Introduction

Le débat sur le contrôle du budget de la Présidence de la République a pris, au Sénégal, une actualité particulière. Une députée de la majorité a récemment évoqué l’idée d’une mission de contrôle du budget présidentiel, dont l’enveloppe est passée de 78,6 à 204,5 milliards de FCFA entre 2025 et 2026, notamment du fait du rattachement de plusieurs agences et fonds à cette institution. Le 16 avril 2026, la Cour suprême a par ailleurs déclaré irrecevable, pour des motifs procéduraux, la requête d’un ancien magistrat qui réclamait la communication du montant exact des « fonds politiques » de la Présidence et de la Primature. Plus récemment encore, les 17 et 23 juillet 2026, le Bureau de l’Assemblée nationale a déclaré recevables deux propositions de loi : l’une modifiant l’article 37 de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée, se rapportant à la déclaration de patrimoine du chef de l’État, l’autre visant à encadrer juridiquement les crédits spéciaux et les fonds secrets.

Cette actualité a suscité, ces dernières semaines, plusieurs contributions doctrinales qui éclairent chacune une face du problème. Des voix certainement plus autorisées que la nôtre n’ont pas tardé à se saisir du sujet et délivrer leurs parts d’analyse qui n’ont pas moins éclairé la lanterne d’un et inspiré la présente contribution. Le lien est ainsi directement établi pour brièvement rappeler ce qui, nous semble-t-il, est le fond de leurs pensées :

• D’abord, le Dr. Maguette DIOP (06/08/2026 https://ceracle.com/les-fonds-speciaux-au-senegal-une-categorie-fantome-dans-la-republique-par-maguette-diop/) a documenté empiriquement la disparition de la catégorie « fonds spéciaux » des lois de finances : sa comparaison des textes 2024, 2025 et 2026 montre que ces crédits ont été absorbés dans une ligne globale unique dite de la « Dotation des institutions constitutionnelles », alors même que les fonctions qu’ils étaient censés couvrir (au premier rang desquelles la sécurité de l’État) demeurent bien vivantes.
• Ensuite, Monsieur Mor FALL (12/08/2026 https://ceracle.com/fonds-speciaux-du-secret-sans-temoin-au-secret-sous-temoin-par-dr-mor-fall/) de son côté, propose une distinction utile entre deux formes de secret budgétaire : le « secret sans témoin », où aucune autorité extérieure ne connaît la destination réelle de la dépense, et le « secret sous témoin », où un tiers habilité en a connaissance mais reste tenu au silence — il conteste que l’autonomie financière des institutions constitutionnelles suffise, à elle seule, à justifier un tel secret.
• Enfin, le Dr. Lamine KOTÉ (19/08/2026 https://ceracle.com/les-fonds-speciaux-au-senegal-a-la-recherche-de-fondements-juridiques-par-lamine-kote/) a montré que le fondement juridique des fonds spéciaux reste diffus, résultant d’une simple superposition de normes générales des finances publiques plutôt que d’une consécration textuelle autonome. Il conclut que la solidité future de leur régime dépendra moins de l’intitulé retenu par le législateur que de la qualité du contrôle qui l’accompagnera.

On l’aura compris, ces trois contributions répondent chacune, à leur manière, à un débat à double sens à savoir la pratique et le contrôle des fonds spéciaux, d’une part, et le mode opératoire de la réforme sinon engagée, du moins souhaitée. Sans l’épuiser, le débat technique qui résulte de ce dialogue de plume n’est pas moins celui afférent à la qualification juridique des fonds spéciaux : quel fondement, quelle nature, quelle catégorie juridique pour ces dépenses ? Le raisonnement repose alors purement sur la mécanique du droit financier.

À renfort de leurs clarifications, notre contribution voudrait déplacer la focale vers une question distincte, qui n’est pas encore tranchée par ce débat, celle de savoir qui, dans le système constitutionnel et budgétaire sénégalais, peut être tenu pour responsable de l’usage de ces crédits ? Sous quelles conditions un contrôle effectif, une fois la catégorie retrouvée ou recréée par le législateur, deviendrait-il réellement opérant ?

Il apparait dès lors que nos différentes contributions se rejoignent sur le terrain du raisonnement financier pur lequel dernier ne gravite de tout temps qu’au tour de deux aspects fondamentaux : le « quoi » et le « qui ».

Répondre à la problématique que nous entendons prendre en charge dans les lignes qui suivent suppose de mettre au jour deux obstacles structurels qui neutralisent, aujourd’hui, tout contrôle direct du budget présidentiel, quelle que soit par ailleurs la solution retenue pour nommer et encadrer les fonds spéciaux (I). Il s’en suit la nécessité de montrer que la réforme actuellement en discussion ne pourra surmonter ces obstacles qu’en assumant pleinement la logique du contrôle de l’institution plutôt que de la personne (II).

I. Une mise en cause Présidentielle structurellement extirpée du cadre budgétaire actuel

Les éléments d’explications à propos de cette limitation structurelle tiennent à deux remparts d’encrage constitutionnel. Le Président de la République bénéficie d’un statut juridique à double variante qui, autant qu’il le déresponsabilise au plan gestionnaire (A), autant il l’assure une assise financière immunisée (B).

A. Un statut constitutionnel rédhibitoire à toute responsabilité gestionnaire

Le premier obstacle tient au statut constitutionnel du Président de la République. Comme dans la plupart des régimes qui s’en inspirent, le chef de l’État sénégalais bénéficie, pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions, d’un régime d’irresponsabilité qui couvre les plans pénal, financier et administratif pendant toute la durée du mandat. Aucun texte ne prévoit que le Président gère personnellement et au quotidien le budget des services de la Présidence : cette fonction revient au secrétaire général ou à un ordonnateur désigné à cet effet, le Président n’étant pas constitué en ordonnateur délégué du ministre des Finances.

Un contrôle qui viserait directement la personne du chef de l’État se heurterait donc à ce principe. C’est précisément la difficulté que ni le Dr. KOTÉ ni le Dr. FALL, ni le Dr. DIOP n’abordent frontalement : leurs analyses portent sur la catégorie budgétaire des fonds spéciaux elle-même. Autrement dit, ils scrutent son fondement, sa nature, sa disparition, mais laissent ouverte la question de savoir contre qui, exactement, un contrôle renforcé pourrait s’exercer.

Si l’immunité pénale et l’irresponsabilité politique protègent la personne du Président, elles ne devraient pas, en toute rigueur, faire obstacle à un contrôle a posteriori de l’exécution budgétaire de l’institution présidentielle elle-même, distincte de la personne qui l’incarne à un moment donné. C’est sur cette distinction entre irresponsabilité de la personne et responsabilité de l’institution que se noue, à notre sens, l’essentiel de l’enjeu que les trois contributions précédentes permettent chacune d’éclairer sans le nommer directement.

B. Une autonomie financière protectrice contre tout au contrôle ordinaire

Comme évoque en début de propos, le second obstacle à une limitation du Président de la République sur le terrain de la gestion financière est d’ordre institutionnel. En tant qu’institution constitutionnelle (cf : article 6, Constitution du 22 janvier 2001, révisée), la Présidence bénéficie, comme le Parlement ou les institutions juridictionnelles, d’une dotation budgétaire dont elle assure elle-même la gestion (parce que sans autonomie de gestion, l’autonomie de décision, à elle seule, n’a véritablement pas de sens et n’est pas à même de garantir l’indépendance recherchée).

Il s’agit là d’un mécanisme d’autonomie financière assez problématique. En effet, l’autonomie des pouvoirs/institutions constitution(nelle)s n’est pas formellement et explicite consacré par la LOLF ni la Directive n° 06/UEMOA. C’est au gré de recoupements que la pratique s’est répandue sur le fondement de la nécessité de source prétorienne (cf : Conseil constitutionnel français : Décision 2001-448 DC du 25 juillet 2001) de doter chacun des pouvoirs publics constitués d’une garantie financière d’indépendance afin de service de balise de neutralisation contre toute entreprise de domination, surtout venant du pouvoir Exécutif. Les usages budgétaires dans nos États (UEMOA) ont permis de sédimenter cette pratique des dotations, en les considérant notamment aux termes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF 2020-07, articles 12 et 14) et par la Directive n° 06/2009/CM/UEMOA (voir articles 12 et 14) comme une unité de spécialisation dérogatoire au régime général des programmes budgétaires.

Cette autonomie limite, y compris en amont, la portée du contrôle qu’exerce le ministre des Finances. À cet égard, l’examen ministériel porte sur des considérations techniques et méthodologiques de présentation budgétaire (le formel), non sur l’opportunité des choix de dépense retenus par la Présidence dans son propre projet de dotation (le substantiel). C’est précisément cette autonomie financière que le Dr. Mor FALL vise lorsqu’il conteste qu’elle puisse, à elle seule, justifier le maintien d’un secret sur la nature et la destination de certaines dépenses.

Mais l’autonomie financière produit un second effet, moins souvent relevé : c’est ce même mécanisme de dotation globale qui a, au fil des réformes budgétaires successives, absorbé et dilué ce que l’on appelait auparavant les fonds spéciaux — au point d’en faire disparaître la trace budgétaire distincte, comme le montre précisément l’examen conduit par le Dr. Maguette DIOP.

II. Au-delà fonds spéciaux : voilà le véritable chantier de la réforme en cours

La réforme en cours est à deux stations toutes dans l’extrême. D’un côté y a l’extrême urgence à résoudre de façon structurelle la cascade normative ambiante autour des fonds spéciaux (A) et, de l’autre côté, nous estimons que le mode opératoire du législateur doit relever d’une prudence et d’une ingéniosité à la hauteur des enjeux auxquels il se confronte (B).

A. Neutraliser la cascade normative ambiante : nommer la catégorie juridique des fonds spéciaux et encadrer la fonction budgétaire des dépositaires.

Le constat empirique dressé par le Dr. Maguette DIOP mérite d’être prolongé. Contrairement à une idée reçue, les expressions « fonds spécial », « fonds politique » ou « caisse noire » n’ont jamais constitué, en droit sénégalais, une catégorie de dépense légalement reconnue en tant que telle. Ce que l’opinion publique désigne ainsi n’est, juridiquement, qu’une dotation allouée au Président de la République, c’est-à-dire un contenant que le langage courant a nommé sans que la loi elle-même ne le reconnaisse sous ce nom. Cette situation n’a pourtant pas toujours existé sous cette forme : jusque dans les années 2000, ces ressources étaient réparties, depuis les années 1970, en deux chapitres budgétaires distincts, « fonds secrets » et « fonds politiques ».

Il faut à cet égard rappeler que cette présentation par chapitres a cessé depuis, et ces crédits sont désormais noyés dans les dépenses de transferts courants du budget de la Présidence, sans ligne dédiée identifiable au moment du vote de la loi de finances, toute chose qui rejoint et documente historiquement l’absence de « consécration textuelle autonome » que relève le Dr. Lamine KOTÉ.

Cette dissolution juridique a une conséquence directe sur le contrôle, que le travail de Diop met en évidence sans en tirer toutes les implications pour la question de la responsabilité : puisqu’il n’existe plus de ligne budgétaire spécifiquement nommée, le Parlement ne peut plus, structurellement, cibler un contrôle sur un poste de dépense particulier. Le seul contrôle possible ne peut donc plus porter sur une ligne dédiée. On veut dire par là qu’il doit nécessairement s’exercer sur l’ensemble de la dotation des institutions constitutionnelles ce qui, en pratique, revient à diluer le contrôle dans la masse budgétaire globale plutôt qu’à le concentrer sur les dépenses les plus sensibles.

B.  : Respecter la spécificité de la matière financière : une loi ne suffira pas à rendre effectif le « secret sous témoin ».

C’est dans ce contexte que s’inscrivent les deux propositions de loi déclarées recevables par le Bureau de l’Assemblée nationale les 17 et 23 juillet 2026 : l’une, portée par le député M. Amadou BA, modifie l’article 37 de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée, relatif à la déclaration de patrimoine du chef de l’État ; l’autre, portée par un groupe de parlementaires dont M. Guy Marius SAGNA, vise explicitement à instaurer un cadre juridique pour les crédits spéciaux et les fonds secrets, jusqu’ici dépourvus de tout statut législatif ou de procédure de contrôle de leur emploi.

Prise dans son intention, cette seconde proposition de loi tente précisément de faire basculer le système sénégalais du « secret sans témoin » vers le « secret sous témoin » que le Dr. Mor FALL appelle de ses vœux, et de répondre à l’exigence de qualité du contrôle que pose le Dr. Lamine KOTÉ comme critère décisif, plus important que l’intitulé retenu par le texte. Mais c’est là que les deux obstacles dégagés à notre début d’analyse reprennent toute leur portée.

Notre conviction à ce propos est qu’il sera nettement inopérant d’instaurer un organe de contrôle, fût-il restreint et astreint au secret (proposition de Dr. Mor FALL), en proposant un comité associant Assemblée nationale et Cour des comptes (proposition de Dr. Maguette DIOP), ne suffira pas si cet organe se heurte, en amont, à l’irresponsabilité qui protège la personne du chef de l’État et à l’autonomie financière qui protège l’institution présidentielle dans son ensemble. Et pour cause !

Un « témoin » du secret n’exerce un contrôle réel que s’il dispose d’un pouvoir de sanction ou, à tout le moins, de publicité différée sur l’institution, elle-même, et non seulement d’un droit d’être informé sans conséquence.

Il s’y ajoute que le contexte politique de cette réforme reste, de ce point de vue, ambivalent. Le chef du gouvernement, qui avait, dans l’opposition, promis la suppression pure et simple de ces fonds, a depuis nuancé sa position en évoquant la nécessité de délais et d’un processus législatif progressif plutôt qu’une suppression immédiate. De son côté, le Président de la République a déclaré, à son arrivée au pouvoir, n’avoir « rien trouvé » dans les fonds spéciaux et politiques de la Présidence, une affirmation qui, loin de clore le débat, illustre bien l’absence de mécanisme de transmission, d’inventaire ou de reddition de comptes qui aurait permis de vérifier un tel constat, et qui confirme, en creux, que le problème n’est pas seulement nominal mais bien institutionnel.

Conclusion

Alors pour finir, nous dirons que les contributions des Drs. Lamine KÔTÉ, Mor FALL et Maguette DIOP convergent pour établir que les fonds spéciaux sénégalais sont une catégorie sans fondement textuel autonome, enveloppée d’un secret dont la légitimité dépend de la qualité du contrôle qui l’accompagne, et aujourd’hui juridiquement dissoute dans une dotation globale qui rend ce contrôle plus difficile à cibler.

La présente contribution s’est voulue pédagogique et participative à cet effort de livrer un diagnostic complet d’une situation juridique gigogne.

En dernier mot, il n’est pas trop tard de rappeler au législateur l’esprit dans lequel s’inscrit la réforme actuellement en cours : donner sens à ces propos tirés du préambule de la Directive n° 01/CM/UEMOA portant Code de transparence : « l’argent public est au cœur de l’État de droit et de la démocratie ». Ainsi, qu’il soit focalisé sur le plan de la catégorie budgétaire, ne suffit pas à garantir l’effectivité de sa réforme car aussi bien conçue soit-elle (notamment sur le modèle du « secret sous témoin »), une telle loi risque de se diluer dans un nouvel habillage technique sans changer la réalité du contrôle exercé sur l’argent public le plus difficile d’accès. Nous avons alors tout à gagner à éviter qu’il ne soit dit en fin de compte « tout ça pour ça ».

Omar SADIAKHOU

Doctorant – Chargé d’Enseignements en Droit public

Faculté de droit et science politique de l’Université de Bordeaux IV Montesquieu

Centre d’Études et de Recherches Comparatives sur les Constitutions, les Libertés et l’État (CERCCLE – UR 7436).

Bordeaux, 22/08/2026.