette interprétation est juste et doit être applaudie.
De manière implicite, par ses visas, le juge vérifie également l’existence d’un recours en annulation pendant, ce qui est le cas depuis le 10 juillet 2026. Enfin, il se positionne dans l’office qui est le sien, celui d’un juge du provisoire statuant en l’état de l’instruction, sans préjuger de la solution au fond, et il retient une définition de l’urgence conforme à la formulation classique, celle de l’atteinte suffisamment grave et immédiate portée à un intérêt public ou à la situation du requérant[10]. Sur ces points, l’ordonnance s’inscrit dans une construction jurisprudentielle cohérente et contribue à consolider l’acclimatation du référé de suspension au contentieux administratif sénégalais.
Encore faut-il mesurer la portée exacte de cet office, car le référé de suspension n’est pas une procédure d’exception laissée à la libre inspiration du juge. Sa structure a été empruntée au droit français, dont l’article 84 reprend jusqu’aux termes, et elle y a été affinée par une jurisprudence et une doctrine considérables depuis la loi du 30 juin 2000[11]. Trois traits en commandent l’usage. Le juge des référés est d’abord un juge du provisoire, qui prononce des mesures conservatoires et réversibles, dépourvues de l’autorité de la chose jugée et ne liant pas le juge du fond[12]. Il est ensuite un juge de l’évidence, qui statue en l’état de l’instruction sans bénéficier d’une instruction complète, ce qui l’oblige à la prudence dans la qualification autant qu’à la précision dans la motivation. Il est enfin le juge d’une procédure qui, si elle allège les formes, n’abolit pas le contradictoire, mais l’adapte aux nécessités de l’urgence, en faisant à l’oralité une place que le contentieux administratif lui refuse d’ordinaire[13]. Une ordonnance qui perd de vue l’un de ces trois traits cesse d’être une mesure d’attente pour devenir une décision de fond rendue sans les garanties du fond.
Le deuxième alinéa de l’article 84 mérite à cet égard autant d’attention que le premier, mais l’ordonnance ne le mentionne pas : lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation de la décision dans les meilleurs délais[14]. Le législateur organique a voulu que la suspension demeurât une parenthèse brève, et cette brièveté est précisément ce qui la rend supportable pour le bénéficiaire de l’acte comme pour l’intérêt public. En suspendant l’arrêté, la Cour suprême s’est donc obligée elle-même à juger le fond rapidement. Si ce second temps tarde, la mesure provisoire produit les effets d’une annulation sans en avoir ni la motivation ni l’autorité, et l’autorisation quinquennale se trouve amputée d’une fraction que nul ne restituera à son titulaire. Faute de calendrier, le provisoire devient permanent, et ce provisoire permanent est, pour l’investisseur, plus destructeur qu’une annulation, qui aurait au moins le mérite d’être motivée et de fixer les droits. Le silence de l’ordonnance sur ce point n’est pas neutre : aucun calendrier n’est indiqué, aucune audience au fond n’est annoncée, et il n’est pas même fait mention de la faculté de demander la modification ou la rétractation de la mesure en cas de changement dans les circonstances.
La comparaison avec le seul précédent interne d’ampleur comparable achève d’éclairer ce qui manque ici. En mars 2024, le juge des référés de la Cour suprême a été saisi d’une demande de suspension dirigée contre les décrets fixant la date de l’élection présidentielle et convoquant le corps électoral. L’urgence y était articulée sur des données matérielles et vérifiables : la campagne électorale était ouverte depuis le 9 mars, le scrutin devait se tenir treize jours plus tard, et les pièces produites établissaient ce compte à rebours[15]. Quelle qu’ait été l’issue de cette instance, la méthode y était exemplaire de ce qu’exige la condition d’urgence, à savoir un fait daté, mesurable et indépendant de l’illégalité invoquée. L’affaire Starlink offrait un terrain beaucoup moins net, celui d’un marché de détail dont les positions évoluent lentement et d’un requérant en situation dominante, ce qui rendait la démonstration plus difficile et, pour cette raison même, plus nécessaire.
En droit comparé, dans des pays qui procèdent de la même tradition juridique, la suspension de l’exécution est qualifiée d’exceptionnelle. Le juge la subordonne à une demande expresse, à la recevabilité préalable du recours en annulation dont elle n’est que l’accessoire, à des moyens assez sérieux pour que l’acte apparaisse d’emblée irrégulier et à des conséquences de l’exécution difficilement réparables[16]. La justification en est double et parfaitement équilibrée : il faut éviter que l’action administrative soit paralysée par des recours à l’issue incertaine, utilisés de façon dilatoire par un administré mécontent, et il faut éviter tout autant les conséquences difficilement réversibles de l’exécution d’une décision manifestement irrégulière[17]. Cette double préoccupation, qui est la matrice même de la procédure, ne transparaît nulle part dans l’ordonnance commentée.
La doctrine administrativiste a du reste adressé à sa propre juridiction suprême le reproche que l’on ait conduit à formuler ici. Commentant une décision par laquelle la Cour suprême du Maroc avait accordé le sursis sans expliciter les raisons pour lesquelles elle le faisait, deux auteurs y voient l’oubli de la mission pédagogique du contrôle juridictionnel de l’administration, laquelle ne s’adresse pas aux seules autorités administratives, mais aussi aux magistrats et aux avocats, en exercice comme en formation[18]. Les mêmes relèvent qu’une juridiction avait accordé le sursis au vu du dommage résultant de la fermeture d’une entreprise sans faire apparaître la condition tenant à l’illégalité de la décision[19]. L’ordonnance sénégalaise commet la faute symétrique, en faisant apparaître l’illégalité sans caractériser l’urgence. Dans les deux cas, la décision cesse d’enseigner ce qu’elle juge.
Les ordonnances du juge des référés de la Cour suprême ne sont susceptibles d’aucune voie de recours, la juridiction statuant en premier et dernier ressort. Seule subsiste la possibilité de solliciter la modification ou la rétractation de la mesure en cas de changement dans les circonstances de droit ou de fait, faculté que l’ordonnance ne rappelle pas.
B. Un dossier comportant des éléments objectivement troublants
Sur le fond, la requérante n’invoquait pas des griefs artificiels :
- le premier moyen s’appuie sur l’article 11 du Code des communications électroniques, lequel impose les principes d’égalité de traitement, de non-discrimination et de transparence des procédures à toute autorité gouvernementale comme à l’autorité de régulation, y compris dans le cadre des procédures applicables aux différents régimes juridiques des activités de communications électroniques[20] ;
- le deuxième moyen invoque l’article 63 du même code, aux termes duquel les arrêtés de l’autorité gouvernementale et les décisions de l’autorité de régulation portant autorisation sont publiés sur le site internet de l’autorité de régulation et notifiés à leur titulaire[21]. Un procès-verbal de constat d’huissier du 13 mars 2026 établissait qu’à cette date, ni l’arrêté ni le cahier des charges n’avaient été mis en ligne, alors que ceux d’autres fournisseurs d’accès à internet l’étaient[22].
Il y a là, sinon une illégalité certaine, du moins une anomalie que l’administration n’a pas dissipée. La réponse de l’État, selon laquelle la publication relève de l’Autorité de régulation, autorité indépendante sur laquelle le ministre n’exerce aucun pouvoir coercitif, est une réponse d’organisation interne opposée à une obligation légale de transparence dont le code fait peser la charge sur les deux autorités à la fois. Le juge n’a donc pas tort de relever qu’il appartient au ministre de veiller à la publication des actes qu’il prend ni de considérer que la conjonction d’une autorisation délivrée hors de toute procédure d’appel à concurrence, d’un cahier des charges soustrait à la connaissance des concurrents et d’un régime d’obligations manifestement plus léger que celui supporté par les opérateurs titulaires de licences était de nature à nourrir une interrogation sérieuse sur la régularité de l’ensemble.
De même, la thèse de la requérante relative à la distorsion de concurrence n’était pas hors de propos. Un opérateur qui a acquitté des droits d’entrée et redevances cumulés de l’ordre de cent trente-quatre milliards de francs CFA[23] et qui supporte des obligations de couverture, de service universel, de continuité, de qualité, d’interconnexion et de contribution au Fonds de développement du service universel des télécommunications est fondé à s’interroger lorsqu’un nouvel entrant se voit ouvrir le même marché de détail sans que les conditions financières et réglementaires de son accès soient rendues publiques. L’exigence de transparence n’a pas seulement une fonction d’information, elle est la condition même du contrôle de l’égalité de traitement, et son inobservation prive les concurrents de la possibilité de vérifier si la différence de traitement est justifiée par une différence de situation.
L’ordonnance repose donc sur une intuition juridique défendable. Encore fallait-il la traduire dans une motivation qui en établisse le bien-fondé. C’est là que la décision se dérobe.
II. Une motivation gravement insuffisante
Les faiblesses de la décision se rangent en deux séries. Les unes affectent l’appréciation des deux conditions posées par l’article 84 et procèdent, pour l’essentiel, d’une confusion des ordres de considérations (A). Les autres tiennent à l’office même du juge des référés, à la procédure suivie et à la mesure prononcée (B).
A. Une appréciation défectueuse des conditions de l’article 84
La contamination de l’urgence par la légalité constitue le vice le plus manifeste de l’ordonnance. Après avoir affirmé que la suspension suppose l’urgence et, distinctement, un doute sérieux sur la légalité, le juge caractérise l’urgence par l’irrégularité de la procédure, par son caractère discriminatoire et par le non-respect du principe de transparence[24]. Il fonde ainsi la première condition sur la substance même de la seconde. En effet, il est établi, et la logique du texte l’impose, que l’illégalité alléguée d’une décision ne caractérise pas par elle-même l’urgence à en suspendre l’exécution. Si ce n’était pas le cas, les deux conditions cumulatives voulues par le législateur organique se réduiraient à une seule et le référé de suspension deviendrait un simple contentieux accéléré de la légalité[25].
L’urgence est une notion de fait, qui s’apprécie objectivement et concrètement au regard des conséquences de l’exécution, indépendamment des mérites juridiques du recours. En confondant les deux registres, l’ordonnance se met en contradiction avec sa propre prémisse.
L’absence de mise en balance des intérêts en présence constitue la deuxième faiblesse. L’urgence exige une appréciation globale qui confronte l’intérêt du requérant à l’intérêt général et aux intérêts des tiers. De cette pesée, l’ordonnance ne comporte aucune trace. Rien n’est dit de l’intérêt du bénéficiaire de l’autorisation, dont l’activité commerciale est arrêtée. Rien n’est dit des abonnés déjà raccordés, particuliers, établissements scolaires ou collectivités territoriales, qui perdent leur service du fait de la suspension et dont la situation contractuelle demeure indéterminée. Rien n’est dit de la politique publique de couverture des zones blanches ni de l’acquisition par l’État de cinq mille kits destinés au raccordement de localités dépourvues d’autre solution technique. L’unique considération d’intérêt public mentionnée est celle que la requérante avait elle-même invoquée à l’appui de sa demande, à savoir la régularité des procédures et la souveraineté numérique, de sorte que le seul plateau de la balance que le juge accepte de charger est celui du demandeur. Une décision qui interrompt un service d’accès à internet sur l’ensemble du territoire ne pouvait faire l’économie d’un examen des conséquences de la suspension elle-même.
L’exigence n’est pas seulement de méthode, elle est de motivation. Il appartient au juge des référés, en mentionnant tous les éléments l’ayant déterminé, de mettre en balance objectivement et globalement l’ensemble des intérêts publics et privés en présence[26], et la continuité d’un service offert au public figure au premier rang des intérêts dont il doit tenir compte. L’ordonnance ne mentionne aucun de ces éléments, pour la raison simple qu’elle n’en a pesé aucun. Il ne s’agit pas d’exiger du juge qu’il eût tranché en faveur de l’administration, mais qu’il eût montré avoir vu ce qu’il sacrifiait.
Un précédent illustre mieux qu’une démonstration ce que cette pesée commande. Saisi de la suspension d’une décision autorisant l’ouverture d’une décharge, le juge français l’a refusée en relevant que, même si la décision était éventuellement entachée d’irrégularité, sa suspension créerait, faute de solution alternative d’élimination des déchets, des menaces sérieuses pour l’environnement[27]. Le raisonnement se transpose presque mot à mot. L’autorisation litigieuse dessert, selon les pièces mêmes du dossier, des zones que nul autre opérateur ne couvre, ainsi que des établissements scolaires et des collectivités territoriales équipés sur fonds publics ; l’irrégularité éventuelle de l’acte ne dispensait donc pas le juge de se demander ce qu’il adviendrait de ces usagers une fois le service interrompu. Il faut ajouter que, les deux conditions fussent-elles réunies, le juge n’est jamais tenu de suspendre, le texte lui en ouvrant la faculté et non l’obligation[28]. La suspension procède ainsi d’un choix, et un choix se motive.
Le silence sur le comportement de la requérante est plus troublant encore, car l’État contestait expressément l’existence de l’urgence. Il aurait fallu répondre à cette contestation en tenant compte de la chronologie, qui lui donnait une force particulière. L’arrêté date du 6 novembre 2025, il a été publié au Journal officiel le 10 janvier 2026, la requérante en a eu une connaissance certaine au plus tard le 10 mars 2026, puisqu’elle a formé ce jour-là un recours gracieux, et la demande de référé suspension n’a été déposée que le 14 août 2026. Neuf mois séparent l’acte de la saisine du juge des référés, et cinq mois séparent celle-ci de la contestation gracieuse. L’inertie du demandeur constitue un élément d’appréciation de l’urgence, celui qui a attendu plusieurs mois pour saisir le juge du provisoire témoignant par là même que la situation dont il se plaint n’était pas incompatible avec un délai supplémentaire[29]. L’ordonnance ne dit pas un mot de ce décalage temporel.
La chronologie appelle une observation supplémentaire, tirée de la jurisprudence de la Cour elle-même. Celle-ci juge que l’urgence disparaît lorsque la décision attaquée a été entièrement exécutée[30], et elle a déjà refusé la mesure sollicitée, tout en reconnaissant que l’ensemble des conditions étaient réunies, au motif que l’exécution de la décision attaquée avait été largement entamée[31]. Or, l’autorisation litigieuse était exécutée depuis des mois : les équipements avaient été importés et installés, le service était commercialisé, la clientèle constituée, et l’État avaient acquis les kits destinés aux écoles et aux collectivités territoriales. Le juge disposait ainsi, dans sa propre jurisprudence, d’un motif de refus qu’il n’a ni retenu ni écarté.
Cette exigence n’a rien d’une subtilité doctrinale, car l’incurie, l’imprudence, le manque de diligence et les manœuvres dilatoires du requérant sont autant de circonstances qui font obstacle à la reconnaissance de l’urgence[32]. La requérante, dont les moyens juridiques ne sont pas ceux d’un plaideur démuni, ne pouvait laisser s’écouler neuf mois sans s’en expliquer, et il revenait au juge de lui demander cette explication.
L’absence de caractérisation concrète du préjudice achève de fragiliser le raisonnement. L’urgence ne se présume pas, elle se démontre. Le juge affirme que le nouvel entrant capte une clientèle et installe une présence commerciale durable, mais il ne rapporte aucune donnée sur l’ampleur de cette captation, aucun chiffre de parts de marché, aucune évaluation de la perte subie, aucun élément relatif à la situation financière de la requérante. Or, celle-ci est l’opérateur dominant d’un marché qu’elle structure depuis plus de vingt-cinq ans, et le service satellitaire en cause repose sur un coût d’accès qui, selon les informations publiques disponibles, place l’équipement et l’abonnement hors de portée de la grande majorité des ménages[33]. La démonstration d’une atteinte grave et immédiate à la situation d’un opérateur de cette taille supposait davantage qu’une pétition de principe. Il aurait fallu, en outre, s’expliquer sur le point de savoir pourquoi un préjudice essentiellement financier, réparable en principe par la voie d’une action en responsabilité contre l’État, revêtait ici un caractère difficilement réversible[34].
Que l’intérêt invoqué soit de nature financière ne constitue nullement un obstacle, la jurisprudence l’admettant de longue date au bénéfice d’un concurrent. Mais elle exige en contrepartie que le requérant démontre la nécessité de la mesure qu’il sollicite, au vu des justifications qu’il produit[35], et c’est cette démonstration qui fait ici défaut.
Il faut au demeurant se garder d’une objection trop rapide. Depuis la réforme française de 2000, dont l’article 84 procède, l’urgence peut justifier la suspension d’une décision alors même que ses effets pourraient, en cas d’annulation, être effacés par une réparation pécuniaire[36]. L’argument tiré du caractère réparable du préjudice n’est donc pas dirimant, et ce n’est pas sur ce terrain que l’ordonnance mérite d’être prise en défaut, mais sur celui de l’absence de toute donnée permettant de mesurer l’atteinte alléguée.
Il faut surtout confronter la critique à la pratique effective de la juridiction saisie, sous peine de lui reprocher ce qu’elle fait constamment. Une étude approfondie des ordonnances rendues en matière de référé administratif entre 2017 et 2024 montre que le juge sénégalais, tout en énonçant en considérant de principe la définition restrictive de l’urgence empruntée au droit français, en retient en fait une application libérale : il tient la condition pour satisfaite dès lors que la décision préjudicie simplement aux intérêts du requérant, sans appliquer concrètement les qualificatifs de gravité et d’immédiateté, qui demeurent une pure abstraction[37]. Il va plus loin en se contentant d’un préjudice seulement éventuel, lorsque la décision attaquée peut préjudicier ou est susceptible de porter atteinte aux intérêts défendus, et la requérante de la présente affaire a précisément bénéficié de cette jurisprudence dans une ordonnance du 14 mars 2024[38]. Mesurée à cette aune, l’ordonnance commentée n’innove pas : elle applique la doctrine de la Cour.
Le constat déplace la critique sans la désarmer. Ce n’est pas cette ordonnance isolément qu’il faut mettre en cause, mais une doctrine qui, à force de libéralité, prive la condition d’urgence de sa fonction de filtre. Le législateur organique a écrit que la décision doit préjudicier de manière suffisamment grave et immédiate ; ces mots ne sont pas des ornements, et une jurisprudence qui les récite en considérant de principe pour ne jamais les appliquer se met en contradiction avec le texte dont elle se réclame. Le risque est d’autant plus grand lorsque le requérant est l’opérateur dominant et le bénéficiaire de l’acte un nouvel entrant, car l’urgence devient alors le véhicule d’une protection des positions acquises. Le contentieux économique est précisément le terrain où cette condition doit retrouver sa rigueur, faute de quoi le référé se transforme en instrument de régulation du marché.
La faiblesse logique des motifs surabondants n’arrange rien. Le juge croit renforcer sa démonstration en observant que l’État reconnaîtrait les incertitudes administratives, techniques, financières et concurrentielles du projet en limitant l’autorisation à cinq ans. Le raisonnement se retourne contre lui-même. La limitation de la durée d’une autorisation est une garantie, l’expression d’une prudence réglementaire et d’une réversibilité voulue, non l’aveu d’une illégalité. Au demeurant, l’État n’avait rien reconnu de tel, son mémoire faisant état des recommandations d’une commission d’examen du dossier[39]. Le motif procède ainsi d’une dénaturation des écritures, ce qui, dans une décision insusceptible de recours, ne peut être corrigé. Quant à l’observation selon laquelle il appartient au ministre de veiller à la publication de ses actes, elle relève de l’appréciation de la légalité et n’a pas sa place dans le considérant relatif à l’urgence.
Vient enfin l’insuffisance la plus grave, qui concerne la seconde condition. La motivation du doute sérieux est réduite à une clause de style. Le juge se borne à écrire que, en l’état de l’instruction, les moyens soulevés sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée[40]. Cinq moyens avaient été articulés, tirés de la violation de l’article 11, de la violation de l’article 63, du détournement de procédure, de l’erreur manifeste d’appréciation et de la méconnaissance des droits de la défense. Aucun n’est identifié, aucun n’est analysé, aucun n’est retenu nommément. Le juge des référés n’est certes pas tenu de se prononcer sur l’ensemble des moyens, puisqu’un seul suffit à fonder la suspension, mais il lui incombe précisément d’indiquer lequel et pourquoi. Cette exigence n’est pas formelle. Elle conditionne l’intelligibilité de la décision, elle détermine la portée de la chose ordonnée, elle éclaire l’administration sur la voie d’une éventuelle régularisation, et elle fournit au juge du fond le point de départ de son propre examen. En s’en dispensant, l’ordonnance laisse ignorer si la suspension repose sur un simple vice de publicité, aisément réparable, ou sur un vice substantiel affectant le choix même du régime d’autorisation. C’est dire qu’elle ne permet pas de savoir ce qui a été jugé.
Ce reproche gagne lui aussi à être replacé dans la durée, et il en sort renforcé. Depuis 2017, la condition du moyen propre à créer un doute sérieux n’a jamais reçu de la Cour suprême la moindre interprétation explicite. Alors qu’elle a pris soin de définir l’urgence dès sa première ordonnance, et même de préciser que l’urgence dont il s’agit revêt un sens propre au référé, elle n’a jamais dit ce qu’elle entend par doute sérieux ni indiqué sa méthode, de sorte que sa conclusion sur ce point apparaît, selon la formule d’un auteur, comme un plat dont la recette est gardée bien secrète[41]. La même étude montre que les conditions spécifiques sont traitées de façon périphérique, tantôt fusionnées avec l’urgence, dont l’absence entraîne mécaniquement la leur, tantôt confondues avec elle, le juge réglant par anticipation le sort de la légalité dans le passage consacré à l’urgence[42]. La contamination relevée plus haut n’est donc pas un accident de rédaction, mais un trait structurel de la jurisprudence. Il faut toutefois observer qu’elle joue ici en sens inverse de celui que l’étude décrit : dans les affaires recensées, le juge laissait transparaître la légalité dans le considérant d’urgence, en surplus d’une urgence par ailleurs caractérisée par des faits ; dans l’affaire Starlink, l’illégalité constitue la substance unique de ce considérant, qui ne repose sur aucun élément de fait autonome. Le glissement est achevé.
Une objection mérite d’être entendue avant d’être écartée. La concision du juge des référés s’explique par une contrainte réelle, car se prononcer sur la légalité, c’est risquer de vider le recours au fond de son objet, et la brièveté protège la plénitude du débat ultérieur[43]. L’argument justifie que le juge ne développe pas l’analyse du moyen ; il ne justifie pas qu’il s’abstienne de le nommer. Indiquer lequel des cinq griefs crée le doute, et si l’apparence d’illégalité tient à la publication, au choix du régime ou à la procédure d’attribution, n’aurait rien préjugé du fond, puisque le juge statue en l’état de l’instruction et que son ordonnance est dépourvue de l’autorité de la chose jugée. Entre le silence et le préjugé, il existe un espace, et c’est celui de la motivation.
Cette carence est d’autant plus regrettable que la grille classique du contentieux de l’excès de pouvoir permettait de trier les cinq griefs sans difficulté. Cette grille oppose l’irrégularité externe de l’acte, qui recouvre l’incompétence, le vice de forme et le vice de procédure, à son irrégularité interne, qui atteint le but, l’objet et les motifs[44]. Appliquée à la requête, elle range les deux premiers moyens, tirés du défaut de publication, du côté de la forme, le troisième, présenté comme un détournement de procédure, du côté du but, et les deux derniers, qui mêlent l’erreur manifeste d’appréciation, la méconnaissance de la libre concurrence et l’atteinte aux droits de la défense, du côté des motifs et de l’objet, non sans redites. Le classement n’est pas un exercice d’école, car il commande la portée de la mesure : un vice de forme se répare par l’accomplissement de la formalité omise, tandis qu’un vice tenant au but ou à l’objet impose de reprendre la décision elle-même.
Or, appliquée aux deux premiers moyens, cette grille conduit à une conclusion défavorable à la requérante. La méconnaissance des exigences de publicité n’a aucune incidence sur la régularité de la décision et n’affecte que son opposabilité. Elle ne saurait davantage constituer un vice de forme substantiel, puisque n’est substantielle que la formalité dont la méconnaissance a pu avoir une incidence sur le contenu de la décision[45] : une publication qui, par hypothèse, intervient après l’édiction de l’acte ne peut avoir influé sur ce que celui-ci décide. S’y ajoute la théorie de la connaissance acquise, en vertu de laquelle celui qui a eu connaissance certaine de l’acte ne peut se prévaloir du défaut de publicité, à l’image du candidat qui se présente à un concours et ne peut ensuite se plaindre de ce que l’avis d’ouverture n’avait pas été publié[46]. La requérante a formé son recours gracieux le 10 mars 2026 contre un arrêté publié au Journal officiel le 10 janvier précédent : sa connaissance de l’acte était acquise et complète.
Encore faut-il préciser ce que la publicité conditionne exactement. Elle commande l’entrée en vigueur de l’acte, laquelle est subordonnée à l’accomplissement de formalités adéquates, c’est-à-dire de formalités propres à porter à la connaissance des destinataires l’existence et le contenu de la décision ; un texte peut toutefois ajouter à la publication d’autres formalités préalables dont il fait, lui aussi, des conditions de l’entrée en vigueur[47]. La question que l’ordonnance devait trancher se laisse dès lors formuler avec précision : l’article 63 du Code des communications électroniques se borne-t-il à mettre une obligation de transparence à la charge de l’autorité de régulation, ou érige-t-il la mise en ligne en condition supplémentaire d’entrée en vigueur de l’arrêté ministériel ? Dans la première hypothèse, la publication au Journal officiel a suffi et le moyen tombe. Dans la seconde, l’arrêté n’est pas entré en vigueur, et c’est alors l’urgence qui disparaît, nul ne pouvant être lésé par un acte qui ne produit pas encore d’effets. Le juge n’a posé ni l’une ni l’autre de ces questions.
La requête s’exposait au demeurant à un dilemme dont l’ordonnance ne paraît pas avoir mesuré la portée. Ou bien le défaut de mise en ligne prive l’arrêté de son opposabilité à l’égard des tiers, et l’acte ne produit alors aucun effet contre la requérante, de sorte que l’urgence qu’elle invoque disparaît avec lui. Ou bien l’arrêté est opposable parce qu’il a été régulièrement publié au Journal officiel, et le moyen tiré de l’absence de publication sur le site de l’autorité de régulation perd l’essentiel de sa portée. Les deux branches de l’alternative ne peuvent être retenues ensemble. C’est pourtant ce que fait l’ordonnance, qui tire de la non-publication le doute sur la légalité et, de l’exécution du même acte, l’urgence à le suspendre.
Le troisième moyen souffre quant à lui d’une erreur de qualification que le juge pouvait relever. Le détournement de procédure, variété du détournement de pouvoir, consiste dans le recours à une procédure pour une fin autre que celle à laquelle elle est destinée, ou dans l’emploi d’une procédure à la place d’une autre afin de priver les intéressés des garanties attachées à la seconde[48]. Ce n’est pas ce que décrit la requête, qui reproche à l’administration d’avoir dispensé le bénéficiaire de tout appel à concurrence et de lui avoir consenti un régime de faveur : le grief, s’il prospère, relève du choix du régime juridique applicable, donc de la violation de la loi, et non du détournement. Quant au détournement de pouvoir proprement dit, qui supposerait que l’autorité eût agi dans l’intérêt personnel d’un tiers, il se heurte à une difficulté probatoire redoutable, car il porte sur les mobiles de l’auteur de l’acte, que celui-ci n’explicite jamais[49]. Il est au surplus admis qu’une mesure profitant à un concurrent n’est pas illégale dès lors qu’un but d’intérêt général la justifie[50], et la couverture des zones blanches en constituait un, que l’ordonnance ne discute à aucun moment.
L’absence de réponse aux défenses de l’État aggrave ce constat. Trois arguments étaient sérieux et aucun n’a reçu de réponse. Le premier, et le plus solide sont que le défaut de publication d’un acte administratif affecte son opposabilité et non sa validité, la légalité d’un acte s’appréciant à la date de son édiction[51]. Le juge ne le réfute pas, il ne l’évoque pas. Or, si cette objection est fondée, les deux premiers moyens de la requête ne pouvaient à eux seuls justifier une suspension et il fallait alors s’appuyer sur d’autres griefs, ce qui rendait l’identification du moyen retenu indispensable. Le deuxième argument est que la seule différence des obligations imposées à deux opérateurs ne suffit pas à établir une discrimination. Il touche au cœur du litige et il est loin d’être dépourvu de portée, puisque le principe d’égalité ne joue qu’entre situations comparables[52]. Le troisième est que le cahier des charges signé avec le nouvel entrant comporte des stipulations relatives à la sécurité, à la cybersécurité, à l’identification des utilisateurs, à l’interception légale, à la conservation des données et au contrôle de l’autorité de régulation, ce qui contredisait directement l’argument de souveraineté numérique repris par le juge au titre de l’urgence[53]. Une ordonnance qui retient l’existence d’un doute sérieux sans discuter les moyens de défense qui tendent précisément à le dissiper n’a pas satisfait à son obligation de motivation.
Au-delà de ces carences de méthode, la décision passe à côté du problème juridique central, qui est un problème de qualification. Le Code des communications électroniques organise des régimes distincts, et la ligne de partage entre la licence, qui suppose un décret et procède normalement d’un appel à concurrence, et l’autorisation, régime allégé applicable notamment aux fournisseurs d’accès à internet, détermine à elle seule la solution du litige[54]. Toute la démonstration de la requérante, comme celle du juge, présuppose la comparabilité de sa propre situation et de celle du nouvel entrant. Or ces deux situations relèvent, en l’état de l’arrêté attaqué, de deux régimes différents, et le débat n’a de sens que si l’on établit d’abord que l’activité autorisée, qui repose sur une constellation satellitaire, des stations terriennes et l’usage de fréquences, constituait en réalité l’établissement et l’exploitation d’un réseau ouvert au public soumis à licence, plutôt qu’une simple fourniture de service d’accès à internet[55]. C’est la seule voie par laquelle les griefs tirés de l’absence de mise en concurrence, de l’absence d’assignation de fréquences et du non-paiement des redevances de spectre pouvaient prospérer. À cette question, qui commandait l’ensemble, l’ordonnance ne consacre pas une ligne. Elle ne s’interroge pas davantage sur la compétence de l’autorité signataire, alors que la répartition des attributions entre le ministre et l’autorité de régulation en matière d’autorisation constitue un moyen d’ordre public que le juge pouvait relever d’office et qui, s’il avait été fondé, aurait offert un appui autrement plus solide que le défaut de mise en ligne d’un document[56].
B. Un office juridictionnel contestable
L’absence du bénéficiaire de l’acte est la première anomalie procédurale. Une autorisation individuelle est un acte créateur de droits au profit de son titulaire. La suspendre revient à priver ce titulaire de son titre d’exploitation, c’est-à-dire à statuer sur ses droits. Il ressort pourtant des visas que la requête n’a été signifiée qu’à l’État et que seul un mémoire de l’État a été produit[57]. Rien n’indique que la société bénéficiaire ait été appelée en la cause, mise à même de présenter des observations ou seulement informée de l’instance. Elle est ainsi dépossédée de son autorisation sans avoir été entendue, au terme d’une procédure dont elle est demeurée absente, et alors même que le cinquième moyen de la requête invoquait, non sans ironie, la violation des droits de la défense. Cette carence heurte le principe du contradictoire, le droit à un procès équitable garanti par la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples[58] et confirmé par la jurisprudence[59] et le principe de l’égalité des armes. Elle est d’autant plus dommageable que la configuration du litige ne permettait à aucune des parties présentes de défendre efficacement la position du bénéficiaire, l’État étant à la fois l’auteur de l’acte, le défendeur et l’actionnaire de la requérante[60]. Il y avait là une raison supplémentaire, et non une raison de moins, de veiller à la mise en cause du tiers intéressé.
Le droit du contentieux administratif offre pourtant deux techniques précisément conçues pour cette situation qui ne sont pas prévues formellement par le droit du contentieux administratif au Sénégal. L’intervention permet au tiers qui a, à la solution du litige, des intérêts indivisibles de ceux du demandeur ou du défendeur de se joindre à l’instance au soutien des prétentions de l’une des parties, ce qui suppose évidemment qu’il ait été informé de l’existence de cette instance. La tierce opposition permet, une fois la décision rendue, à celui qui n’a été ni présent ni représenté de s’opposer à ce qui préjudicie à ses droits, mais à des conditions plus étroites, puisqu’il lui faut alors justifier d’un droit et non d’un simple intérêt. Il est vrai que la société bénéficiaire de l’autorisation, titulaire d’un titre d’exploitation, et non d’une simple espérance, satisfait à cette exigence. Si cette voie de tierce opposition avait été ouverte, il lui appartenait donc, si elle voulait entendre faire valoir ses moyens, d’intervenir dans l’instance en annulation actuellement pendante, par voie préventive.
A cette absence s’ajoute une qualification excessive prononcée au détriment d’un absent. L’ordonnance ne se contente pas de suspendre l’autorisation, elle affirme que la société bénéficiaire livre à la requérante et aux autres opérateurs une concurrence déloyale. La qualification est doublement critiquable. Elle est juridiquement inexacte, la concurrence déloyale supposant un comportement fautif imputable à l’opérateur concurrent, alors que ce qui est en cause est une distorsion réglementaire d’origine étatique dont le nouvel entrant est le bénéficiaire et non l’auteur[61]. Elle est procéduralement inadmissible, puisqu’elle impute un comportement fautif à une personne qui n’est pas partie à l’instance, contre laquelle aucune demande n’est formée et qui n’a pas été mise en mesure de se défendre. Enfin, elle excède l’office du juge du provisoire, qui ne doit pas préjuger le fond, et elle emporte des conséquences réputationnelles évidentes pour son destinataire.
La mesure prononcée est en outre ni modulée ni proportionnée. L’article 84 permet au juge de suspendre la décision ou seulement certains de ses effets, et lui reconnaît un pouvoir d’injonction[62]. L’ordonnance ne fait usage d’aucune de ces facultés. Elle prononce la suspension totale de l’autorisation alors que, si le vice retenu est le défaut de publication, la mesure appropriée consistait à enjoindre à l’administration de procéder à la publication de l’arrêté et du cahier des charges dans un délai déterminé, au besoin sous astreinte, éventuellement en suspendant dans l’intervalle les seuls effets relatifs à la commercialisation de nouveaux abonnements. Ordonner l’arrêt complet d’un service pour sanctionner une formalité de publicité régularisable en quelques heures traduit une disproportion manifeste, d’autant que l’étendue de la mesure devait être calibrée sur la nature et sur l’ampleur de l’illégalité soupçonnée autant que sur la demande entre le vice soupçonné et la mesure prononcée, disproportion que l’ordonnance ne discute à aucun moment, faute précisément d’avoir identifié le moyen retenu. Le dispositif ne précise en outre ni la durée de la suspension, ni son articulation avec les contrats en cours, ni le sort des abonnés existants, ni aucune mesure de publicité de l’ordonnance elle-même, ce qui laisse l’administration, le bénéficiaire et les usagers dans une incertitude juridique complète.
La jurisprudence offre là encore un point de comparaison éclairant. Le Conseil d’État français a refusé de suspendre un permis de construire au motif que les irrégularités relevées pouvaient être facilement corrigées, tandis que l’arrêt des travaux aurait été source de graves préjudices[63]. La configuration est celle de notre espèce, à cette différence près que la vérification y avait été faite et qu’ici elle ne l’a pas été. Le juge des référés peut du reste moduler les effets de sa décision dans le temps comme dans leur portée, en prononçant une paralysie totale ou seulement partielle de l’acte[64] : la palette dont il disposait était donc entière, et le choix de la mesure la plus radicale appelait, à proportion, la motivation la plus soignée.
S’y ajoute une omission de statuer. La requête du 14 août 2026 tendait, selon les visas mêmes de l’ordonnance, à la suspension de l’exécution des décisions attaquées, au pluriel, c’est-à-dire de l’arrêté du 6 novembre 2025 et de la décision de rejet du recours gracieux du 12 mai 2026. Le dispositif ne suspend que le premier[65]. Le juge s’abstient de statuer sur le second chef de demande. Il est vrai que la suspension d’une décision de rejet est en principe sans objet, une telle décision négative ne recevant pas d’exécution, mais encore fallait-il le dire et rejeter la demande sur ce point aussi plutôt que de l’ignorer.
Il faut au reste corriger sur ce point une idée reçue. La suspension d’une décision de rejet n’est plus tenue pour impossible. Après avoir jugé qu’un acte de refus ne pouvait être suspendu, faute pour le juge de pouvoir enjoindre à l’administration de prendre une mesure positive, la jurisprudence a abandonné cette solution et admet aujourd’hui la suspension d’une décision négative, assortie le cas échéant d’une injonction de réexamen dans un délai déterminé, voire de la délivrance d’une autorisation provisoire[66]. La demande dirigée contre la décision de rejet du recours gracieux n’était donc pas nécessairement dépourvue d’objet, et le silence du dispositif à son égard constitue bien une omission de statuer et non une évidence.
On relèvera encore un écart non expliqué avec les conclusions du parquet général. Le premier avocat général avait conclu au rejet de la demande. Le juge des référés n’est évidemment pas lié par ces conclusions, mais, lorsque l’orientation retenue s’écarte de celle du ministère public dans une affaire de cette portée, la qualité de la motivation prend une importance accrue. Le contraste entre la position du parquet général et une motivation qui n’identifie aucun moyen ne peut que nourrir l’incompréhension.
Des imperfections rédactionnelles achèvent de trahir une élaboration hâtive. Les visas se contentent d’un renvoi au Code des communications électroniques sans en indiquer le numéro ni la date, et le texte applicable est désigné sous des intitulés successivement incomplets et erronés, confondant le code en vigueur avec l’ancien Code des télécommunications[67]. L’exposé des cinq moyens est la transcription littérale de la requête, y compris ses incorrections syntaxiques, une phrase demeurant même inachevée sur une citation dont le guillemet n’est pas fermé.
Toutes ces faiblesses prennent un relief particulier du fait que l’ordonnance émane de la juridiction suprême et statue en premier et dernier ressort. Il n’existe aucune voie de réformation, aucun contrôle de cassation possible, et seule demeure ouverte la faculté de demander la modification ou la rétractation de la mesure en cas de changement dans les circonstances de droit ou de fait, faculté que l’ordonnance ne mentionne d’ailleurs pas[68].
Lorsque le contrôle juridictionnel s’arrête à la première décision, la motivation cesse d’être seulement une exigence de bonne administration de la justice pour devenir la seule garantie offerte aux parties et au public. Une motivation stéréotypée est alors, en elle-même, une atteinte au droit au recours effectif.
III. Les enjeux qui débordent l’espèce
Une décision de justice ne se juge pas seulement à sa rigueur interne. Elle s’inscrit dans un environnement économique et institutionnel dont elle modifie les équilibres, et c’est de ce point de vue que l’ordonnance appelle trois séries de remarques qui dépassent le cas d’espèce, celle du conflit de normes que l’ordonnance a esquivé, celle du signal qu’elle adresse aux investisseurs et celle de la place qu’occupe, dans la fabrique des règles du secteur, l’opérateur qui l’a obtenue.
A. Le conflit de normes esquivé : le monopole hérité face à l’ouverture technologique
On a dit que l’ordonnance s’était dispensée de poser la question de qualification. Il faut maintenant en mesurer la portée, car elle ne constitue pas un raffinement technique, mais l’objet même du litige. Le Code des communications électroniques organise des régimes distincts et hiérarchisés : la licence, attribuée par décret à l’issue d’un appel à concurrence, est exigée pour l’établissement et l’exploitation de réseaux ouverts au public, tandis que l’autorisation, régime allégé, s’applique notamment aux fournisseurs de services d’accès à internet. Les obligations attachées à chacun de ces régimes diffèrent par construction, et cette différence ne devient discriminatoire que si les activités exercées sont, en fait, les mêmes. Toute la question est donc de savoir de quel côté de cette ligne se situe l’exploitation d’une constellation satellitaire desservant directement les utilisateurs finaux sur le territoire national[69].
La réponse n’allait pas de soi, et c’est précisément pour cette raison qu’elle devait être donnée. L’opérateur satellitaire ne se borne pas à revendre la capacité d’un réseau existant : il exploite ses propres infrastructures spatiales et terriennes, il utilise des fréquences radioélectriques qui doivent être assignées et donner lieu au versement de redevances[70], et il achemine du trafic depuis et vers le territoire sans nécessairement emprunter les passerelles nationales. Ces éléments rapprochent son activité de l’établissement d’un réseau ouvert au public bien plus que de la simple fourniture d’un service. A l’inverse, l’absence de boucle locale filaire, la nature transfrontalière du système et le caractère complémentaire du service dans les zones que nul autre opérateur ne dessert plaident pour le régime de l’autorisation. Un juge qui tranche cette question dans un sens ou dans l’autre rend une décision discutable ; un juge qui ne la pose pas rend une décision inintelligible.
Le droit de la concurrence fournit au surplus le test qui faisait défaut. Les autorités publiques sont tenues de s’abstenir de favoriser directement ou indirectement telle ou telle entreprise et de rompre l’égalité entre les opérateurs présents sur le marché, y compris par la délivrance d’autorisations spéciales, leurs actes ne pouvant davantage placer leur destinataire en situation d’abuser d’une position dominante[71]. Ce principe se concilie toutefois avec les exigences du service public : lorsque celui-ci doit, en raison de sa finalité même, garantir un accès égal et continu en tout point du territoire, y compris là où la rentabilité n’est pas assurée, des dérogations aux règles de concurrence sont admises à la condition que de véritables impératifs d’intérêt général les justifient et qu’elles demeurent nécessaires et proportionnées[72]. Voilà l’analyse que l’ordonnance aurait dû conduire : non pas constater une différence d’obligations pour en déduire une discrimination, mais rechercher si l’allègement consenti au nouvel entrant était justifié par l’objectif de couverture des zones non desservies et s’il n’excédait pas ce que cet objectif rendait nécessaire. La réponse eût pu être négative, et la suspension alors solidement fondée ; encore fallait-il la chercher.
Le second terme du conflit est contractuel autant que réglementaire. Les statuts de 1991 rangeaient déjà les communications spatiales et les stations terriennes dans l’objet social de l’opérateur historique, et la convention de concession a succédé au monopole en en reprenant pour l’essentiel le périmètre. Il fallait donc déterminer si l’autorisation nouvelle empiète sur des droits concédés, auquel cas le débat relève de l’exécution de la convention et de la responsabilité contractuelle de l’État, ou si elle s’inscrit dans un espace que la libéralisation a rendu ouvert, auquel cas le grief d’inégalité perd l’essentiel de son fondement. Ce conflit entre un monopole hérité, converti en concession, et une ouverture technologique que le législateur de 2018 a délibérément voulue constitue le cœur normatif de l’affaire. En se déterminant sur un défaut de publication, le juge des référés a suspendu une activité sans avoir dit si elle était licite dans son principe. Le juge du fond ne pourra pas éluder cette question, et c’est à elle que devra être consacré l’essentiel de sa motivation.
B. La sécurité juridique des investisseurs et le risque de contentieux arbitral
Il faut, pour mesurer ce signal, relire la chronologie du point de vue du bénéficiaire de l’autorisation. Une société de droit sénégalais, filiale d’un groupe étranger, dépose un dossier qui est examiné par une commission constituée à cet effet ; cette commission émet un avis favorable assorti de recommandations ; le ministre compétent délivre l’autorisation par arrêté ; un cahier des charges est élaboré par l’autorité de régulation, puis signé ; l’arrêté est publié au Journal officiel ; l’exploitation commence, des équipements sont importés et installés, une clientèle se constitue, et l’État lui-même acquiert cinq mille kits pour équiper des écoles et des collectivités territoriales. Dix mois plus tard, l’autorisation est suspendue dans son intégralité, au terme d’une procédure à laquelle la société n’a pas été appelée, par une décision qui n’indique pas le vice retenu et contre laquelle aucun recours n’est ouvert.
Ce que retient l’investisseur de cette séquence n’est pas que le droit sénégalais est exigeant, ce qui serait au demeurant rassurant, mais qu’il est imprévisible. L’exécution scrupuleuse de toutes les conditions posées par l’administration ne l’a pas prémunie contre la perte de son titre, et le vice qui lui coûte son exploitation est un manquement de l’administration elle-même, l’omission d’une formalité de publicité qu’il n’avait ni la charge ni le pouvoir d’accomplir. La difficulté est de principe. Un acte individuel créateur de droits ne peut normalement être retiré ni abrogé par son auteur au-delà d’un bref délai, précisément afin de protéger la stabilité des situations constituées sur sa foi[73]. Or, la suspension juridictionnelle atteint par une autre voie un résultat que l’administration ne pouvait plus obtenir elle-même, et elle l’atteint sans que le titulaire du droit ait été entendu. La protection due au bénéficiaire d’un acte créateur de droits commandait, au minimum, qu’il fût partie à l’instance où son titre se jouait.
Cette protection n’est pas absolue, et il faut le reconnaître pour que l’argument porte. Les décisions individuelles sont en principe créatrices de droits pour le passé comme pour l’avenir, mais certaines catégories d’autorisations demeurent, par leur objet même, précaires et révocables et n’ouvrent aucun droit à leur maintien[74]. Encore faut-il que cette précarité résulte de la nature de l’autorisation ou du texte qui l’institue. Tel n’est pas le cas ici : le titre a été délivré pour une durée déterminée de cinq ans, sur la base d’un cahier des charges négocié puis signé, et il a fondé des investissements matériels ainsi que des engagements contractuels envers des abonnés. Son titulaire pouvait raisonnablement compter sur sa stabilité pendant le terme convenu, sauf manquement de sa part constaté selon la procédure prévue à cet effet, ce qui n’est pas ce qui s’est produit.
La question prend une dimension supplémentaire lorsque l’investisseur est étranger. Les traités de protection des investissements, dont celui qui lie le Sénégal aux États-Unis d’Amérique[75], garantissent un traitement juste et équitable qui comprend la protection des attentes légitimes nées des autorisations délivrées par l’État d’accueil ainsi que le respect d’une procédure régulière, et le comportement des organes juridictionnels est attribuable à l’État au même titre que celui de l’administration. Il serait excessif de soutenir qu’une mesure provisoire, réversible et suivie à bref délai d’une décision au fond puisse à elle seule constituer un manquement : le contentieux interne est au contraire la voie normale, et l’existence d’un juge qui censure l’administration plaide en faveur de l’État de droit. Le risque naît d’ailleurs, et il tient précisément aux insuffisances relevées plus haut. Une mesure prononcée sans que le bénéficiaire soit appelé, sans indication du moyen retenu, sans voie de recours et sans perspective annoncée de jugement au fond réunit les éléments de fait sur lesquels prospèrent les griefs de déni de justice procédural. La dénaturation des écritures relevée plus haut s’ajoute à cette liste, car faire dire à l’État qu’il reconnaissait des incertitudes là où il rapportait les recommandations d’une commission technique revient à fonder la mesure sur un motif que la partie n’a pas soutenu, ce qui constitue l’un des griefs classiques du contentieux relatif au traitement juste et équitable. La garantie contre ce risque n’est pas l’immunité de l’investisseur, c’est la rigueur de la procédure.
La portée de cette observation dépasse largement les télécommunications. Le New Deal technologique, comme les programmes engagés dans l’énergie, les mines, les infrastructures et l’économie numérique, repose sur des capitaux que le Sénégal doit attirer en concurrence avec d’autres juridictions, et il s’exécute presque toujours par la voie d’autorisations administratives qu’un opérateur installé peut contester[76]. Si la leçon retenue est qu’un concurrent établi peut obtenir le gel du titre d’un nouvel entrant sans que celui-ci soit entendu et sans qu’il sache ce qui lui est reproché, le coût d’entrée sur le marché sénégalais augmente pour tous, et il augmente d’abord pour les projets les plus exposés, c’est-à-dire les plus innovants. Le remède n’est pas de désarmer le juge, ce serait un remède pire que le mal, mais d’exiger de lui ce que la loi organique lui demande déjà, une motivation qui identifie le moyen, une mise en cause du bénéficiaire, une mesure proportionnée au vice soupçonné et un jugement au fond dans les meilleurs délais.
C. L’opérateur dominant et la fabrique des règles du jeu
Reste à nommer le second enjeu, qui est celui de la position de la requérante. La SONATEL n’est pas un plaideur ordinaire. Opérateur historique privatisé, adossé à un groupe international, elle est l’entreprise dominante sur l’ensemble des segments du marché, l’un des premiers contribuables et des premiers employeurs du pays, le concessionnaire d’un service dont dépend l’économie entière, et l’État conserve une participation à son capital. Cette puissance économique lui confère une forme de puissance normative : elle est l’interlocuteur principal du régulateur, ses choix d’investissement déterminent en fait le calendrier de déploiement des technologies, et elle dispose des moyens d’une stratégie contentieuse suivie dans la durée.
Pour comprendre cette position, il faut remonter à l’acte de naissance de l’entreprise. La SONATEL a été créée par la loi n° 85-36 du 23 juillet 1985, et ses statuts, approuvés une première fois en 1985, ont été refondus par le décret n° 91-1130 du 5 novembre 1991[77]. Ces statuts sont éclairants. La société y a pour objet l’exploitation du service public des télécommunications et le développement du secteur ; à cet effet, elle exerce le monopole des télécommunications conformément aux textes en vigueur, elle participe à tout système global, international, régional ou national de télécommunications par satellite, par câble ou par tout autre moyen, elle acquiert et exploite toutes concessions, droits et privilèges pour l’atterrissement et l’exploitation des câbles sous-marins ainsi que pour l’implantation de centres radioélectriques et de stations terriennes pour communications spatiales, et elle joue le rôle de conseil privilégié du gouvernement dans le domaine de l’intégration africaine des télécommunications[78]. Son capital, porté à vingt-quatre milliards de francs CFA, appartenait alors intégralement à l’État, les statuts garantissant que la participation directe de celui-ci demeurerait supérieure à la moitié du capital pendant toute la durée de la société, fixée à quatre-vingt-dix-neuf ans[79].
Deux enseignements se dégagent de ce texte. Le premier tient à la généalogie de l’entreprise, qui n’a pas été conçue comme un opérateur parmi d’autres, mais comme le titulaire statutaire du monopole de fait et comme le conseil du gouvernement, et quarante ans de libéralisation n’effacent pas entièrement une telle origine. Le réflexe qui consiste à tenir les conditions d’entrée d’un concurrent pour une affaire se discutant avec l’État, et non pour une règle s’imposant également à tous, procède directement de cette matrice. Le second enseignement est plus technique et il intéresse le fond du litige : dès 1991, les communications par satellite et l’implantation de stations terriennes figuraient expressément dans l’objet social, donc dans le périmètre du monopole, puis dans celui de la concession qui lui a succédé en 1997. L’argument le plus solide dont disposait la requérante n’était donc pas le défaut de publication d’un document, mais l’empiétement allégué de l’autorisation nouvelle sur le périmètre concédé, question de qualification et d’exécution de la convention de concession que ni la requête ni l’ordonnance n’abordent frontalement. Il faut relever enfin, pour la clarté du débat, que l’Etat, qui s’engageait en 1991 à détenir plus de la moitié du capital n’en conserve aujourd’hui qu’une fraction minoritaire, ce qui modifie la nature de l’intérêt qu’il défend lorsqu’il défend la SONATEL, et celle de l’intérêt que la SONATEL défend lorsqu’elle invoque la souveraineté numérique.
L’épisode de la 5 G avait déjà donné la mesure de cette capacité d’influence. Lors du lancement du processus d’extension des licences à cette technologie, l’opérateur historique a conduit la contestation des conditions de l’appel à concurrence en fédérant autour de lui les acteurs du secteur et les partenaires sociaux, avant d’être finalement le seul attributaire de la licence, au terme d’une procédure dans laquelle l’offre du second candidat avait été écartée par la commission de sélection et où celui-ci a dû négocier directement avec l’État un avenant à sa convention[80]. La séquence révèle une constante : la contestation ne porte pas sur le principe de la concurrence, qu’aucun opérateur ne combat ouvertement, mais sur les conditions d’accès, c’est-à-dire sur le prix d’entrée et sur les charges que supporteront les entrants au regard de celles de l’installé.
L’affaire Starlink reproduit ce schéma en le portant devant le juge. La contestation s’est d’abord exprimée sur le terrain de l’opinion, par la mobilisation de la coordination des syndicats des opérateurs de télécommunications qui, dès février 2026, réclamait la transparence sur le régime d’exploitation et sur le cahier des charges du nouvel entrant au nom de la souveraineté numérique[81] ; elle s’est ensuite déplacée sur le terrain gracieux, puis sur le terrain contentieux. Aucune de ces démarches n’est critiquable en elle-même, car un concurrent a qualité pour agir, la transparence est une obligation légale et non une faveur, et l’argument tiré de l’inégalité des charges réglementaires n’est pas frivole. Mais l’effet institutionnel de l’ensemble mérite d’être nommé : lorsque l’opérateur dominant obtient du juge ce qu’il n’a pas obtenu du régulateur, la régulation du secteur se déplace du régulateur vers le prétoire, et le contentieux devient un instrument de politique concurrentielle.
L’observation se vérifie dans le répertoire du juge des référés lui-même. La requérante y figure à plusieurs reprises : elle a saisi la Cour suprême en février 2022 d’un référé dirigé contre l’autorité de régulation elle-même[82], et elle a obtenu en mars 2024, dans un litige l’opposant à l’État, une ordonnance qui appartient à la ligne jurisprudentielle admettant l’urgence sur la foi d’un préjudice seulement éventuel[83]. L’opérateur historique n’est donc pas un plaideur occasionnel devant le juge de l’urgence, mais un usager averti, qui connaît la souplesse de sa jurisprudence et sait quel parti en tirer. Cette familiarité n’a rien d’illégitime en soi. Elle confirme cependant que le prétoire est devenu, pour lui, un instrument ordinaire de la conduite de ses affaires, et elle rend d’autant plus nécessaire que le juge y maintienne l’égalité des armes, laquelle supposait au minimum que le nouvel entrant fût appelé à l’instance.
Ce déplacement est d’autant plus préoccupant qu’il prospère sur une défaillance réelle. Si le cahier des charges avait été publié, si l’autorité de régulation avait exposé pourquoi l’activité autorisée relevait du régime de l’autorisation et non de celui de la licence, et en quoi la différence des obligations imposées correspondait à une différence objective de situation, le litige aurait été privé de son objet. Le paradoxe de cette affaire est que la démarche du dominant, si intéressée soit-elle, désigne une carence véritable. La réponse appropriée n’est donc pas juridictionnelle, mais institutionnelle, et elle consiste à passer d’une régulation juridictionnelle erratique, où la règle se découvre au prétoire une fois le litige né, à une régulation institutionnelle anticipatrice, où l’autorité de régulation publie systématiquement les autorisations et les cahiers des charges qu’elle instruit : publier, motiver, mettre en concurrence lorsque le régime l’impose, et construire une doctrine explicite de l’équivalence des charges entre régimes juridiques, afin que l’ouverture du marché cesse d’être une négociation au cas par cas pour redevenir l’application d’une règle connue de tous.
En définitive, l’ordonnance rendue dans l’affaire SONATEL contre État du Sénégal restera comme la première application d’envergure du référé de suspension de l’article 84 à un contentieux de régulation économique. A ce titre, elle marque une étape et témoigne d’un juge des référés désormais disposé à user de ses pouvoirs face à l’administration. Le résultat auquel elle parvient n’est pas nécessairement erroné, et il n’est pas exclu que le juge du fond, saisi du recours en annulation, confirme l’existence d’une irrégularité dans la procédure d’autorisation.
Mais une décision juste mal motivée reste une décision mal rendue. En fondant l’urgence sur la légalité, en s’abstenant de toute mise en balance des intérêts, en passant sous silence l’inertie de la requérante, en ramenant l’appréciation du doute sérieux à une formule qui n’identifie aucun moyen, en laissant sans réponse les défenses les plus consistantes de l’administration, en ne posant pas la question de qualification qui commandait le litige, en statuant sur les droits d’un tiers absent de l’instance, et en prononçant une mesure totale là où une injonction de régularisation aurait suffi, l’ordonnance accumule des insuffisances dont chacune, isolément, prêterait à discussion, et dont la réunion compromet l’autorité de la solution.
L’enseignement dépasse l’espèce. L’acclimatation du référé au contentieux administratif sénégalais ne se jouera pas seulement dans l’audace des dispositifs, mais dans la rigueur des motifs. Un juge du provisoire qui suspend sans dire ce qu’il suspend et pourquoi expose sa décision à être reçue comme un acte d’autorité plutôt que comme un acte de juridiction, et il prive le juge du fond, l’administration et les opérateurs de la sécurité juridique que la procédure d’urgence a précisément pour objet de préserver. Il resterait au surplus à s’interroger, mais c’est un autre débat, sur la position d’un État qui délivre l’autorisation, la défend devant le juge et détient une participation au capital de la société qui la conteste, configuration dans laquelle la clarté des motifs de la décision juridictionnelle constitue la seule protection contre le soupçon.
Il reste que l’essentiel se joue en amont du juge. Un secteur dont les conditions d’entrée s’établissent par voie de transaction, un régulateur qui ne publie pas, un ministre qui autorise sans expliquer le régime retenu et un opérateur dominant assez puissant pour porter la controverse sur tous les terrains à la fois composent un environnement où l’insécurité juridique n’est pas un accident de procédure, mais une donnée structurelle. Le juge des référés n’a pas créé cette situation et il ne pouvait pas la corriger à lui seul. Il l’a révélé, et c’est peut-être le mérite principal d’une ordonnance dont on a par ailleurs mesuré les faiblesses.
Le rétablissement de la sécurité juridique ne viendra donc pas de l’ordonnance elle-même, qui ne pouvait y pourvoir, mais de ce qui la suivra. Il appartient à la Cour suprême de statuer au fond dans les meilleurs délais, comme le second alinéa de l’article 84 le lui prescrit, et de dire à cette occasion quel régime juridique gouverne l’accès satellitaire à internet et où passe la frontière du périmètre concédé. Il appartient à l’autorité de régulation de publier ce qu’elle instruit, et à l’autorité gouvernementale de motiver le choix du régime qu’elle retient. A défaut, le prétoire de la haute juridiction deviendra le lieu ordinaire où se négocient les conditions d’entrée sur le marché sénégalais, au détriment de l’innovation, de l’attractivité du pays et des engagements internationaux qu’il a souscrits.
Un dernier élément mérite d’être versé au débat. La doctrine sénégalaise porte sur le référé administratif un jugement globalement favorable et voit dans sa souplesse une évolution heureuse au regard de la rigueur de l’ancien sursis à exécution ; elle ne lui adresse en définitive qu’un reproche, celui du temps que le juge met à statuer sur les urgences dont il est saisi[84]. La remarque vaut ici avec une force particulière. Moins d’un mois a séparé la requête en suspension de l’ordonnance, ce qui est raisonnable, mais rien n’indique quand la Cour statuera au fond, alors que le second alinéa de l’article 84 lui en fait l’obligation dans les meilleurs délais. Une procédure d’urgence qui suspend vite et juge lentement finit par inverser sa propre finalité : elle protège le requérant contre la durée du procès et abandonne le bénéficiaire de l’acte à cette même durée.
Par Moustapha NGAIDO
Dr en Droit public, Faculté des Sciences juridiques et Politiques, Université Cheikh Anta Diop (UCAD) de Dakar
Mail : moustaphangaido@ngaido.ca
[1] L’arrêté a été publié au JO no 7875 du 10 janvier 2026, p. 143.
[2] Programme gouvernemental de transformation numérique lancé en février 2025, dont l’un des objectifs affichés était la connexion gratuite d’un million de personnes au cours du premier semestre 2026.
[3] Dans un premier temps, le décret no 97-715 du 19 juillet 1997 porte approbation de la Convention de concession et du cahier des charges de la SONATEL (JO no 5756 du 09 août 1997, p. 301-302). Le préambule de la Convention indique que : « Le 15 juillet 1997, l’Etat du Sénégal a octroyé à la SONATEL une concession de ses droits relatifs à l’établissement et à l’exploitation de réseaux et à la fourniture de services de télécommunications. Cette concession, d’une durée de 20 ans arrive à expiration le 08 août 2017 ». Dans un second temps, le décret n° 2016-1081 du 03 août 2016 porte approbation de la convention de concession et du cahier des charges de la SONATEL (JO no 6954 du 04 août 2016, pp. 1067-1097). Il convient de noter que la nouvelle convention a été signée de manière anticipée, soit un an avant l’expiration de celle de 1997.
[4] Article premier du décret n° 2023-2219 da 10 novembre 2023 portant approbation de l’avenant de la Convention de concession et du cahier des charges de la SONATEL: « La Convention a pour objet la concession à SONATEL (Concessionnaire) du droit d’établir et d’exploiter un réseau de télécommunications ouvert au public (2G. 3G et 4G) ainsi que de fournir des services de télécommunications au public, conformément aux dispositions du Code des Communications électroniques.
La concession s’étend également à l’établissement et à l’exploitation d’un réseau de télécommunications mobiles 5G ouvert au public au Sénégal, pour une durée précisée ci-dessous » (JO no 7697 du 27 janvier 2024, pp. 126-128).
[5] Article 83 de la Loi organique sur la Cour suprême
«. – Il est institué un juge des référés en matière administrative.
Il statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais.
Est juge des référés, le premier Président de la Cour suprême ou le magistrat qu’il désigne à cet effet.
Le juge des référés est saisi par simple requête enregistrée au greffe de la Cour suprême.
La requête doit, à peine de déchéance, être signifiée à la partie adverse dans les quinze jours suivant son dépôt au greffe.
Dans les cas qui requièrent célérité, le premier Président ou le juge qu’il désigne, peut, par ordonnance rendue sur requête, autoriser la signification à bref délai et fixer la date à laquelle l’affaire sera débattue. » (Loi organique no 2022-16 du 23 mai 2022 modifiant la loi organique n° 2017-09 du 17 janvier 2017 abrogeant et remplaçant la loi organique n° 2008-35 du 08 août 2008 sur la Cour suprême, JO no 7531 du 23 mai 2022, p. 575).
[6] Loi organique n° 2017-09 du 17 janvier 2017 abrogeant et remplaçant la loi organique n° 2008-35 du 8 août 2008 sur la Cour suprême, modifiée par la loi organique n° 2022-16 du 23 mai 2022.
[7] Voir aussi CS, Ordonnance n°03 du 17 février 2022, Société nationale des Télécommunications dite «SONATEL SA», c. Autorité de Régulation des Télécommunications et des Postes dite « ARTP », ( https://juricaf.org/arret/SENEGAL-COURSUPREME-20220217-03)
[8] Le dispositif de l’article 84 est très proche de celui de l’article L. 521-1 du code de justice administrative français, issu de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. La jurisprudence développée sur ce dernier texte constitue, à ce titre, une source d’inspiration utile, sous réserve des différences d’organisation juridictionnelle.
[9] Sur l’institution du référé dans le contentieux administratif sénégalais et sur les limites du dispositif, voir M. M. Aidara, Référé administratif et unité de juridiction au Sénégal (Lien : https://afrilex.u-bordeaux.fr/wp-content/uploads/2021/03/Mouatapha_Aidara_Article_refere.pdf), qui relevait déjà la concentration du contentieux au seul niveau de la Cour suprême, l’imprécision des notions de moyen propre à créer un doute sérieux et de liberté fondamentale, ainsi que la prépondérance de l’écrit au détriment de la célérité.
[10] Sur le caractère objectif et global de l’appréciation de l’urgence et sur la prise en compte de l’intérêt public, voir, en droit français, Conseil d’État, Section, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815, et Conseil d’État, Section, 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes et Société Sud-Est Assainissement, n° 229562. Il en résulte que l’urgence s’apprécie compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce et des intérêts en présence, y compris ceux des tiers et l’intérêt général qui s’attache à l’exécution de la décision.
[11] Conseil d’État, Le juge des référés, Les dossiers thématiques du Conseil d’État, décembre 2015, qui retrace l’économie des procédures issues de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 et la jurisprudence développée sur les articles L. 521-1 et suivants du code de justice administrative. Pour l’ensemble de la matière, voir R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien.
[12] Le juge des référés est un juge du provisoire, dont les mesures sont conservatoires et réversibles (CE, 13 février 2006, Commune de Fontenay-le-Comte, n° 285184), dépourvues de l’autorité de la chose jugée tout en étant exécutoires (CE, sect., 5 novembre 2003, Association Convention vie et nature pour une écologie radicale et autres, n° 259339 et autres) et ne liant pas le juge du fond (CE, juge des référés, 1er mars 2001, n° 230794). Il est également un juge de l’évidence ou de la vraisemblance, statuant « en l’état de l’instruction » au vu des seules pièces qui lui sont soumises.
[13] Les exigences du contradictoire sont adaptées aux nécessités de l’urgence, non supprimées (CE, sect., 29 janvier 2003, Commune d’Annecy, n° 247909), et le débat organisé par le juge des référés fait à l’oralité une place particulière (CE, sect., 26 février 2003, Société Les belles demeures du Cap Ferrat, n° 249264).
[14] Article 84, alinéa 2, de la loi organique n° 2017-09 : « Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation de la décision dans les meilleurs délais. » Le texte intégral de l’article est reproduit dans la requête aux fins de référé suspension déposée au greffe central de la Cour suprême le 11 mars 2024 sous le n° J/109/RG/2024.
[15] Requête aux fins de référé suspension dirigée contre les décrets n° 2024-690 et n° 2024-691 du 6 mars 2024 et n° 2024-704 du 7 mars 2024, déposée le 11 mars 2024 au greffe central de la Cour suprême sous le n° J/109/RG/2024. L’urgence y était articulée sur des données matérielles et vérifiables : ouverture de la campagne électorale le 9 mars 2024, scrutin fixé treize jours plus tard, pièces produites à l’appui, dont le numéro spécial du Journal officiel n° 7707 du 7 mars 2024.
[16] Sur le sursis à exécution en droit marocain, que la loi qualifie de mesure exceptionnelle, M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, Publications de la REMALD, collection « Manuels et Travaux universitaires », n° 144, 2022, p. 184 et suivantes, et les décisions fondatrices de la Cour suprême administrative des 13 février 1961, Société huilière annexe, 23 février 1961, Société balnéaire, et 2 juillet 1972, SOMAP. Les auteurs précisent que la demande de sursis n’est pas autonome et que, si la requête en annulation est irrecevable, elle ne peut même pas être examinée.
[17] M. Rousset et M. A. Benabdallah, op. cit., p. 184. Les mêmes auteurs rappellent que les décisions administratives « sont dites exécutoires dès lors qu’elles ont reçu la publicité appropriée », ce qui confirme que la publicité conditionne l’exécution à l’égard des tiers et non la validité de l’acte.
[18] M. Rousset et M. A. Benabdallah, idem. p. 185, à propos de Cour suprême du Maroc, 7 mars 1980, Jemaa Lejana, dossier n° 70-449, arrêt qualifié de « tout à fait laconique ».
[19] Cour suprême du Maroc, 16 avril 1992, Société Briqueterie Louajriine c/ Président du Conseil municipal de Fès, citée par M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, ibidem., p. 186.
[20] Article 11 de la loi n° 2018-28 du 12 décembre 2018 : « Les principes d’égalité de traitement, de non-discrimination et de transparence des procédures s’imposent à toute autorité gouvernementale et à l’Autorité de régulation, y compris dans le cadre des procédures applicables aux différents régimes juridiques concernant les activités de communications électroniques au Sénégal. » La citation reproduite par l’ordonnance demeure inachevée, le guillemet fermant faisant défaut.
[21] Article 63 de la même loi : « Les arrêtés de l’Autorité gouvernementale et les décisions de l’Autorité de régulation portant autorisation sont publiés sur le site Internet de l’Autorité de régulation et notifiés à leur titulaire. »
[22] Procès-verbal de constat du 13 mars 2026 dressé par la SCP Diatta, Ndiaye et Faye, huissiers de justice à Dakar. On observera que ce constat est antérieur de six mois au prononcé de l’ordonnance et que le juge, qui statue « en l’état de l’instruction », ne vérifie pas si la publication est intervenue depuis lors.
[23] Soit, selon le décompte de la requérante, soixante-huit milliards au titre du renouvellement de la concession, trente-deux milliards au titre des fréquences de quatrième génération et trente-quatre milliards cinq cents millions au titre de la cinquième génération, ce qui porte le total à cent trente-quatre milliards cinq cents millions de francs CFA. L’ordonnance reprend ces chiffres sans les discuter et sans indiquer si l’État les a contestés.
[24] L’ordonnance relève ainsi que l’urgence résulte « de l’irrégularité ainsi que du caractère discriminatoire et du non-respect du principe de transparence de la procédure d’autorisation accordée à Starlink », énoncés qui constituent l’objet même de l’examen de la légalité.
[25] Le caractère cumulatif des deux conditions, que l’ordonnance énonce elle-même, interdit que l’une soit établie par l’autre. Admettre que l’illégalité alléguée caractérise l’urgence reviendrait à transformer le référé de suspension en un contentieux accéléré de la légalité et à priver de tout effet utile la condition d’urgence voulue par le législateur organique.
[26] CE, sect., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes et Société Sud-Est assainissement, n° 229562 : il appartient au juge des référés, « en mentionnant tous les éléments l’ayant déterminé », de mettre en balance « objectivement et globalement » l’ensemble des intérêts publics et privés en présence. Figurent notamment au nombre des intérêts à prendre en compte la continuité du service public (CE, juge des référés, 28 août 2002, Société des agrégés de l’Université, n° 249769), la salubrité et la santé publiques (CE, 15 mars 2006, Ministre de l’agriculture et de la pêche c/ GAEC de Beauplat, n° 286648) et la préservation de l’environnement (CE, 5 novembre 2001, Commune du Cannet-des-Maures, n° 234396).
[27] Conseil d’État, Section, 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes, Rec. p. 109 : la suspension de la décision autorisant l’ouverture d’une décharge ne doit pas être ordonnée car, même si la décision est éventuellement entachée d’irrégularité, elle créerait, faute de solution alternative d’élimination des déchets, des menaces sérieuses pour l’environnement (P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 967).
[28] L’article L. 521-1 du code de justice administrative énonce que le juge des référés « peut ordonner » la suspension, formule dont il résulte que, les deux conditions fussent-elles réunies, il n’y est pas tenu (P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 967). L’article 84 de la loi organique n° 2017-09 est rédigé dans les mêmes termes.
[29] La lenteur du requérant à saisir le juge du provisoire est traditionnellement retenue comme un indice de l’absence d’urgence, sans constituer pour autant une fin de non-recevoir automatique. Il appartenait au juge, saisi d’une contestation expresse de l’État sur ce point, de s’en expliquer.
[30] Cour suprême, ordonnance n° 20 du 29 septembre 2023, Paul Faye c/ État du Sénégal, retenant que l’urgence n’est pas caractérisée dès lors que l’arrêté attaqué a été entièrement exécuté ; voir également ordonnance n° 2 du 28 janvier 2021, Dame Sall c/ État du Sénégal (F. D. Faye, art. cit., p. 220 et 221).
[31] Cour suprême, ordonnance n° 13 du 22 juin 2023, Société Groupe Walfadjri c/ État du Sénégal, où l’exécution largement entamée de la décision attaquée a été retenue comme motif de refus de la mesure sollicitée alors même que le juge avait reconnu la satisfaction de toutes les conditions (F. D. Faye, art. cit., p. 221).
[32] L’urgence peut faire défaut du fait de l’incurie du requérant (CE, juge des référés, 8 janvier 2001, n° 228928), de son imprudence (CE, juge des référés, 8 novembre 2002, Société Tiscali télécom, n° 250813), de son manque de diligence (CE, juge des référés, 14 septembre 2001, n° 238110), voire de manœuvres dilatoires (CE, juge des référés, 30 janvier 2009, n° 324344).
[33] Selon un commentaire publié dans la presse spécialisée, la société Starlink Sénégal SUARL n’aurait ouvert la commercialisation de ses services qu’en février 2026, le prix du kit s’établissant à environ cent quarante-six mille francs CFA et l’abonnement mensuel entre vingt-deux mille et trente mille francs CFA. Voir aussi : https://starlink.com/sn?srsltid=AfmBOor2mJJ2yuZ-64ibdQ9Zjmw32FkgfOmSuV6cjsFJubHjadW5sSta
[34] Un préjudice de nature exclusivement financière, susceptible d’être réparé par la voie d’un recours indemnitaire dirigé contre l’État, ne suffit pas en principe à caractériser une situation d’urgence, sauf à établir qu’il compromet gravement l’équilibre de l’entreprise ou revêt un caractère irréversible.
[35] CE, sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815, dont il résulte que les intérêts que le requérant entend défendre peuvent être de nature financière. Le requérant doit en revanche démontrer la nécessité de la mesure sollicitée, le juge tenant compte des justifications qu’il fournit (CE, 28 mai 2004, Commune de Mittersheim, n° 259983).
[36] P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 967. L’ancien texte exigeait la démonstration d’un préjudice difficilement réparable, ce qui avait conduit le juge à refuser tout sursis pour les décisions à conséquences seulement pécuniaires ; la jurisprudence admet désormais que l’urgence peut justifier la suspension d’une telle décision alors même qu’en cas d’annulation ses effets pourraient être effacés par une réparation pécuniaire (Conseil d’État, Section, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, Rec. p. 29).
[37] F. D. Faye, « L’application des conditions d’octroi de mesures provisoires en matière de référé administratif au Sénégal », Annales africaines, revue de la Faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar, numéro spécial, avril 2025, p. 193 et suivantes, spécialement p. 201 et suivantes. L’étude repose sur le dépouillement de l’ensemble des ordonnances rendues par le juge des référés de 2017 à la fin de 2024. La définition de l’urgence a été empruntée au droit français dès la première ordonnance rendue en la matière (Cour suprême, ordonnance n° 1 du 30 mars 2017, A.I.T.D.S.P. dite Beskent Egitim c/ État du Sénégal).
[38] Cour suprême, ordonnance n° 7 du 14 mars 2024, Société nationale des Télécommunications dite SONATEL S.A. c/ État du Sénégal, citée par F. D. Faye, art. cit., p. 206 et 207, au nombre des décisions retenant l’urgence lorsque l’acte attaqué est seulement susceptible de porter atteinte aux intérêts défendus par le requérant. Dans le même sens, Cour suprême, ordonnance n° 8 du 3 avril 2023, Birame Soulèye Diop et 34 autres c/ État du Sénégal, et ordonnance n° 23 du 6 octobre 2023, Ousmane Sonko c/ État du Sénégal.
[39] Le mémoire de l’État, tel que résumé par l’ordonnance elle-même, indique que « la commission mise en place a émis un avis favorable à l’octroi de l’autorisation à STARLINK, sous réserve de quelques recommandations portant notamment sur la limitation de la durée à un maximum de cinq ans et sur les plans administratif, technique et financier ». Il y a loin de cette formulation à la reconnaissance d’incertitudes que le juge croit y lire.
[40] L’ordonnance se borne à énoncer : « Considérant qu’en l’état de l’instruction, les moyens soulevés sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; Qu’il s’ensuit que la suspension est encourue ».
[41] F. D. Faye, art. cit., p. 233 et 234 : la condition du moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée n’a fait l’objet d’aucune interprétation explicite depuis 2017, de sorte que la conclusion du juge sur ce point « apparaît, pour utiliser une image, comme un plat dont la recette est gardée bien secrète ».
[42] F. D. Faye, art. cit., p. 219 et suivantes, distinguant la fusion, par laquelle l’absence d’urgence entraîne mécaniquement celle des conditions spécifiques, et la confusion, par laquelle le juge statue implicitement et par anticipation sur la légalité dans le passage consacré à l’urgence. L’auteur cite notamment Cour suprême, ordonnance n° 23 du 17 décembre 2020, Mamadou Diouf et autres c/ État du Sénégal, et ordonnance n° 21 du 29 septembre 2023, Jiwana Resources PTY LTD c/ État du Sénégal.
[43] F. D. Faye, art. cit., p. 229 et 230 : à la différence du référé-liberté, qui impose au juge d’exposer le raisonnement le conduisant à retenir une atteinte manifestement illégale, le référé-suspension le confine à la concision, au risque sinon de vider le recours au fond.
[44] Sur cette distinction, qui structure l’ensemble du contentieux de l’excès de pouvoir, M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, Publications de la REMALD, collection « Manuels et Travaux universitaires », n° 144, 2022, troisième partie, titre I, chapitre III, sections I et II.
[45] La distinction des formalités substantielles et des formalités accessoires est fondamentale : n’est substantielle que la formalité dont la méconnaissance peut avoir une incidence sur le contenu de la décision, le juge s’abstenant d’annuler dans le cas contraire (M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, Publications de la REMALD, collection « Manuels et Travaux universitaires », n° 144, 2022, p. 221 et 222).
[46] Cour suprême administrative du Maroc, 5 juillet 1972, Amrani c/ ministre de l’Enseignement supérieur. Sur la connaissance acquise, voir également C.S.A., 26 novembre 1962, Badri Driss Ben Abdenbi, la charge de la preuve de cette connaissance incombant toutefois à l’administration (M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, Publications de la REMALD, collection « Manuels et Travaux universitaires », n° 144, 2022, p. 221).
[47] Sur le principe selon lequel l’entrée en vigueur d’un acte est subordonnée à l’accomplissement de formalités adéquates de publicité, propres à porter à la connaissance de leurs destinataires l’existence et le contenu de la décision, et sur la faculté pour un texte de subordonner cette entrée en vigueur à des formalités préalables supplémentaires, P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 617 et 618, commentant les articles L. 221-2 et suivants du code des relations entre le public et l’administration.
[48] M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, op.cit., p. 224 et 225, qui rattachent le détournement de procédure, à la suite de Hauriou, à une variété du détournement de pouvoir et citent Conseil d’État, 24 juin 1960, Société Frampar, ainsi que Cour suprême administrative, 30 janvier 1970, Mohamed Fraj, où l’illégalité tenait à l’emploi d’une procédure répressive à la place d’une autre, au détriment des garanties reconnues aux intéressés.
[49] « Le grand problème du détournement de pouvoir, c’est la preuve », les mobiles de l’auteur de l’acte n’étant explicités que dans les cas très rares d’aveux naïfs ou involontaires (M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, op.cit., p. 225).
[50] M. Rousset et M. A. Benabdallah, Contentieux administratif marocain, idem, p. 226 : l’existence d’un mobile autre que le souci d’atteindre un but d’intérêt général peut coexister avec celui-ci, auquel cas le juge n’annule pas, la fermeture d’un établissement pouvant favoriser un concurrent sans être illégale dès lors que le motif d’intérêt général est établi.
[51] La règle selon laquelle la publicité conditionne l’opposabilité de l’acte réglementaire ou individuel, et non sa légalité, laquelle s’apprécie à la date de son édiction, constitue l’un des acquis les plus fermes du droit administratif. L’État l’invoquait expressément, en ajoutant que la formalité de mise en ligne relève des attributions d’une autorité administrative indépendante sur laquelle le ministre n’exerce aucun pouvoir hiérarchique.
[52] Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que des situations différentes soient réglées de façon différente, ni à ce qu’il y soit dérogé pour des raisons d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement soit en rapport avec l’objet de la norme. Encore faut-il, pour en discuter, avoir préalablement établi que les situations comparées sont comparables, démonstration que l’ordonnance omet.
[53] L’ordonnance mentionne que le cahier des charges signé fixe les obligations relatives « aux conditions techniques d’exploitation, à la qualité de service, à la sécurité et la cybersécurité, à l’identification des utilisateurs, à l’interception légale, à la conservation des données, au contrôle de l’ARTP et aux sanctions applicables en cas de manquement », sans en tirer aucune conséquence lorsqu’elle reprend, au titre de l’urgence, l’argument de souveraineté numérique et de sécurité nationale.
[54] Le Code des communications électroniques distingue plusieurs régimes juridiques, au nombre desquels le régime libre, la licence, l’autorisation, la déclaration et l’agrément. La licence n’est attribuée, renouvelée, cédée ou retirée que par voie de décret, à l’issue d’une procédure d’appel à concurrence lancée par l’autorité gouvernementale, tandis que le régime de l’autorisation a été étendu par le code de 2018 aux fournisseurs d’accès à internet et aux opérateurs de réseaux mobiles virtuels.
[55] La question se pose avec d’autant plus d’acuité que le service satellitaire suppose l’usage de fréquences radioélectriques et l’exploitation de stations terriennes, éléments qui relèvent de régimes propres et donnent lieu au versement de redevances de spectre, ainsi que le soulignaient les quatrième et cinquième moyens de la requête.
[56] L’incompétence de l’auteur de l’acte constitue un moyen d’ordre public que le juge peut relever d’office. La répartition des attributions entre l’autorité gouvernementale et l’Autorité de régulation en matière d’autorisation méritait d’autant plus d’être vérifiée que l’article 63 précité, en visant à la fois « les arrêtés de l’Autorité gouvernementale » et « les décisions de l’Autorité de régulation portant autorisation », laisse subsister une ambiguïté sur l’autorité compétente selon les catégories d’activités.
[57] Les visas de l’ordonnance ne font état que de l’exploit du 24 août 2026 portant signification de la requête et du mémoire de l’État reçu le 4 septembre 2026. Aucune mention n’y est faite d’une mise en cause de la société bénéficiaire de l’autorisation, ni d’observations émanant d’elle.
[58] Article 7 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples du 27 juin 1981, ratifiée par le Sénégal, qui garantit le droit à ce que sa cause soit entendue et le droit à la défense.
[59] « Considérant que la violation du principe du contradictoire traduit le non-respect des droits de la défense érigé en principe général de droit, lequel s’impose à l’administration lorsqu’elle prend des décisions ayant le caractère d’une sanction ou portant une atteinte assez grave à une situation individuelle » (CS Ch. Ad. 23 février 2012, A.L. Bâ c. Etat du Sénégal) ;
[60] Selon les informations publiées dans la presse spécialisée, l’État du Sénégal détiendrait environ vingt-sept pour cent du capital de la SONATEL. L’observation n’est formulée ici qu’au regard de l’économie procédurale du litige et de la nécessité d’y assurer la représentation des intérêts du tiers bénéficiaire, à l’exclusion de toute appréciation sur l’impartialité de la juridiction.
[61] La concurrence déloyale suppose un comportement fautif imputable à l’opérateur poursuivi, apprécié au regard des usages du commerce. Ce que dénonce la requérante est une inégalité des charges réglementaires dont la source est l’acte administratif lui-même, ce qui relève de la distorsion de concurrence d’origine étatique et non du fait du concurrent.
[62] L’article 84 de la loi organique permet expressément au juge des référés d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision « ou de certains de ses effets », faculté que l’ordonnance n’exploite pas et dont elle ne discute pas l’opportunité.
[63] Conseil d’État, Assemblée, 13 février 1976, Association de sauvegarde du quartier Notre-Dame à Versailles, Rec. p. 100, concl. Morisot : refus d’ordonner le sursis à exécution d’un permis de construire, les irrégularités pouvant être facilement corrigées et l’arrêt des travaux étant par ailleurs source de graves préjudices. Cette appréciation s’intègre aujourd’hui au bilan que le juge opère en amont pour qualifier l’urgence (P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 967).
[64] P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 967 : le juge peut moduler les effets de la suspension, dans le temps ou dans leur portée, par une paralysie totale ou partielle de l’acte.
[65] La requête du 14 août 2026 tendait, selon les visas de l’ordonnance, à « la suspension de l’exécution des décisions attaquées », au pluriel, tandis que le dispositif ne suspend que l’arrêté du 6 novembre 2025, laissant entière la demande dirigée contre la décision de rejet n° 000145 du 12 mai 2026.
[66] Conseil d’État, Section, 20 décembre 2000, Ouatah, Rec. p. 643, concl. Lamy, abandonnant la solution de Conseil d’État, Assemblée, 23 janvier 1970, Ministre des Affaires sociales c/ Amoros, Rec. p. 51 ; voir également Conseil d’État, Section, 28 février 2001, Philippart et Lesage, Rec. p. 111, pour l’injonction de délivrer une autorisation provisoire (P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 967).
[67] L’ordonnance vise « le Code des Communications électroniques » sans autre précision, puis désigne le texte tantôt comme « la loi n° 2018 du 12 décembre 2018 portant Code des télécommunications », référence incomplète et erronée dans son intitulé, tantôt comme « la loi n° 2018-28 portant Code des Communications ». La désignation exacte est : loi n° 2018-28 du 12 décembre 2018 portant Code des communications électroniques.
[68] L’exposé des cinq moyens reproduit littéralement la requête, y compris ses incorrections de syntaxe (« en ce si », « en que »), ce qui donne à penser que le juge n’a pas repris à son compte l’analyse des griefs. L’annonce liminaire évoque au demeurant « cinq moyens » pour n’énumérer que quatre chefs d’illégalité.
[69] La question n’a été soulevée par la requérante qu’indirectement, à travers les troisième et quatrième moyens tirés du défaut de mise en concurrence, de l’absence de procédure d’assignation et du non-paiement intégral des redevances de spectre, sans jamais être posée comme une question de régime juridique applicable. Elle n’en constitue pas moins le préalable logique de tout raisonnement fondé sur l’égalité de traitement.
[70] L’assignation de fréquences radioélectriques et les redevances qui s’y attachent relèvent d’un régime propre, distinct de celui de l’autorisation de fourniture de services, de sorte qu’un opérateur peut être régulièrement autorisé au titre du service tout en demeurant assujetti aux obligations relatives à l’usage du spectre. L’ordonnance ne distingue pas ces deux plans, que la requête elle-même confondait.
[71] Conseil d’État, Section, 3 novembre 1997, Société Million et Marais, Rec. p. 406, concl. Stahl. Les autorités publiques sont tenues de s’abstenir « de favoriser directement ou indirectement telle ou telle entreprise » et ne doivent pas « rompre l’égalité entre les opérateurs sur le marché lors de l’adoption de diverses réglementations, par l’octroi d’aides publiques, la conclusion de contrats ou la délivrance d’autorisations spéciales » ; leurs actes ne sauraient au surplus permettre à leur destinataire d’abuser de sa position dominante (P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 444).
[72] P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 445 : les dérogations aux règles de concurrence supposent de véritables impératifs d’intérêt général, les dispositions en cause étant appréciées au regard de leur nécessité pour le bon fonctionnement du service et de leur proportionnalité.
[73] Sur la stabilité des situations juridiques constituées sur la foi d’un acte administratif régulièrement délivré, voir la consécration du principe de sécurité juridique par le Conseil d’État français (CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n° 288460). La préoccupation est transposable : le retrait et l’abrogation des actes individuels créateurs de droits sont enfermés dans des conditions strictes précisément parce que leur bénéficiaire a engagé des dépenses et organisé son activité sur leur fondement.
[74] P.-L. Frier et J. Petit, Droit administratif, LGDJ, Précis Domat, 12e éd., n° 651 : les décisions individuelles sont en principe créatrices de droits pour le passé comme pour l’avenir, sous réserve des catégories traditionnellement dites précaires et révocables, au nombre desquelles figurent en principe les autorisations de police, le principe de précarité souffrant lui-même des exceptions.
[75] Convention entre les États-Unis d’Amérique et la République du Sénégal relative à l’encouragement et à la protection réciproques des investissements, signée le 6 décembre 1983 et entrée en vigueur le 25 octobre 1990. Sur le plan général, le comportement de tout organe de l’État, y compris juridictionnel, est attribuable à l’État au regard du droit international de la responsabilité (article 4 des articles de la Commission du droit international sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite, 2001).
[76] L’article 7 de la Loi n° 2025-16 du 27 septembre 2025 portant Code des investissements garantit aux investisseurs la liberté d’entreprendre et la protection de leurs droits dans les conditions qu’elle fixe.
[77] Loi n° 85-36 du 23 juillet 1985 autorisant la création de la Société nationale des Télécommunications du Sénégal ; décret n° 85-947 du 30 août 1985 portant approbation de ses statuts, abrogé par le décret n° 91-1130 du 5 novembre 1991 approuvant les statuts de la Société nationale des Télécommunications du Sénégal (SONATEL), JO n° 5441 du 7 décembre 1991, p. 445.
[78] Article 2 des statuts annexés au décret n° 91-1130 du 5 novembre 1991 : la société a pour objet « l’exploitation du service public des télécommunications » et « le développement du secteur des télécommunications » ; à cet effet, « elle exerce le monopole des télécommunications conformément aux textes en vigueur », « elle participe à tout système global, international, régional ou national de télécommunications par satellite, par câble coaxial à répéteurs immergés ou par tout autre moyen », « elle effectue l’acquisition, l’obtention et l’exploitation de toutes concessions, droits et privilèges pour l’atterrissement, la pose et l’exploitation des câbles sous-marins, l’implantation de centres radioélectriques, de stations terriennes pour communications spatiales et de tous autres systèmes de télécommunications », et « elle joue le rôle de conseil privilégié du gouvernement dans le domaine de l’intégration africaine des télécommunications ».
[79] Articles 5 et 6 des mêmes statuts : la durée de la société est fixée à quatre-vingt-dix-neuf ans ; le capital social, porté à vingt-quatre milliards de francs CFA et divisé en cent mille actions de deux cent quarante mille francs CFA, est « entièrement libéré » et « appartenant toutes à l’État du Sénégal », les statuts précisant que « pendant toute la durée de la Société, la participation directe de l’État est supérieure à 50 % du capital ». L’article 2 du décret confie le suivi des activités de la société au ministre chargé des Télécommunications et au ministre chargé des Finances.
[80] L’appel à concurrence relatif à l’extension des licences des opérateurs à la technologie 5G a été lancé par l’ARTP le 31 mai 2023. L’offre de la société mère de Free a été déclarée irrecevable par la commission de sélection, l’intéressée ayant ensuite négocié directement avec l’État un avenant à sa convention de concession ; la SONATEL est demeurée seule attributaire au terme de la procédure, pour un montant de 34,5 milliards de francs CFA. Les licences 5G de Yas et d’Expresso ont été retirées en 2025 pour manquement aux obligations de déploiement. Les pièces relatives à la coalition conduite lors du lancement du processus gagneront à être versées au dossier pour dater précisément cet épisode.
[81] Coordination des syndicats des opérateurs de télécommunications, déclaration de février 2026 selon laquelle « les intérêts du Sénégal n’ont pas été suffisamment défendus » dans le déploiement de Starlink, assortie d’une demande de transparence sur le régime d’exploitation et sur le cahier des charges du nouvel entrant.
[82] Cour suprême, ordonnance n° 3 du 17 février 2022, Société nationale des Télécommunications dite SONATEL S.A. c/ Autorité de Régulation des Télécommunications et des Postes dite ARTP, citée par F. D. Faye, op. cit., p. 233.
[83] Cour suprême, ordonnance n° 7 du 14 mars 2024, SONATEL S.A. c/ État du Sénégal, précitée.
[84] F. D. Faye, op. cit., p. 235 et 236.
Une contribution garnie d’enseignement car reliant les textes et la pratique dont le juge doit en bénéficier afin de servir une palette pédagogique tenant à la clarté et à la précision de ses décisions. Rôle indéniable qui détermine la légitimité de sa décision.