Il existe dans le budget une zone d’ombre qui plane autour de l’emploi de certains types de crédits : « fonds spéciaux », « fonds secrets », « fonds politiques ». La diversité du champ lexical n’est pas innocente. Elle traduit l’absence d’une catégorie stabilisée. Certes, l’existence et le montant de la dépense sont bien connus mais le secret porte alors sur la nature et la destination. En droit financier, on ne saurait parler d’une invisibilité budgétaire car les dépenses visées sont retracées dans la loi de finances et bénéficient de l’autorisation parlementaire. On est en face d’un problème d’injustifiabilité comptable. Le secret d’une dépense publique est une modalité d’exécution et non un statut dérogatoire. La loi organique relative aux lois de finances ne permet pas de cerner avec précision la notion de fonds spéciaux ou de dépenses à caractère secret dont l’encadrement révèle certaines insuffisances qu’il importe de corriger par un contrôle particulier.

1. Une catégorie introuvable au profit de bénéficiaires identifiables 

Les expressions « fonds spéciaux », « fonds secrets », « fonds politiques » ne figurent nulle part dans la loi organique relatives aux lois de finances. Elles sont absentes dans la directive communautaire dont ce texte assure la transposition. Ce silence n’est pas un oubli ou juste une omission involontaire. En matière financière, le silence de la loi organique relative aux lois de finances est redoutable. Elle laisse une marge d’appréciation très large aux États membres de la communauté dans la manière de fixer limitativement les dépenses à inscrire dans cette rubrique. En réalité, les fonds spéciaux sont hors nomenclature conceptuelle.

En l’absence d’une définition, il convient de procéder par la technique du rattachement. Sur cette base, ces crédits logent dans la dotation budgétaire des institutions constitutionnelles sous la rubrique de transferts courants. La dotation est précisément définie comme « un ensemble de crédits globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques ou des critères de performance ». Elle échappe donc à l’instrument que la réforme de 2020 avait conçu pour rénover la reddition des comptes.

Le seul ancrage positif est récent : le décret n° 2024-677 du 1er mars 2024 relatif aux dispositions applicables aux paiements sans ordonnancement préalable range parmi les dépenses payables sans ordonnancement préalable « les dépenses à caractère secret touchant à la défense, à la sécurité intérieure et extérieure ». Cette formule reconnaît la catégorie sans pour autant fixer de manière précise son champ d’application.  Il faut, dès lors, admettre que la dimension secrète ne se présume pas. Elle doit trouver sa base référentielle dans l’encadrement fixé par le décret précité. Dans la pratique, certaines dépenses liées au renseignement peuvent nécessiter l’accomplissement de missions dont l’exécution comptable peut déroger à la procédure de droit commun pour garantir le secret qui entoure ces opérations.

L’ordonnateur au profit de qui les crédits sont ouverts est connu : c’est le président de la République. Dans la pratique, le Premier ministre dispose d’un fonds de sécurité. Une autre question doit être soulevée : l’Assemblée nationale doit-elle disposer d’un fonds secret ? On répond par la négative, sa dotation ne couvre que les dépenses directement nécessaires à l’exercice de ses fonctions constitutionnelles ; or voter la loi, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques n’exigent, ni ne tolèrent la dépense sans justification.

Le secret n’est fonctionnellement justifiable que là où la mission constitutionnelle comporte elle-même une dimension secrète. Par ailleurs, l’autonomie financière des institutions constitutionnelles ne devrait servir de fondement visant à cautionner l’utilisation de la dotation pour la couverture des dépenses à caractère secret.  

II. L’exigence d’un contrôle de type particulier

L’autorisation parlementaire demeure entière. Aucune dépense ne peut être engagée ou payée si elle n’a été préalablement autorisée par l’Assemblée nationale. L’affirmation selon laquelle ces fonds échappent au Parlement est inexacte s’agissant de l’ouverture ; elle n’est exacte que s’agissant de l’emploi. Ces crédits sont limitatifs.  Tout dépassement du plafond initialement retenu est une irrégularité sauf en cas d’ouverture de crédits supplémentaires par décret d’avance. La dérogation procédurale consiste en une inversion chronologique et non une suppression des phases. La régularisation intervient après le paiement de la dépense. Le décret de 2024-677 enferme cette régularisation dans les délais. La demande de paiement avant ordonnancement doit être initiée par l’ordonnateur et visée par le contrôleur budgétaire. En outre, la dérogation au moment de l’ordonnancement n’emporte aucune dispense de justification : elle la diffère.

Les ordonnateurs appelés à intervenir dans l’exécution des dépenses à caractère spéciaux sont protégés par leur statut constitutionnel. Il faut envisager la création d’une commission de vérification composée de parlementaires de la commission des finances, de l’opposition et de magistrats de la Cour des comptes qui accèdent aux comptes et rendent un rapport annuel à un destinataire restreint. La conclusion du rapport est publique et doit être annexée au projet de loi de règlement.

Les membres de cette commission sont astreints à une obligation de réserve pénalement sanctionnée.

C’est la solution qui a été retenue par la France à travers l’article 154 de la loi n°2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002. Le contrôle ne fait pas obstacle au maintien du caractère du secret de la dépense.  Il est également possible d’envisager d’autres possibilités :  introduire dans la loi organique relative aux lois de finances une définition des fonds à caractère secret ; faire de ces crédits une dotation identifiée, assortie d’un plafond tout en insistant sur  l’interdiction de l’abonder par virement ou transfert ; prendre sur le fondement de l’article 146 du règlement général de la comptabilité publique un arrêté définissant une pièce justificative spécifique pour garantir la traçabilité comptable. On passe alors d’un secret sans témoin à un secret sous témoin.  

Par Dr Mor FALL

Enseignant-chercheur en Droit public à la FSJP/UCAD