Le terme « budget » trouve ses origines étymologiques dans le mot de vieux français bougette, désignant la petite bourse en cuir portée à la ceinture par les marchands ou les voyageurs pour y serrer leur monnaie. Exporté en Angleterre après la conquête normande, le mot est devenu budget, qualifiant alors le sac dans lequel le Chancelier de l’Échiquier transportait les documents comptables du Royaume lorsqu’il se présentait devant la Chambre des Communes. Le retour du terme dans le vocabulaire juridique et politique français au début du XIXe siècle s’inscrit dans le cadre de la restructuration post-révolutionnaire et napoléonienne de l’État.

Historiquement, le budget n’a pas toujours revêtu la complexité qu’on lui connaît aujourd’hui. Dans le modèle de l’État gendarme prévalant aux XVIIIe et XIXe siècles, les fonctions régaliennes (maintien de l’ordre intérieur, défense nationale, diplomatie et justice) absorbaient l’essentiel des ressources publiques. L’intervention financière publique répondait à un principe de neutralité stricte : le budget devait être aussi restreint que possible afin de ne pas altérer le libre jeu du marché. L’équilibre budgétaire constituait alors un dogme quasi absolu, toute dette étant perçue comme un manquement moral et un affaiblissement de la souveraineté.

L’avènement de l’État-providence au cours du XXe siècle, sous l’impulsion des crises économiques majeures (notamment la Grande Dépression de 1929) et des besoins de reconstruction consécutifs aux deux guerres mondiales, a radicalement muté la nature du budget. De simple instrument d’enregistrement comptable passif, le budget est devenu le principal outil d’interventionnisme socio-économique entre les mains de l’État.

Au sens du droit public moderne et du droit financier, le budget de l’État peut être défini comme : L’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État.

Cette définition synthétique renferme quatre dimensions juridiques majeures :

• Un acte de prévision : Le budget est un document prospectif reposant sur des projections macroéconomiques (taux de croissance, inflation, niveau de chômage, cours des matières premières). Il évalue à l’avance le montant des ressources à recouvrer et le plafond des charges à engager.
• Un acte d’autorisation : Il incarne la prérogative souveraine du Parlement. Par le vote de la loi de finances, la représentation nationale consent à l’impôt et autorise l’exécutif à exécuter les dépenses.
• Un acte d’encadrement temporel : Soumis au principe d’annualité budgétaire, l’exercice couvre une période de douze mois (généralement du 1er janvier au 31 décembre).
• Un acte comptable et financier : Il regroupe l’ensemble des comptes publics et classe l’action publique en programmes, missions et ministères.

Pour garantir la sincérité, la transparence et le contrôle parlementaire, la gestion budgétaire repose sur cinq principes fondamentaux :

1. Le principe d’annualité : Le budget est voté pour un an et doit être exécuté dans l’année.
2. Le principe d’unité : Toutes les recettes et toutes les dépenses doivent figurer dans un document unique (la loi de finances).
3. Le principe d’universalité : Il interdit la compensation entre dépenses et recettes (règle du non-nettoiement) ainsi que l’affectation d’une recette particulière à une dépense déterminée (règle de non-affectation).
4. Le principe de spécialité : Les crédits sont accordés pour un objet précis et ne peuvent être détournés de leur destination initiale sans modification législative.
5. Le principe de sincérité : Le gouvernement doit présenter des prévisions de recettes et de dépenses réalistes et non truquées.

I : LA DIMENSION FINANCIÈRE ET ÉCONOMIQUE DU BUDGET

A. La fonction financière : prévision, autorisation et pérennité publique

1. La mobilisation des ressources publiques

La fonction financière du budget s’articule prioritairement autour de la capacité de l’État à prélever et à ordonnancer les moyens financiers nécessaires à sa survie et à son action. Ces ressources se divisent en plusieurs grandes catégories :

a) Les recettes fiscales (Impôts directs et indirects)

La fiscalité constitue le socle prépondérant du financement de l’État.

• Les impôts directs : Prélevés directement auprès des personnes physiques ou morales en fonction de leur faculté contributive (ex. : impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés). Ils permettent un ajustement fin au niveau de richesse du contribuable.
• Les impôts indirects : Perçus lors d’actes de consommation ou de transactions économiques (ex. : Taxe sur la Valeur Ajoutée – TVA, droits d’accises sur les carburants, le tabac ou l’alcool). Bien que très rentables pour les caisses de l’État, ils sont neutres quant au niveau individuel de richesse du consommateur.

b) Les recettes non fiscales

Elles regroupent les revenus tirés du domaine de l’État (loyers, concessions foncières ou minières), les dividendes versés par les entreprises publiques dont l’État est actionnaire, ainsi que les redevances pour services rendus et les amandes administratives ou judiciaires.

c) L’emprunt et la gestion de la dette publique

Lorsque les recettes fiscales et non fiscales ne suffisent pas à couvrir l’ensemble des dépenses, l’État enregistre un déficit budgétaire. Pour financer ce déficit, il émet des titres de créance sur les marchés financiers (obligations assimilables du Trésor, bons du Trésor). L’emprunt permet d’étaler le coût des investissements sur plusieurs générations, mais impose la charge permanente du paiement des intérêts (le « service de la dette »).       

2. La couverture des charges pérennes et le fonctionnement de l’État

La fonction financière garantit l’approvisionnement ininterrompu des administrations pour éviter toute rupture dans la continuité du service public.

a) Les dépenses de fonctionnement

Elles englobent la masse salariale des agents publics (enseignants, forces de sécurité, magistrats, personnels de santé), ainsi que les achats de biens et services nécessaires au quotidien des ministères (fournitures, énergie, maintenance des bâtiments).

b) Le remboursement des engagements financiers

Le budget doit impérativement inscrire les crédits dédiés au remboursement du capital arrivé à échéance et au service de la dette, sous peine de défaut de paiement, ce qui dégraderait la signature souveraine de l’État auprès des agences de notation et des investisseurs.

3. Rigueur, rationalité et soutenabilité budgétaire

Pour éviter le surendettement et la faillite publique, l’élaboration du budget doit respecter une discipline de gestion stricte.

• La soutenabilité budgétaire : Concept qui indique la capacité d’un gouvernement à maintenir ses politiques actuelles de dépenses et de recettes sur le long terme sans compromettre sa solvabilité financière.
• La rationalisation des choix budgétaires : Mise en place d’outils d’évaluation coût-bénéfice pour vérifier que chaque unité monétaire dépensée produit un impact maximal pour l’intérêt général.

B. La fonction économique : régulation et impulsion de la croissance

1. L’approche théorique : Du libéralisme classique au keynésianisme

a) La vision libérale classique

Dans la pensée d’Adam Smith ou de David Ricardo, le marché s’auto-régule. L’intervention financière de l’État doit rester minimale afin d’éviter l’« effet d’éviction » (lorsque l’État capture des capitaux privés pour financer ses dépenses, privant ainsi les entreprises d’investissements productifs).

b) La révolution keynésienne

John Maynard Keynes a démontré que les marchés peuvent durablement s’installer dans un équilibre de sous-emploi en raison d’une demande effective insuffisante. Dès lors, le budget de l’État devient un instrument proactif : par le biais du multiplicateur budgétaire, une injection de dépense publique génère un accroissement du revenu national supérieur au montant initialement dépensé.

2. L’investissement public structurant

Le budget permet à l’État de financer des projets à fort capital initial et à retour sur investissement de long terme, là où le secteur privé hésite à s’engager en raison des risques ou des délais d’amortissement :

• Infrastructures de transport : Réseaux ferroviaires, autoroutiers, portuaires et aéroportuaires favorisant les échanges commerciaux.
• Transition énergétique et environnementale : Réseaux électriques intelligent, parcs renouvelables, rénovation thermique des bâtiments publics.
• Capital humain et recherche : Financement des universités, des laboratoires de recherche fondamentale et de l’innovation technologique.

3. La régulation conjoncturelle et les politiques anticycliques

a) Les politiques de relance en période de récession

Lorsque l’activité économique ralentit, l’État peut adopter une politique budgétaire expansionniste :

• Baisse des prélèvements obligatoires : Pour Redonner du pouvoir d’achat aux ménages et inciter les entreprises à investir.
• Augmentation des dépenses d’équipement : Lancement de grands travaux publics pour réinjecter de la liquidité dans l’économie.
• Jeu des stabilisateurs automatiques : En période de crise, les recettes fiscales diminuent spontanément tandis que les dépenses sociales (allocations chômage) augmentent, soutenant mécaniquement l’activité.

b) Les politiques de stabilisation en période de surchauffe

À l’inverse, si l’économie connaît une croissance trop rapide menant à une inflation incontrôlée et au creusement des déficits extérieurs, l’État met en œuvre un budget de rigueur :

• Réduction du train de vie de l’État : Gel des recrutements, report de projets d’investissement non prioritaires.
• Hausse ciblée de la fiscalité : Pour éponger l’excès de liquidité en circulation et contenir les pressions inflationnistes.

II : LA DIMENSION SOCIALE ET POLITICO-ADMINISTRATIVE

A. La fonction sociale : redistribution et cohésion nationale

1. L’État-providence et la justice distributive

La fonction sociale du budget s’articule autour de l’impératif de justice sociale et de solidarité nationale, formalisé par l’économiste Richard Musgrave sous le concept de fonction de redistribution.

a) La redistribution verticale

Elle vise à réduire l’écart de revenus entre les tranches les plus aisées et les ménages les plus modestes de la population. L’instrument privilégié est l’impôt progressif sur le revenu, combiné à des prestations sociales sous condition de ressources (allocations d’assistance, revenu minimum garanti, aides au logement).

b) La redistribution horizontale

Elle assure une protection contre les risques de la vie (maladie, invalidité, vieillesse, charges familiales), indépendamment du niveau de revenu, en transférant des ressources des individus bien-portants vers les malades, ou des actifs vers les retraités.             

2. L’accès universel aux services publics fondamentaux

À travers le budget, l’État démocratise l’accès à des biens et services essentiels appelés biens publics tutélaires.

• Éducation et formation : La gratuité ou le très faible coût de la scolarité et des études supérieures garantit l’égalité des chances et valorise le capital humain national.
• Santé publique : Le financement des hôpitaux publics, de la médecine préventive et le remboursement des soins permettent à chaque citoyen de se faire soigner, quelles que soient ses capacités financières.
• Logement et aménagement urbain : La construction de logements sociaux et l’octroi d’aides à la pierre facilitent la résorption du sous-logement et de l’insalubrité.

3. La lutte contre la pauvreté et l’intégration territoriale

Le budget de l’État agit comme un ciment territorial. Par le mécanisme de la péréquation financière, l’État préserve la cohésion nationale en redistribuant des ressources budgétaires des régions ou communes riches vers les collectivités territoriales défavorisées ou enclavées, garantissant ainsi une égalité de service public sur l’ensemble du territoire national.

B. La fonction politico-administrative : arbitrage politique et contrôle démocratique

1. Le budget comme traduction chiffrée du programme politique

a) L’arbitrage gouvernemental

Le budget n’est pas un exercice neutre de mathématiques financières. Il est la matérialisation comptable du projet idéologique et politique du gouvernement au pouvoir.

• Un gouvernement axé sur la souveraineté priorisera les budgets de la Défense, de l’Intérieur et de la Justice.
• Un gouvernement centré sur le développement social augmentera la part relative dédiée à l’Enseignement supérieur, à la Santé et à la Solidarité.
• Un gouvernement engagé dans l’écologie renforcera les dépenses de transition énergétique et la fiscalité environnementale.

b) La budgétisation par programme (LOLF)

La modernisation des finances publiques (illustrée en France par la Loi Organique relative aux Lois de Finances – LOLF) a transformé la gestion administrative. Les crédits ne sont plus votés par simple nature de dépense, mais par Missions, Programmes et Actions, assortis d’indicateurs de performance.

2. L’encadrement et la discipline de l’appareil administratif

Chaque ministère et direction générale se voit attribuer une enveloppe stricte qu’il doit exécuter conformément au cadre légal.

• Plafond d’emplois : Fixation du nombre maximal d’équivalents temps plein (ETP) autorisés par ministère.
• Fongibilité des crédits : Les gestionnaires publics disposent d’une liberté d’arbitrage à l’intérieur d’un même programme pour réorienter des crédits de fonctionnement vers de l’investissement, sous réserve de ne pas augmenter la masse salariale (fongibilité asymétrique).

3. Transparence, consentement à l’impôt et contrôle démocratique

a) Le rôle central du Parlement

Le vote du budget constitue le moment fort de la vie démocratique. En vertu du principe constitutionnel du consentement à l’impôt, seuls les représentants élus du peuple sont habilités à autoriser la collecte des prélèvements et l’affectation des ressources publiques.

b) Les contrôles a priori et a posteriori

La légitimité du budget repose sur un réseau étanche de contrôles :

• Le contrôle parlementaire : Commissions des finances, questions au gouvernement, missions d’évaluation et de contrôle (MEC).
• Le contrôle juridictionnel : La Cour des comptes vérifie la régularité et la sincérité des comptes, évalue l’efficience des dépenses et assiste le Parlement dans le contrôle de l’exécutif.
• Le contrôle citoyen : La publication de documents synthétiques (« Le budget en quelques chiffres ») permet aux citoyens de demander des comptes sur l’utilisation des deniers publics.

CONCLUSION

Au terme de cette analyse, il apparaît clairement que le budget de l’État est un instrument pluridimensionnel :

• Sur le plan financier : Il organise la collecte des ressources et autorise la couverture des charges régaliennes et administratives de façon pérenne.
• Sur le plan économique : Il agit comme un puissant stabilisateur conjoncturel et un moteur d’investissement structurel de long terme.
• Sur le plan social : Il réduit les inégalités, assure la redistribution et offre un accès universel aux services de base.
• Sur le plan politico-administratif : Il matérialise la feuille de route du gouvernement tout en soumettant la gestion publique aux exigences du contrôle démocratique.

À l’ère moderne, la gestion budgétaire fait face à de nouvelles contraintes globales :

• La dette publique et la soutenabilité : L’accumulation des déficits contraint le choix des gouvernements et augmente la vulnérabilité face à la hausse des taux d’intérêt.
• La transition écologique (le Budget Vert) : L’intégration d’indicateurs environnementaux dans le budget pour s’assurer que chaque dépense publique est compatible avec la lutte contre le réchauffement climatique.
• Le vieillissement démographique : La hausse structurelle des dépenses de santé et de retraite qui pèse sur l’équilibre des dépenses publiques futures.

En définitive, la bonne gouvernance financière ne consiste pas simplement à équilibrer des colonnes de chiffres, mais à arbitrer efficacement entre des ressources rares et des besoins sociaux illimités afin de bâtir un modèle de développement durable et équitable.

Par Mamadou Lamine GUEYE

Spécialiste en Gouvernance et en Finances publiques

Mamanawa45@gmail.com