Le retour des anciens ministres à l’Assemblée nationale après la fin de leurs fonctions met en lumière plusieurs ambiguïtés du droit constitutionnel sénégalais. Derrière les interrogations institutionnelles qu’il suscite apparaît une difficulté juridique plus profonde : celle de la nature du mandat parlementaire lorsqu’il est affecté par l’exercice de fonctions gouvernementales.

La présente étude propose une lecture doctrinale du régime sénégalais des incompatibilités ministérielles et parlementaires à la lumière de la Constitution de 2001, de la révision constitutionnelle de 2021, des lois organiques applicables et de la pratique institutionnelle contemporaine.

La question centrale peut être formulée simplement : un ministre en fonction, élu député puis empêché de siéger pendant la durée de ses fonctions gouvernementales, peut-il retrouver son siège à l’Assemblée nationale après la cessation de ses fonctions ministérielles ?

Cette interrogation met en cause la portée des incompatibilités ministérielles, la distinction entre remplacement et suppléance parlementaire, ainsi que l’articulation entre la Constitution, la loi organique, le Code électoral et le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

Le droit sénégalais apparaît aujourd’hui partagé entre deux conceptions : une logique ancienne de remplacement du député concerné et une évolution plus récente orientée vers la suspension temporaire de l’exercice du mandat. C’est cette transition inachevée qui explique les ambiguïtés actuelles du système.

1. Les fondements constitutionnels et organiques du régime des incompatibilités

Le régime des incompatibilités ministérielles et parlementaires trouve son origine dans les premières années de l’indépendance.

Sous l’empire de la Constitution du 7 mars 1963, l’article 45 disposait que « la qualité de ministre ou de secrétaire d’État est incompatible avec un mandat parlementaire et avec toute activité professionnelle publique ou privée ». Il renvoyait les modalités d’application de cette règle à une loi organique, ce qui conduisit à l’adoption de l’ordonnance n° 63-03 du 6 juin 1963 portant loi organique relative aux incompatibilités avec les fonctions de ministre ou de secrétaire d’Etat.

Dans le même temps, l’article 49 retenait qu’« une loi organique fixe (…) le régime des inéligibilités et des incompatibilités ». Le texte organique pris fut l’ordonnance n° 63-04 du 6 juin 1963 portant loi organique fixant le nombre des membres de l’Assemblée nationale, leurs indemnités, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités, modifiée.

Dès l’origine, le droit sénégalais distinguait donc les incompatibilités ministérielles et les incompatibilités parlementaires. Ces deux catégories étaient proches, mais elles ne se confondaient pas.

Cette distinction demeure sous l’actuelle Constitution du 22 janvier 2001.

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2021-41 du 20 décembre 2021, l’article 54 dispose : « La qualité de membre du Gouvernement est incompatible avec un mandat parlementaire et toute activité professionnelle publique ou privée rémunérée, sous réserve des dispositions prévues à l’alinéa ci-dessous.

Le député, nommé membre du Gouvernement, ne peut siéger à l’Assemblée nationale pendant la durée de ses fonctions ministérielles.

Les modalités d’application du présent article sont fixées par une loi organique ».

L’article 59, pour sa part, vise le régime du mandat parlementaire et renvoie également à une loi organique pour fixer notamment les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités des députés.

Il existe ainsi deux fondements constitutionnels distincts : l’un relatif à la fonction gouvernementale, l’autre relatif au mandat parlementaire. Cette distinction est essentielle.

Le régime des incompatibilités ministérielles relève de la loi organique d’application de l’article 54 de la Constitution. Il ne devrait donc pas être principalement déterminé par les dispositions organiques du Code électoral ni par le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

À ce jour, la loi organique d’application de l’article 54 demeure la loi organique n° 78-45 du 15 juillet 1978 relative aux incompatibilités avec les fonctions de ministre ou de secrétaire d’État, modifiée par la loi n° 83-64 du 3 juin 1983. À notre connaissance, ce texte demeure encore aujourd’hui le principal support organique du régime applicable aux membres du Gouvernement, notamment dans l’hypothèse du ministre élu député.

Le régime des incompatibilités parlementaires relève du texte organique pris sur le fondement de l’article 59 de la Constitution. Or cette loi demeure, pour l’essentiel, l’ordonnance n° 63-04 du 6 juin 1963, modifiée bien qu’elle n’ait pas été véritablement mise à jour depuis l’entrée en vigueur de la Constitution de 2001.

Le texte organique pris sur le fondement de l’article 59 doit être distingué de celui prévu par l’article 62 relatif au Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, lequel organise le fonctionnement interne de l’institution parlementaire. Le Règlement intérieur ne devrait pas, en principe, absorber le régime substantiel des incompatibilités parlementaires.

Au final, le déplacement progressif de certaines règles vers le Code électoral ou le Règlement intérieur contribue ainsi à brouiller la distinction entre incompatibilités ministérielles, incompatibilités parlementaires, suppléance et règles internes de fonctionnement de l’Assemblée nationale.

2. Deux hypothèses distinctes : le député nommé ministre et le ministre élu député

La difficulté principale tient à ce que deux situations différentes sont souvent traitées comme si elles relevaient du même régime.

Dans la première hypothèse, le député est déjà élu, il exerce son mandat, puis il est nommé membre du Gouvernement. L’incompatibilité apparaît donc après l’acquisition du mandat parlementaire.

C’est cette situation que vise clairement le deuxième alinéa de l’article 54 de la Constitution lorsqu’il dispose que « le député nommé membre du Gouvernement ne peut siéger à l’Assemblée nationale pendant la durée de ses fonctions ministérielles ».

Le constituant ne dit pas que le député perd son mandat. Il indique seulement qu’il ne peut siéger pendant la durée de ses fonctions gouvernementales. La logique paraît donc être celle d’une suspension temporaire de l’exercice du mandat, et non celle d’une disparition définitive du mandat lui-même.

La seconde hypothèse est plus délicate. Ici, la qualité de membre du Gouvernement existe avant l’élection législative. L’incompatibilité est donc présente dès la proclamation des résultats.

La question devient alors la suivante : le ministre élu député acquiert-il immédiatement la titularité du mandat, tout en étant empêché de l’exercer, ou l’incompatibilité fait-elle obstacle à l’existence même du mandat ?

Les textes actuels ne tranchent pas clairement. Le Code électoral et le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale semblent principalement construits autour du cas du député devenu ministre. Ils règlent beaucoup moins explicitement l’hypothèse inverse du ministre élu député.

C’est pourquoi la loi organique de 1978 conserve une importance centrale. Elle vise expressément les deux situations : « tout député nommé ministre » et « tout ministre élu à l’Assemblée nationale ». Mais elle ne précise pas si le remplacement qu’elle organise emporte éviction définitive du titulaire ou s’il doit être compris comme une suppléance temporaire.

3. La confrontation entre la logique organique du remplacement et la nouvelle rédaction constitutionnelle de l’article 54

La difficulté actuelle résulte de la coexistence de deux logiques juridiques.

D’un côté, la loi organique de 1978 a été élaborée dans une conception ancienne, marquée par l’idée de remplacement. Elle prévoit que le député nommé ministre ou le ministre élu député est remplacé dans son mandat par le premier candidat non proclamé élu de la liste concernée.

Cette formule est ambiguë. Elle organise le remplacement, au sens du texte de 1978, sans préciser si celui-ci emporte perte définitive du mandat ou s’il doit être relu aujourd’hui comme une suppléance temporaire.

D’un autre côté, la révision constitutionnelle de 2021 a introduit une rédaction nouvelle. L’article 54 précise désormais que le député nommé membre du Gouvernement « ne peut siéger » pendant la durée de ses fonctions ministérielles.

Cette formulation ne renvoie ni à la perte du mandat, ni à la vacance du siège, ni au remplacement définitif. Elle vise seulement une impossibilité temporaire de siéger. La Constitution semble ainsi distinguer la titularité du mandat parlementaire et son exercice effectif.

Si la loi organique de 1978 est interprétée à la lumière de l’article 54 actuel, ce remplacement peut être compris comme une suppléance temporaire. Dans cette lecture, le mandat ne disparaît pas ; son exercice est seulement suspendu.

4. Ce qu’un juge constitutionnel pourrait relever

Saisi d’une contestation, le juge constitutionnel pourrait d’abord constater l’insuffisance du cadre organique actuel. L’article 54 renvoie à une loi organique, mais celle qui demeure applicable date de 1978 et n’a pas été entièrement adaptée à la Constitution de 2001, encore moins à sa révision de 2021.

Le juge pourrait surtout rappeler que les incompatibilités ministérielles relèvent de la loi organique d’application de l’article 54, et non des dispositions du Code électoral ou du Règlement intérieur. Il pourrait également rappeler que les incompatibilités parlementaires relèvent de la loi organique d’application de l’article 59, non de la loi organique de l’article 62 relative au Règlement intérieur.

Le Conseil constitutionnel pourrait ensuite relever l’opposition entre deux logiques. La loi organique de 1978 parle de « remplacement dans le mandat », alors que l’article 54 actuel évoque seulement l’impossibilité de siéger pendant la durée des fonctions ministérielles. La première formule suggère une substitution ; la seconde renvoie plutôt à une suspension.

Une solution de conciliation pourrait alors être retenue : maintenir l’application de la loi organique de 1978, mais l’interpréter conformément à la Constitution révisée. Le « remplacement dans le mandat » serait compris non comme une substitution définitive, mais comme une suppléance temporaire liée à la durée des fonctions gouvernementales.

Dans cette lecture, le ministre élu député deviendrait titulaire du mandat, mais son exercice demeurerait suspendu. Le suppléant assurerait provisoirement la représentation nationale, et le titulaire retrouverait son siège à la cessation de ses fonctions ministérielles.

5. La pratique institutionnelle sénégalaise : l’émergence progressive d’une suppléance parlementaire temporaire

La pratique institutionnelle sénégalaise semble déjà s’orienter vers cette solution. Dans les faits, le suppléant apparaît comme un représentant provisoire chargé d’assurer la continuité de la représentation nationale pendant l’empêchement du titulaire.

Le mandat parlementaire ne serait donc plus considéré comme éteint du seul fait de l’entrée ou du maintien au Gouvernement. Il survivrait à l’incompatibilité, mais son exercice serait temporairement suspendu.

Cette pratique est cohérente avec la rédaction actuelle de l’article 54. Le constituant n’a pas retenu les notions de perte du mandat, de vacance du siège ou de cessation définitive des fonctions parlementaires. Il s’est borné à prévoir une impossibilité de siéger pendant la durée des fonctions gouvernementales.

Cependant, cette pratique demeure fragile. Le système actuel repose sur une superposition imparfaite : une loi organique ancienne qui parle de remplacement, une Constitution révisée qui suggère une suspension, et une pratique qui applique une suppléance temporaire.

Cette fragilité apparaît surtout dans le cas du ministre en fonction élu député. Les textes ne précisent pas suffisamment la date de naissance du mandat, les effets immédiats de l’incompatibilité, la portée d’une demande de suspension ni les conditions du retour du titulaire.

À la lumière de l’évolution constitutionnelle récente et de la pratique institutionnelle, une réponse positive paraît juridiquement défendable : le ministre élu député conserverait la titularité du mandat, mais son exercice serait suspendu jusqu’à la fin de ses fonctions gouvernementales.

6. La nécessité d’une clarification organique

Le véritable problème n’est donc plus seulement de savoir si un ancien ministre peut revenir à l’Assemblée nationale. Dans les faits, cette possibilité paraît déjà admise. L’enjeu principal est celui de son encadrement juridique.

Le régime actuel demeure hybride. La loi organique de 1978 porte encore la trace d’un système de remplacement. L’article 54 révisé paraît consacrer une logique d’empêchement temporaire. La pratique institutionnelle applique déjà une suppléance provisoire.

Une clarification organique apparaît donc nécessaire.

Elle devrait d’abord intervenir sur le terrain de l’article 54, afin de préciser le régime des incompatibilités ministérielles, notamment le cas du ministre élu député, la nature de la suspension du mandat, le statut du suppléant et les conditions du retour du titulaire.

Elle devrait ensuite intervenir sur le terrain de l’article 59, afin de refondre le régime des incompatibilités parlementaires, aujourd’hui encore adossé à l’ordonnance n° 63-04 du 6 juin 1963.

Enfin, elle devrait clarifier la place respective du Code électoral et du Règlement intérieur. Ces textes peuvent organiser des modalités pratiques, mais ils ne devraient pas se substituer aux lois organiques de fond prévues par les articles 54 et 59 de la Constitution.

Une telle réforme permettrait d’assurer la cohérence entre la Constitution, les lois organiques, le Code électoral et le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale. Elle réduirait également les risques de contentieux relatifs à la réintégration d’anciens ministres.

Conclusion

L’analyse du régime sénégalais des incompatibilités ministérielles et parlementaires montre que le droit positif demeure partagé entre deux conceptions du mandat parlementaire.

La première, héritée du système ancien, repose sur une logique formulée en termes de remplacement du député concerné. La seconde, issue de l’évolution constitutionnelle récente, tend plutôt vers une suspension temporaire de l’exercice du mandat.

La pratique institutionnelle semble déjà avoir consacré cette seconde logique. Le mandat parlementaire ne disparaîtrait plus du seul fait de l’exercice de fonctions gouvernementales ; son exercice serait seulement suspendu pendant la durée de celles-ci.

Toutefois, cette évolution demeure imparfaitement encadrée par les textes actuels. La loi organique de 1978 porte encore la trace d’un système formulé en termes de remplacement, tandis que les incompatibilités parlementaires restent encore largement rattachées à l’ordonnance n° 63-04 du 6 juin 1963, non véritablement mise à jour.

Une nouvelle loi organique d’application de l’article 54 apparaît donc nécessaire pour clarifier le régime applicable au ministre élu député. De même, une refonte de la loi organique d’application de l’article 59 s’impose pour reconstruire le régime des incompatibilités parlementaires sur des bases plus cohérentes.

Au fond, l’évolution récente du droit constitutionnel sénégalais semble conduire vers une dissociation progressive entre la titularité du mandat parlementaire et son exercice effectif, consacrant progressivement une logique de suppléance parlementaire temporaire plutôt qu’un véritable remplacement du titulaire du siège.

Par Mamadou Abdoulaye Sow

Inspecteur principal du Trésor (retraité), ancien Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor