Première partie [1]

Première partie [1]

La correction des lacunes et imperfections de l’actuelle Constitution :

un préalable à toute révision

Introduction

Dans le cadre du processus de réforme du système politique sénégalais, quatre avant-projets de textes ont été soumis à la réflexion nationale sur la plateforme Jubbanti, conçue comme un espace de concertation citoyenne [2].

Cette initiative mérite d’être saluée. Elle participe d’une conception renouvelée de la démocratie, fondée sur la participation et la transparence, et contribue à renforcer la légitimité des réformes. Une telle démarche gagnerait à être pérennisée comme pratique ordinaire de gouvernance démocratique.

La présente analyse, première d’une série de quatre contributions, propose une lecture critique de l’avant-projet de révision constitutionnelle, selon une approche à la fois juridique, institutionnelle et pratique.

Une exigence de méthode s’impose toutefois. On ne peut apprécier une réforme à partir du seul examen des dispositions nouvelles. Il faut, au préalable, identifier les insuffisances du texte qu’elle entend corriger.

En matière constitutionnelle, cette exigence est décisive. La Constitution étant la norme suprême, toute révision doit être évaluée non seulement au regard de ses objectifs, mais aussi de sa capacité à restaurer la cohérence et l’efficacité de l’ensemble du système institutionnel.

C’est dans cette perspective que la réflexion s’ouvre par une analyse des lacunes et imperfections du texte constitutionnel en vigueur.

Un point mérite toutefois d’être signalé dès l’abord. La réforme institutionnelle devrait aussi être l’occasion de restaurer certaines bonnes pratiques administratives abandonnées ou affaiblies. Tel est le cas, notamment, de la distinction entre les décrets simples, les décrets pris en Conseil des ministres et les décrets soumis à l’avis obligatoire de la Cour suprême. Cette clarification, qui participait autrefois à la sécurité juridique des actes réglementaires, gagnerait à être réaffirmée.

Cette première partie met en évidence des défaillances techniques résultant de révisions successives insuffisamment harmonisées.

Ce diagnostic a été clairement formulé par le Conseil constitutionnel, qui a souligné les incertitudes juridiques liées à l’absence de consolidation officielle du texte et aux nombreuses imperfections qu’il comporte.

Dès lors, la révision constitutionnelle ne peut se limiter à introduire des dispositions nouvelles. Elle doit d’abord corriger, harmoniser et sécuriser le texte existant.

1. Une Constitution fragmentée : le constat du Conseil constitutionnel

La première difficulté n’est pas une simple appréciation doctrinale. Elle a été expressément signalée par le Conseil constitutionnel lui-même, dans une note explicative publiée sur son site web.

À la suite des nombreuses révisions de la Constitution du 22 janvier 2001, le Conseil constitutionnel a relevé qu’aucune action concertée n’avait permis de mettre à la disposition des citoyens un texte unique, consolidé et officiel. Il en résulte une situation préoccupante : plusieurs versions du texte circulent, parfois divergentes. Or, une Constitution ne peut être un texte incertain. Elle est la norme suprême de l’État. Si sa version applicable devient floue, c’est l’ensemble de l’ordre juridique qui s’en trouve fragilisé.

Le Conseil constitutionnel a relevé de nombreuses imperfections issues des révisions successives : accents omis, ponctuation défectueuse, fautes d’orthographe ou de grammaire, erreurs de renvoi, survivance de mots ou groupes de mots après suppression de certaines institutions, ainsi que des problèmes de classement des articles entre rubriques, titres et sous-titres.

Ces défauts peuvent paraître mineurs. Ils ne le sont pas. En matière constitutionnelle, une imprécision rédactionnelle peut nourrir des divergences d’interprétation et, à terme, des tensions institutionnelles.

Le Conseil constitutionnel a également pris soin de préciser qu’il ne pouvait pas se substituer au constituant. Il a donc procédé à un travail de compilation et de consolidation, sans corriger lui-même ces imperfections. Il appartient donc aux autorités habilitées de le faire, soit par une intervention du constituant, soit, dans les cas purement matériels, par des errata publiés au Journal officiel.

C’est pourquoi la révision en cours ne devrait pas seulement ajouter de nouvelles dispositions. Elle devrait d’abord répondre à cette alerte institutionnelle : donner au Sénégal une Constitution officiellement consolidée, cohérente, lisible et juridiquement sécurisée.

2. Les contradictions entre la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)

Les articles 67 et 68, qui structurent une part essentielle du droit constitutionnel financier, illustrent de manière particulièrement nette la désarticulation du texte constitutionnel.

Les insuffisances de l’article 67

L’article 67 présente plusieurs insuffisances significatives, tenant à la fois à l’actualisation terminologique, à la cohérence conceptuelle et à l’évolution du droit budgétaire.

En premier lieu, il maintient l’expression « collectivités locales », alors que le droit positif consacre désormais celle de « collectivités territoriales ». Cette discordance traduit un défaut d’actualisation du vocabulaire constitutionnel.

En deuxième lieu, il prévoit que les créations et transformations d’emplois publics relèvent des lois de finances. Cette disposition, héritée d’une conception classique du droit budgétaire, apparaît aujourd’hui en décalage avec la logique contemporaine de la loi organique relative aux lois de finances de 2020, fondée sur les autorisations budgétaires, les programmes et la performance.

En troisième lieu, et de manière plus structurante, l’article 67 conserve des références à des instruments désormais dépassés, notamment les « lois de programme » et le « plan »[3].

Or, la loi organique relative aux lois de finances de 2020 ne reprend plus ces notions. Elle s’inscrit dans une logique budgétaire renouvelée, fondée sur les programmes, les dotations, les autorisations d’engagement, les crédits de paiement et la performance. Le maintien, dans la Constitution, de références que le droit organique en vigueur ne mobilise plus crée un décalage conceptuel entre le texte constitutionnel et le droit budgétaire positif.

Il ne s’agit pas de nier l’importance de la planification stratégique de l’État. Il s’agit de constater que ses instruments juridiques ont évolué. La Constitution devrait donc être harmonisée avec la LOLF de 2020, soit en supprimant ces références, soit en les remplaçant par des notions plus actuelles, telles que les lois de programmation, les stratégies de développement ou les cadres pluriannuels des finances publiques.

À ces incohérences s’ajoute une lacune plus substantielle : le silence de l’article 67 sur les principes fondamentaux de la comptabilité publique. La Constitution encadre l’autorisation budgétaire, le vote de la loi de finances et le contrôle des comptes, mais elle ne consacre pas expressément les règles structurantes qui assurent la centralisation des disponibilités, le retracement des flux, la séparation des fonctions et la preuve comptable. Or, les dérives financières relevées par le rapport d’audit de la Cour des comptes sur la période 2019-2024 ont montré les risques d’un tel silence : fragmentation de la trésorerie, banalisation de comptes dérogatoires, circuits d’exécution parallèles et affaiblissement de la traçabilité financière.

Il ne s’agirait pas d’introduire dans la Constitution toute la technique comptable, mais de faire relever de la loi les principes fondamentaux de la comptabilité publique. L’article 67 pourrait ainsi mentionner explicitement l’unité du Trésor, l’exhaustivité et la sincérité des opérations, la séparation entre ordonnateurs et comptables, ainsi que la responsabilité attachée au maniement des fonds publics. Une telle consécration renforcerait le contrôle parlementaire et juridictionnel, tout en limitant les possibilités d’aménagements réglementaires ou pratiques touchant à l’architecture essentielle des finances publiques.

Les insuffisances de l’article 68

L’article 68 présente des dysfonctionnements plus profonds encore.

D’abord, son alinéa relatif au prolongement de la session budgétaire est devenu obsolète depuis l’instauration de la session unique de l’Assemblée nationale. Il repose sur une organisation institutionnelle qui n’existe plus. Son maintien introduit une incohérence entre la Constitution et la réalité du fonctionnement parlementaire.

Ensuite, la référence aux « services votés » illustre le décalage persistant entre la Constitution et la LOLF, qui lui substitue la notion d’« autorisations budgétaires ». Cette divergence entretient une confusion quant aux mécanismes de continuité budgétaire.

En effet, la Constitution conserve une terminologie classique, issue d’une conception ancienne du droit budgétaire, dans laquelle les « services votés » garantissent la reconduction minimale des charges indispensables au fonctionnement de l’État. À l’inverse, la loi organique de 2020 s’inscrit dans une logique rénovée, fondée sur des autorisations budgétaires structurées en programmes et en dotations, reconduites selon des règles précises.

Cette évolution n’est pas seulement terminologique. Elle traduit le passage d’une logique de simple continuité administrative à un cadre plus structuré d’encadrement des crédits publics. Toutefois, la coexistence de ces deux approches au sein de l’ordre juridique crée une incertitude sur l’étendue des dépenses susceptibles d’être reconduites et sur le caractère strictement transitoire du dispositif applicable en l’absence de loi de finances adoptée.

Enfin, la Constitution ne prévoit pas expressément l’autorisation de perception des impôts existants en cas de non-adoption ou de non-mise en vigueur de la loi de finances avant le début de l’année. La LOLF comble ce silence, ce qui est juridiquement problématique au regard de la hiérarchie des normes. En effet, une loi organique ne devrait pas corriger ou compléter la Constitution sur un point aussi essentiel que le consentement à l’impôt. Elle doit seulement en préciser les modalités d’application.

3. La mission d’assistance de la Cour des comptes : une localisation discutable

Le dernier alinéa de l’article 68 de la Constitution dispose que « la Cour des comptes assiste le Président de la République, le Gouvernement et l’Assemblée nationale dans le contrôle de l’exécution des lois de finances ».

Si le principe de cette assistance ne prête pas à discussion, sa localisation au sein de l’article 68, relatif à la procédure budgétaire, apparaît discutable.

En effet, cette disposition ne concerne pas directement l’élaboration ou le vote de la loi de finances. Elle se rattache, par sa nature, aux fonctions juridictionnelles et de contrôle de la Cour des comptes. Elle relève donc davantage de l’organisation du pouvoir judiciaire que de la procédure budgétaire proprement dite.

Son maintien dans l’article 68 contribue à brouiller la structure du texte constitutionnel, en mêlant des règles de nature distincte : d’une part, les règles relatives à l’autorisation budgétaire, d’autre part, celles relatives au contrôle juridictionnel des finances publiques. Il serait, dès lors, plus cohérent de transférer cette disposition dans le Titre III consacré au pouvoir judiciaire, plus précisément à l’article 92 relatif à la Cour des comptes.

Une telle réorganisation permettrait :

• de clarifier la distinction entre procédure budgétaire et contrôle juridictionnel ;
• de renforcer la lisibilité du texte constitutionnel ;
• et de mieux affirmer la nature institutionnelle de la Cour des comptes comme organe de contrôle, et non comme simple prolongement de la procédure budgétaire.

4. Le droit d’amendement financier : les limites de l’article 82

L’article 82, relatif au droit d’amendement parlementaire en matière financière, mérite d’être revu. Il organise un régime d’irrecevabilité des propositions et amendements ayant pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.

Ce mécanisme relève du parlementarisme rationalisé. Il vise à préserver l’équilibre financier et à éviter que l’initiative parlementaire ne compromette la cohérence budgétaire d’ensemble. Mais sa rédaction actuelle demeure marquée par une conception classique des finances publiques, centrée sur une approche comptable, statique et ligne par ligne de la dépense.

Or, la LOLF de 2020 repose sur une logique différente : programmes, performance, sincérité budgétaire, responsabilisation des gestionnaires et autorisations budgétaires. Dans ce cadre, l’appréciation d’un amendement financier ne peut plus se limiter à constater mécaniquement une charge nouvelle ou une diminution apparente de recettes. Un amendement peut, par exemple, organiser un redéploiement de crédits, améliorer l’efficacité d’un programme ou produire des économies futures.

Le maintien de l’article 82 dans sa rédaction actuelle crée donc une tension avec l’architecture de la LOLF. Il risque de limiter excessivement l’intervention parlementaire, alors même que la réforme budgétaire contemporaine entend renforcer l’évaluation, le contrôle de la performance et la responsabilité dans l’usage des deniers publics.

La révision constitutionnelle devrait, dès lors, moderniser cette disposition. L’objectif ne serait pas de supprimer le principe d’irrecevabilité financière, qui demeure nécessaire à la discipline budgétaire, mais de l’adapter à la logique organique actuelle. L’article 82 pourrait être recentré sur une exigence plus substantielle : empêcher les amendements compromettant l’équilibre budgétaire, la sincérité ou la soutenabilité des finances publiques, tout en autorisant les redéploiements de crédits conformes à la LOLF.

Une rédaction modernisée pourrait ainsi renvoyer à la loi organique relative aux lois de finances le soin de préciser les conditions de recevabilité financière des propositions et amendements parlementaires, en tenant compte des principes de sincérité, de performance, d’équilibre budgétaire et de soutenabilité. Une telle réécriture permettrait de préserver la discipline financière sans enfermer le Parlement dans une conception dépassée de son droit d’amendement.

5. Les autres imperfections substantielles du texte constitutionnel

La limitation des mandats : les ambiguïtés de l’article 27

L’article 27 de la Constitution dispose que « la durée du mandat du Président de la République est de cinq ans » et que « nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ».

Cette disposition, qui constitue l’une des garanties essentielles de l’alternance démocratique, a pourtant donné lieu, pendant près de deux ans, à des interprétations divergentes quant à la possibilité, pour le Président sortant en 2024, de solliciter un troisième mandat.

Cette controverse a révélé une faiblesse rédactionnelle du texte constitutionnel. La formule actuelle interdit l’exercice de plus de deux mandats consécutifs, mais elle ne ferme pas explicitement toutes les interprétations relatives à la prise en compte des mandats déjà exercés, notamment en cas de révision constitutionnelle, de changement de durée du mandat ou de modification du texte applicable.

Or, une règle aussi essentielle ne devrait laisser aucune place à l’ambiguïté. La limitation des mandats présidentiels n’est pas une simple règle d’organisation du pouvoir ; elle constitue une garantie démocratique fondamentale. Elle protège l’alternance, prévient la personnalisation excessive du pouvoir et limite les risques de captation durable de l’État.

Il est donc regrettable que l’avant-projet de révision soit resté silencieux sur l’article 27. La réforme constitutionnelle aurait dû saisir l’occasion de clarifier définitivement cette disposition, afin d’éviter toute répétition des controverses passées.

La transparence présidentielle : les limites de l’article 37

L’article 37 impose une déclaration de patrimoine à l’entrée en fonction du Président de la République, sans prévoir expressément une déclaration à la cessation du mandat.

Cette asymétrie limite fortement l’efficacité du dispositif. Une déclaration initiale n’a de portée réelle que si elle peut être confrontée à une déclaration finale.

Le statut financier du Président de la République : un silence constitutionnel

La Constitution ne comporte aucune disposition relative au statut financier du Président de la République. Cette lacune n’est pas neutre. Elle favorise l’opacité et peut encourager le recours à des mécanismes extrabudgétaires, notamment les fonds politiques.

Cette situation contraste avec celle des députés. L’article 59 de la Constitution renvoie à une loi organique le soin de fixer les indemnités des députés. En revanche, aucun dispositif comparable n’existe pour le Chef de l’État, ce qui révèle une asymétrie difficilement justifiable.

Il serait souhaitable que la Constitution consacre, dans son principe, une rémunération principale du Président de la République, dont les modalités seraient déterminées par une loi organique. Une telle clarification permettrait de distinguer plus rigoureusement les dépenses personnelles, les frais de représentation et les charges publiques liées à l’exercice de la fonction.

Le statut des anciens chefs d’État : une lacune constitutionnelle

Aucune disposition constitutionnelle n’encadre la situation des anciens Présidents de la République.

Conclusion

L’analyse met en évidence trois séries de faiblesses : une désarticulation du cadre juridique, une dégradation rédactionnelle et des lacunes substantielles affectant certaines garanties essentielles.

La Constitution de 2001 apparaît ainsi comme un texte fragilisé dans sa structure et altéré dans sa cohérence.

Dès lors, la révision constitutionnelle ne peut se limiter à introduire de nouvelles dispositions. Elle doit, en premier lieu, réparer le texte existant, restaurer son unité et garantir sa lisibilité.

C’est à la lumière de ce diagnostic qu’il convient d’examiner, en second lieu, les articles modifiés de l’avant-projet de loi portant révision de la Constitution.

Par Mamadou Abdoulaye SOW

Inspecteur principal du Trésor (retraité)

Ancien Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor

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[1] La deuxième partie est consacrée aux commentaires critiques des articles modifiés de l’avant-projet de révision constitutionnelle.

[2] Les textes soumis à la réflexion portent sur :

• l’avant-projet de loi portant révision de la Constitution ;
• l’avant-projet de loi sur les partis politiques ;
• l’avant-projet de loi organique relatif à la Cour constitutionnelle ;
• l’avant-projet de Code électoral (partie législative).

[3] L’article 67 dispose en effet que « les lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’État » et que « le plan est approuvé par la loi ». Cette formulation renvoie à une conception ancienne de la planification publique, cohérente avec la loi organique n° 2001-09 relative aux lois de finances. Celle-ci prévoyait, en son article 3, que les plans approuvés par l’Assemblée nationale définissaient les objectifs à long terme et que les autorisations de programme pouvaient être regroupées dans des lois dites « lois de programme ».