Note liminaire
La présente étude a été rédigée et achevée avant que l’auteur ait pris connaissance de la décision n° 7/C/2026 du Conseil constitutionnel, rendue le 25 août 2026 sur la proposition de loi n° 36/26 relative au régime juridique des crédits spéciaux. Elle est publiée dans sa rédaction initiale afin de préserver le raisonnement doctrinal antérieur à cette décision..
Résumé exécutif
L’amendement gouvernemental n° 1 à la proposition de loi sur les crédits spéciaux s’appuie sur l’article 118 du Règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) de 2020 en affirmant que celui-ci aurait « déjà occupé le terrain ». Cette affirmation repose toutefois sur une identité non démontrée entre les crédits visés par la proposition de loi et ceux que le RGCP qualifie de « crédits spéciaux ».
L’analyse historique montre clairement que deux registres doivent être distingués. D’un côté, les expressions fonds spéciaux, dépenses spéciales puis dépenses de transfert relèvent de la nomenclature budgétaire et ont successivement désigné des dotations similaires (fonds secrets, fonds politiques et autres). De l’autre, l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux », introduite en 1966 et jamais définie depuis, appartient au droit de l’exécution de la dépense. La proximité des termes ne suffit donc pas à établir une équivalence juridique.
Même si cette identité était démontrée, l’article 118 n’instaure aucun régime dérogatoire complet : il permet seulement au pouvoir réglementaire d’apporter, par décret, des modifications ponctuelles aux procédures ordinaires d’engagement, de liquidation, d’ordonnancement et de paiement.
La référence à l’article 118 soulève ainsi deux questions essentielles :
- Quels crédits entrent réellement dans la catégorie des « crédits spéciaux » au sens du RGCP ?
- Quelle est la portée exacte de l’habilitation réglementaire qu’il contient ?
Introduction
L’amendement gouvernemental n° 1 à la proposition de loi relative au régime juridique des crédits spéciaux repose sur une affirmation centrale : l’article 118 du décret n° 2020-978 du 23 avril 2020 portant Règlement général sur la comptabilité publique aurait « déjà occupé le terrain » que le législateur entend aujourd’hui régir.
Une telle affirmation suppose que les « crédits spéciaux » visés par la proposition de loi seraient identiques à ceux auxquels se réfère l’article 118. Or, l’expression « crédits spéciaux », loin d’être une innovation récente, apparaît dès l’article 142 du Règlement sur la comptabilité publique de 1966 et a été maintenue, sans jamais être définie, dans les RGCP de 2003, 2011 et 2020 [1].
Pour comprendre cette distinction, il faut restituer l’histoire du vocabulaire budgétaire au Sénégal. Celui-ci a successivement utilisé les termes « fonds spéciaux », « dépenses spéciales », puis « dépenses de transfert » pour classer, selon des nomenclatures différentes, des dotations largement identiques.
En 1966 apparaît, parallèlement à ces qualifications budgétaires, l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux », qui relève d’un autre registre : celui du droit de l’exécution de la dépense.
Le problème doctrinal est le suivant : déterminer si l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux » peut être mise au même rang que les catégories budgétaires qui l’ont précédée ou accompagnée, ou si elle relève d’une notion propre au droit de l’exécution de la dépense. De cette réponse dépend la pertinence de la référence opérée par l’amendement gouvernemental.
I. Des qualifications budgétaires successives à l’apparition d’une notion distincte : les « dépenses effectuées sur crédits spéciaux »
L’interprétation de l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux » oblige à reconstituer la chronologie du vocabulaire employé par les textes budgétaires et comptables.
Dans cette généalogie, on observe deux phénomènes qu’il faut distinguer. Les expressions « fonds spéciaux », « dépenses spéciales », puis « dépenses de transfert » ont tour à tour servi à regrouper ou à classer, dans les lois de finances et les nomenclatures budgétaires, des dotations dont le contenu est resté, pour l’essentiel, le même (fonds secrets, fonds politiques, etc.). Un changement d’intitulé ou de classification n’entraîne donc pas, en soi, une modification de la nature juridique des dépenses concernées.
D’autre part, l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux », introduite en 1966, ne constitue pas une nouvelle dénomination de ces mêmes dotations. Elle figure dans un texte portant sur les règles d’exécution de la dépense et non dans la nomenclature budgétaire.
La différence principale ne sépare donc pas quatre catégories successives. Elle oppose, d’une part, plusieurs qualifications budgétaires recouvrant des dotations largement identiques et, d’autre part, une expression propre au droit de la comptabilité publique, à savoir les « dépenses effectuées sur crédits spéciaux », dont il reste précisément à déterminer le contenu et la portée.
A. Exercices 1960–1963/1964 : les « fonds spéciaux », catégorie de regroupement budgétaire au contenu identifiable
Dans les premiers budgets du Sénégal indépendant, l’expression « fonds spéciaux » désigne d’abord une catégorie de la nomenclature budgétaire. Cette terminologie prolonge directement celle de la période antérieure à l’indépendance. Depuis 1952, dans le budget colonial, le chapitre 15 « Fonds secrets » avait été remplacé par un chapitre 42 « Fonds spéciaux », appellation maintenue jusqu’en 1959 puis reprise dans le budget de la Fédération du Mali. Dans le premier budget du Sénégal indépendant, on retrouve cette continuité.
En 1960, en 1961, durant la période transitoire du 1er janvier au 30 juin 1962 et au cours de l’exercice 1962-1963, le chapitre 42 « Fonds spéciaux » du budget des dépenses communes et diverses regroupait principalement deux catégories de dotations : les « fonds secrets » et les « fonds politiques ».
Les premiers étaient destinés à la Présidence du Conseil de Gouvernement et confiés à son président, qui dirigeait l’action gouvernementale. Les deuxièmes étaient accordés au président du Conseil, au ministre de l’Intérieur et au ministre des Affaires étrangères.
Ainsi, la qualification budgétaire de « fonds spéciaux » n’était pas celle de « fonds secrets ». Les fonds spéciaux constituaient le regroupement budgétaire ; les fonds secrets et les fonds politiques en constituaient les principales composantes. Cette distinction terminologique sera importante pour l’interprétation de l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux ».
L’examen des premiers budgets montre en outre que les dépenses à caractère secret ne se limitaient pas au chapitre 42 des dépenses communes et diverses. En 1961, le ministère de la Défense disposait dans son propre budget de crédits qualifiés de fonds spéciaux, figurant à l’article 11 du chapitre 10 « Matériel ». Ces crédits couvraient des dépenses de renseignement et certaines actions de sécurité militaire ou d’action civique.
Cette dispersion des crédits montre que l’expression « fonds spéciaux » remplissait une fonction de classement sans constituer une catégorie homogène de dépenses soumise à un régime juridique unique.
L’exercice 1963-1964 représente une étape intermédiaire. À la suite de la réorganisation institutionnelle, les fonds secrets et les fonds politiques jusqu’alors attribués au Président du Conseil sont transférés à la Présidence de la République, tandis que demeurent les fonds politiques des ministères de l’Intérieur et des Affaires étrangères ainsi que les fonds spéciaux inscrits au budget du ministère de la Défense.
Le chapitre 42 « Fonds spéciaux » comprenait alors quatre articles :
- l’article 1 « Fonds secrets » — Présidence de la République ;
- l’article 2 « Fonds politiques » — Présidence de la République ;
- l’article 3 « Fonds politiques » — ministère de l’Intérieur ;
- l’article 4 « Fonds politiques » — ministère des Affaires étrangères.
L’évolution des dotations ainsi regroupées entre 1960 et 1963-1964 est retracée dans le tableau figurant en annexe. Celui-ci fait apparaître, pour chaque exercice, comment les prévisions initiales sont réparties entre fonds secrets et fonds politiques, et qui en sont les principaux bénéficiaires.
Ainsi, cette organisation confirme que, jusqu’à l’exercice 1963-1964, l’expression « fonds spéciaux » appartient essentiellement au vocabulaire de la nomenclature budgétaire. Elle regroupe des dotations identifiables par leur objet et leur bénéficiaire, sans pour autant dégager une notion juridique autonome.
En 1964-1965, une rupture se produit dans leur présentation : les fonds politiques des ministères de l’Intérieur et des Affaires étrangères disparaissent de leurs budgets respectifs, les crédits correspondants étant centralisés au budget de la Présidence de la République. Ils y apparaîtront désormais sous une nouvelle qualification budgétaire : celle de « dépenses spéciales ».
Cette évolution est décisive pour la suite de l’analyse. Avant même que le Règlement sur la comptabilité publique de 1966 n’introduise l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux », les dotations historiquement qualifiées de « fonds spéciaux » avaient déjà changé de dénomination et de localisation budgétaires. Il serait dès lors méthodologiquement fragile de considérer que les « crédits spéciaux » de l’article 142 du Règlement de 1966 ne seraient que la transposition, dans le droit comptable, de l’ancien chapitre budgétaire « Fonds spéciaux ».
B. Exercices 1964/1965–2002 : la centralisation à la Présidence et les « dépenses spéciales »
À compter du 1er juillet 1964, une nouvelle nomenclature budgétaire est mise en place [2]. Elle s’accompagne d’une centralisation au budget de la Présidence de la République des dotations jusque-là réparties entre le budget des dépenses communes et diverses et ceux de certains ministères
La loi de finances de l’exercice 1964-1965 inscrit désormais au budget de la Présidence de la République un chapitre 216 « Dépenses spéciales » comprenant les fonds secrets et les fonds politiques.
Le changement est double : d’une part, la dispersion antérieure cède la place à une centralisation institutionnelle ; d’autre part, l’appellation budgétaire évolue de « Fonds spéciaux » à « Dépenses spéciales ». Il s’agit toutefois d’une évolution de présentation et de localisation budgétaires : elle ne suffit pas, à elle-même, à établir une transformation de la nature juridique ou du régime d’exécution des dotations concernées.
Cette distinction prend toute son importance deux ans plus tard lorsque le Règlement sur la comptabilité publique de 1966 introduit, dans un tout autre contexte normatif, l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux ».
C. Depuis 1966 : l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux » apparaît de façon autonome dans le droit de la comptabilité publique
L’article 142 du décret n° 66-458 du 17 juin 1966 portant Règlement sur la comptabilité publique introduit la notion de « dépenses effectuées sur crédits spéciaux ». Cette disposition autorise, par décret, à apporter des « modifications portant sur des points particuliers » aux règles normales d’engagement, de liquidation, d’ordonnancement et de paiement.
Cette apparition constitue un tournant doctrinal décisif :
- elle est inscrite dans un texte concernant l’exécution de la dépense, et non dans la nomenclature budgétaire ;
- elle coexiste avec les « dépenses spéciales », qui relèvent de la présentation des lois de finances ;
- elle ne fait l’objet d’aucune définition, ni dans le Règlement de 1966 ni dans les RGCP postérieurs.
Le fait qu’elles aient pu coexister durablement jusqu’en 2002 rend du moins improbable l’hypothèse selon laquelle les deux expressions auraient une signification juridique identique.
D. Depuis 2002 : le reclassement parmi les dépenses de transfert et le maintien des « dépenses effectuées sur crédits spéciaux »
La réforme de la nomenclature budgétaire entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2002 marque une étape nouvelle dans l’évolution des qualifications budgétaires. Les dotations jusqu’alors identifiées comme « dépenses spéciales » sont désormais réintégrées dans la catégorie économique des dépenses de transfert [3].
Ce changement concerne, au budget de la Présidence de la République, les crédits correspondant aux fonds secrets, aux fonds politiques et au fonds de solidarité africaine.
La réforme ne supprime pas les dotations concernées : elle ne fait que changer leur classification budgétaire. Des crédits qui avaient successivement été regroupés sous les intitulés « Fonds spéciaux », puis « Dépenses spéciales », figurent maintenant dans une catégorie économique plus générale.
Ce phénomène est confirmé par les évolutions ultérieures de la nomenclature. Les documents budgétaires incluent désormais de nouvelles rubriques, telles que « Aide aux lieux de culte », « Fonds d’intervention sociale », « Autres transferts » ou encore « Fonds de sécurité ». Cependant, leur classement budgétaire ne suffit pas, à lui seul, à déterminer leur régime juridique d’exécution. En particulier, le fait qu’elles aient été proches de dotations qualifiées historiquement de fonds spéciaux ne suffit pas à les établir comme des «crédits spéciaux» au sens du RGCP.
Cette évolution est d’autant plus significative que, parallèlement aux transformations de la nomenclature budgétaire, l’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux » demeure dans le droit de la comptabilité publique. Elle est maintenue à l’article 128 du RGCP de 2003, à l’article 118 du RGCP de 2011 puis à l’article 118 du RGCP de 2020.
Ainsi, deux évolutions distinctes apparaissent.
D’une part, les qualifications budgétaires varient : « Fonds spéciaux », « Dépenses spéciales », puis « Dépenses de transfert ». D’autre part, la qualification comptable de « dépenses effectuées sur crédits spéciaux » reste inchangée malgré ces modifications de nomenclature.
Cette dissociation montre qu’une classification budgétaire ne peut, d’elle-même, fixer le régime juridique d’exécution d’une dépense. Une dotation peut relever des transferts mais cette qualification économique ne permet pas de savoir si son exécution se fait selon le droit commun ou si elle peut bénéficier des aménagements particuliers prévus par le RGCP. Il est donc impossible de déduire de la seule nomenclature budgétaire l’identification des « crédits spéciaux » visés à l’article 118. Il faut en rechercher la fonction propre dans le droit de l’exécution de la dépense.
E. Enseignement doctrinal : nomenclature budgétaire et régime d’exécution sont indépendants
La chronologie peut être résumée comme suit :
- 1960–1963/1964 : Fonds spéciaux — nomenclature budgétaire ;
- 1964/1965–2002 : Dépenses spéciales — nomenclature budgétaire ;
- depuis 1966 : Dépenses effectuées sur crédits spéciaux — droit de l’exécution ;
- depuis 2002 : Dépenses de transfert — nomenclature budgétaire.
Ainsi, les « fonds spéciaux » et « dépenses spéciales » sont des modes successifs d’identification ou de regroupement budgétaire ; les « dépenses de transfert » relèvent d’une classification économique. Les « dépenses effectuées sur crédits spéciaux », au contraire, relèvent du droit de l’exécution de la dépense : c’est à cette qualification que le RGCP rattache la possibilité de modifications concernant certains points particuliers des procédures ordinaires.
II. L’amendement gouvernemental n° 1 : une « occupation du terrain » encore à démontrer
A. Une identité non démontrée entre les crédits visés par la proposition de loi et ceux de l’article 118
L’amendement considère que les crédits visés par le législateur sont ceux que l’article 118 du RGCP désigne comme « crédits spéciaux ». Mais cette identité n’est nullement établie à ce stade : c’est précisément l’une des questions que l’interprétation de l’article 118 devrait permettre de trancher.
La seule proximité terminologique entre les « crédits spéciaux » visés par la proposition de loi et ceux mentionnés par le RGCP ne suffit donc pas à établir qu’ils relèvent d’une même catégorie de crédits.
B. Même applicable, l’article 118 ne permet des dérogations que sur des points particuliers
À supposer cette identité établie, l’article 118 n’instaure pas, par lui-même, un régime dérogatoire complet applicable aux crédits spéciaux. Il ne confère au pouvoir réglementaire qu’une faculté de modifier, par décret, les règles ordinaires d’engagement, de liquidation, d’ordonnancement et de paiement « sur des points particuliers ». Le principe reste donc le droit commun ; les adaptations autorisées par l’article 118 sont l’exception et doivent être expressément organisées. Aucun décret à portée générale n’a été repéré pour avoir établi, sur cette base, un régime général des dépenses effectuées sur crédits spéciaux.
C. Quel fut le « terrain » réellement conquis par l’article 118 ?
L’idée que l’article 118 « a déjà occupé le terrain » implique de répondre à deux questions :
1) Quels sont les crédits que l’article 118 qualifie de « spéciaux » ?
2) Quelle est l’étendue exacte de l’habilitation qu’il crée ?
Si la portée de l’habilitation peut être déduite du texte même de l’article 118, son application aux crédits visés par la proposition de loi implique d’avoir au préalable établi que ceux-ci relèvent de la catégorie des « dépenses effectuées sur crédits spéciaux » au sens du RGCP.
Conclusion
L’analyse aboutit ainsi à trois constatations.
Tout d’abord, les expressions « fonds spéciaux », « dépenses spéciales » et « dépenses de transfert » ont pu recouvrir, selon les périodes, des dotations largement identiques, tout en correspondant à des modes différents d’identification ou de classification budgétaire. L’expression « dépenses effectuées sur crédits spéciaux », apparue dans le RGCP de 1966, relève au contraire du droit de l’exécution de la dépense.
Deuxièmement, cette différence de fonction interdit de présumer que les crédits visés par la proposition de loi sont nécessairement ceux auxquels se réfère l’article 118. Il faut établir cette identité et non pas se contenter de la postuler.
Troisièmement, même à supposer cette identité démontrée, l’article 118 n’institue pas, par lui-même, un régime dérogatoire complet. Il permet seulement que des modifications portant sur des points particuliers soient apportées, par décret, aux règles ordinaires d’exécution de la dépense publique.
L’amendement gouvernemental n° 1, qui renvoie à l’article 118, pose ainsi un double problème : celui de l’étendue des « crédits spéciaux » qu’il vise et celui de la portée exacte de l’habilitation réglementaire qu’il contient.
Cette clarification doctrinale n’épuise toutefois pas la question. Une seconde étude sera consacrée à une tentative de reconstruction de la notion même de « crédits spéciaux », afin d’en proposer une interprétation à partir de son histoire, de sa place dans le RGCP et de la fonction qu’elle paraît remplir dans le droit de l’exécution de la dépense.
Note de l’auteur
Une circonstance particulière mérite d’être signalée au terme de cette étude. La disposition aujourd’hui reprise à l’article 118 du RGCP de 2020 ne figurait pas dans la directive UEMOA dont le RGCP de 2003 assurait la transposition. Son maintien dans ce texte procédait d’un choix national auquel l’auteur de la présente étude a directement contribué, en sa qualité alors de Directeur de la Comptabilité publique, en demandant la reprise de l’article 142 du Règlement sur la comptabilité publique de 1966.
ANNEXE: Composition et évolution du chapitre 42 « Fonds spéciaux » de 1960 à 1963-1964
Montants en francs CFA
Le tableau ci-dessous récapitule les prévisions initiales inscrites au titre des fonds spéciaux dans les lois de finances des exercices 1960, 1961, 1962-1963 et 1963-1964.
| Exercice | Fonds secrets – Présidence | Fonds politiques – Présidence | Fonds politiques – ministère de l’Intérieur | Fonds politiques – ministère des Affaires étrangères | Total fonds spéciaux |
| 1960 | 10 000 000 | 20 000 000 | 5 000 000 | — | 35 000 000 |
| 1961 | 5 000 000 | 7 000 000 | 5 000 000 | 5 000 000 | 22 000 000 |
| 1962-1963 | 30 000 000 | 72 000 000 | 5 000 000 | 5 000 000 | 112 000 000 |
| 1963-1964 | 40 000 000 | 50 000 000 | 5 000 000 | 5 000 000 | 100 000 000 |
Source : lois de finances des exercices 1960, 1961, 1962-1963 et 1963-1964.
Par Mamadou Abdoulaye SOW
Inspecteur principal du Trésor (retraité)
Ancien Directeur général de la Comptabilité publique et du Trésor
[1] Décret n° 2003-101 du 13 mars 2003 ; décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 et décret n° 2020-978 du 23 avril 2020 portant Règlement général sur la comptabilité publique.
[2] Voir le décret n° 64-273 du 31 mars 1964 portant règlement de la nomenclature du budget général de l’État et étendant son application aux comptes spéciaux du Trésor, modifié et complété par le décret n° 65-449 du 29 juin 1965.
[3] Décret n° 2001-857 du 7 novembre 2001, décret n° 2012-673 du 4 juillet 2012 abrogé et remplacé par le décret n° 2022-1576 du 1er septembre 2022.
De presque partout, on entend parler de cette honteuse dette cachée qui fait aussi l’objet de nombreux textes. Tout cela, c’est très bien. Mais, ce serait encore mieux si on parlait ou lisait des textes qui se posent la question de savoir où sont passés les milliers de milliards qui composent cette dette. Et, de ce point de vue, on souhaiterait entendre M. Cheikh Diba et ses hauts fonctionnaires du Trésor comme de la Comptabilité publiques. Ces milliards ne se sont pas quand même pas volatilisés. C’est, du moins, ce que je pense modestement et souhaiterais partager avec des compatriotes.