Résumé
L’article 11 du décret n° 2025-670 du 29 avril 2025 exige que chaque candidature au siège d’administrateur représentant le personnel comporte le nom d’un titulaire et celui d’un suppléant. Cette figure est inconnue de l’Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales. Elle repose pourtant sur un fondement solide : un régime particulier que le droit uniforme admet lui-même, dans les limites que la CCJA et la doctrine assignent à l’article 916, et une habilitation législative que le pouvoir réglementaire a respectée. Le représentant du personnel, élu par les salariés, entre au conseil par la voie d’une cooptation. En cas de vacance, le conseil est tenu de coopter le suppléant, ce qui permet de pourvoir le siège sans que le conseil choisisse lui-même la personne cooptée ni qu’il faille attendre l’organisation d’un nouveau scrutin. Le décret laisse cependant ouvertes les conditions de cooptation du suppléant et de ratification par l’assemblée générale, qu’il revient aux statuts et au règlement intérieur de chaque société de préciser.
Table des matières
I. Le fondement du suppléant 3
A. Un régime particulier admis par le droit uniforme. 3
B. Une habilitation réglementaire régulièrement exercée. 5
II. La fonction du suppléant 5
A. Assurer la permanence d’un siège électif 6
B. Des modalités de cooptation à préciser 6
Longtemps abordée sous l’angle du seul contrôle de l’État actionnaire, la gouvernance des entreprises publiques s’est imposée comme une question de performance. Le législateur sénégalais en a pris acte avec la loi d’orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022, qui se substitue à la loi n° 90-07 du 26 juin 1990[1]. Deux apports de ce texte retiennent ici l’attention. Le premier est la consécration d’une catégorie unique, celle des sociétés publiques, qui englobe les sociétés nationales et les sociétés à participation publique majoritaire[2]. Le second tient à l’entrée des salariés dans l’organe délibérant, que l’exposé des motifs présentait, aux côtés des administrateurs indépendants et des comités d’audit et de rémunération, comme l’un des leviers de modernisation de la gouvernance.
Chaque organe délibérant compte ainsi un administrateur représentant le personnel, doté d’une voix délibérative[3]. La loi a posé le principe et renvoyé au pouvoir réglementaire la détermination des critères de compétence, de la condition de nomination et des incompatibilités. Le décret n° 2025-670 du 29 avril 2025 fixant les règles de fonctionnement de l’organe délibérant des entités du secteur parapublic y pourvoit. Son article 11 règle l’élection avec minutie : scrutin majoritaire, à deux tours si nécessaire ; vote secret ; électorat réservé aux salariés dont le contrat de travail est antérieur de six mois à la date du scrutin ; départage, en cas d’égalité, au profit du candidat dont le contrat est le plus ancien.
L’élection ne suffit pas, à elle seule, à faire de l’élu un administrateur. Celui-ci entre au conseil par la voie d’une cooptation, sous réserve de ratification par la plus prochaine assemblée générale ordinaire[4]. L’élection désigne la personne ; la cooptation lui confère la qualité d’administrateur. Ce schéma ne soulève aucune difficulté lors de l’installation initiale, puisque le conseil n’a qu’à coopter l’élu. Il devient plus délicat lorsque le siège se libère en cours de mandat. Le conseil doit alors coopter un nouvel administrateur, et le droit commun ne l’oblige en rien à retenir une personne choisie par le personnel.
C’est à cette difficulté que répond une précision de l’article 11 : « chaque candidature doit comporter le nom du candidat titulaire et celui de son suppléant ». En cas de vacance, le conseil est tenu de coopter ce suppléant. Le procédé n’en surprend pas moins, car la société publique demeure une société anonyme soumise à l’AUSCGIE. Or ce texte, conçu pour des administrateurs désignés par les actionnaires, ignore la suppléance au sein du conseil d’administration. Il traite l’empêchement ponctuel par la procuration donnée à un autre administrateur[5] et la vacance par la cooptation, sans jamais évoquer de suppléant.
La singularité est d’autant plus remarquable qu’elle contraste avec une pratique répandue. Il est d’usage que l’autorité appelée à désigner un administrateur au sein d’un organe délibérant du secteur parapublic désigne à la fois un titulaire et un suppléant. Cet usage, que l’Acte uniforme n’organise pas, ne trouve aucune traduction dans le décret pour les administrateurs représentant l’État, que chaque structure désigne sans qu’il soit fait mention d’un suppléant[6]. On aboutit ainsi à une situation curieuse : la suppléance la plus courante n’a pas de base écrite, alors que la seule que le décret consacre concerne un siège de création récente.
Deux questions se posent dès lors : sur quel fondement repose ce suppléant, et à quoi sert-il ? On soutiendra que le dispositif n’a rien d’une anomalie. Il s’appuie sur un régime particulier que le droit uniforme admet lui-même et permet au conseil de pourvoir un siège devenu vacant sans s’écarter du choix des électeurs. Ses insuffisances tiennent moins à son fondement qu’à sa mise en œuvre, que le décret laisse en partie aux sociétés. On examinera donc d’abord le fondement du suppléant (I), avant d’en préciser la fonction (II).
I. Le fondement du suppléant
Avant d’apprécier l’utilité du suppléant, il faut s’assurer que le pouvoir réglementaire pouvait l’instituer. Le suppléant est l’accessoire d’une institution que la loi a créée dans un espace laissé ouvert par le droit uniforme (A) ; en l’organisant, le décret est resté dans les limites de l’habilitation qu’il avait reçue (B).
A. Un régime particulier admis par le droit uniforme
L’Acte uniforme a vocation à régir toute société commerciale, y compris celle dans laquelle un État ou une personne morale de droit public est associé[7]. Son emprise n’est pas pour autant exclusive. Aux termes de son article 916, il s’applique aux sociétés soumises à un régime particulier « sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles elles sont assujetties »[8]. Le législateur communautaire a ainsi lui-même admis que certaines sociétés, en raison de leur activité ou de leur mission, soient soumises à des règles propres, qu’elles soient de nature législative ou réglementaire. La formule est plus large que celle du texte de 1997, qui se bornait à énoncer que l’Acte uniforme « n’abroge pas les dispositions législatives » auxquelles ces sociétés sont assujetties[9]. La révision de 2014 a donc étendu la réserve aux textes réglementaires et l’a détachée du vocabulaire de l’abrogation. La doctrine y voit un tempérament apporté par le droit uniforme lui-même à l’effet abrogatoire de l’article 10 du Traité[10].
Deux questions, discutées en doctrine, conditionnent toutefois le bénéfice de cette réserve. La première tient à la qualification. Pour la CCJA, la société soumise à un régime particulier est une structure revêtant l’une des formes prévues par l’Acte uniforme et soumise, en raison de son activité ou de la mission d’intérêt général qu’elle accomplit, à des règles sectorielles ou dérogatoires du droit commun des sociétés[11]. La doctrine range dans cette catégorie les entreprises publiques constituées en société commerciale[12]. Une réserve a cependant été formulée pour les sociétés nationales dont l’objet est purement commercial, que le critère de la mission d’intérêt général ne couvre pas avec évidence[13]. Or la loi d’orientation attache son régime à la composition du capital, non à la nature de l’activité. Pour les sociétés publiques chargées d’une mission d’intérêt général, la qualification ne fait guère de doute ; pour les autres, elle suppose d’admettre que la qualité de l’actionnaire suffise à justifier un régime particulier, ce que l’avis de 2016 ne dit pas expressément.
La seconde question est temporelle. Une lecture, tirée de la lettre du texte de 1997, cantonne la réserve aux régimes particuliers existant lors de l’entrée en vigueur du droit uniforme : n’abroger que ce qui existe, ce serait ne rien autoriser pour l’avenir. Cette thèse a été avancée en République démocratique du Congo, dans un différend opposant le conseil d’administration d’une société à participation publique à son ministère de tutelle[14]. Elle convainc peu sous l’empire du texte révisé, qui ne raisonne plus en termes d’abrogation et réserve les dispositions « auxquelles elles sont assujetties » sans distinguer selon leur date. Elle se concilie mal, au surplus, avec l’avis de 2001, qui excepte de l’effet abrogatoire de l’article 10 du Traité, y compris à l’égard des textes à venir, les dérogations prévues par les actes uniformes. Le point n’est pas d’école : la loi d’orientation de 2022 et le décret de 2025 sont l’une et l’autre postérieurs à la révision de 2014.
La loi d’orientation fait usage de cette faculté. Son article 18 soumet les statuts des sociétés publiques à l’Acte uniforme, « sous réserve des dispositions particulières prévues par la présente loi ». Le droit uniforme demeure le droit commun ; la loi le complète sur des points circonscrits : nomination du président de l’organe délibérant par décret, durée du mandat des administrateurs, composition de l’organe délibérant[15]. C’est à ce titre que l’article 20 prévoit qu’au sein de chaque organe délibérant, les salariés sont représentés par un administrateur qui bénéficie d’une voix délibérative. L’administrateur salarié est donc une création de la loi, dont le suppléant n’est que le prolongement.
La réserve de l’article 916 doit toutefois être lue avec mesure. Sur sa portée, deux lectures s’opposent. Pour les uns, les entreprises publiques en forme de société voient leur gouvernance régie prioritairement par le droit national, l’Acte uniforme n’intervenant qu’à titre complémentaire, par application de l’adage specialia generalibus derogant[16]. Pour d’autres, le régime particulier ne peut consister qu’en règles complémentaires : les textes nationaux peuvent tenir compte de l’origine publique du capital, mais ne sauraient ni contredire l’Acte uniforme ni en entraver l’application[17]. Cette seconde lecture s’accorde avec la position de la CCJA, pour qui le droit national n’a, dans un domaine couvert par un acte uniforme, que la place que celui-ci lui accorde de façon expresse et non équivoque[18]. Elle conduit à neutraliser les dispositions nationales contraires : il a ainsi été soutenu que la nomination par décret du directeur général d’une société nationale ne pouvait plus valoir que comme une proposition, l’article 485 de l’Acte uniforme réservant cette nomination au conseil d’administration[19]. Le suppléant résiste à cette lecture exigeante : il ne contredit aucune disposition de l’Acte uniforme, qui n’avait pas envisagé le cas d’un administrateur élu par le personnel. Un point demeure néanmoins exposé. En obligeant le conseil à coopter une personne qu’il n’a pas choisie, le décret encadre une compétence que l’article 429 de l’Acte uniforme lui confie ; transposé à ce terrain, le raisonnement tenu à propos du directeur général pourrait conduire à ne voir dans le suppléant qu’un candidat proposé au conseil. Deux arguments plaident en sens inverse. La contrainte découle de la composition de l’organe délibérant, que la loi elle-même fixe en réservant un siège au personnel, et non d’une simple préférence exprimée par décret. Surtout, elle laisse intact le mécanisme de l’Acte uniforme : la cooptation demeure provisoire et soumise à la ratification de l’assemblée générale ordinaire. C’est néanmoins sur ce terrain que se concentrerait une éventuelle contestation, ce qui rend d’autant plus nécessaire l’encadrement statutaire évoqué plus loin. Encore fallait-il que le décret qui l’institue dispose du pouvoir de le faire.
B. Une habilitation réglementaire régulièrement exercée
Sur ce point, la loi ne s’est pas contentée de créer le siège. Elle a chargé le pouvoir réglementaire de déterminer les critères de compétence des administrateurs représentant le personnel, leur condition de nomination et les incompatibilités auxquelles ils sont soumis[20]. Le décret n° 2025-670 a exercé chacune de ces compétences : il subordonne l’éligibilité à un contrat de travail à durée indéterminée et à une ancienneté minimale[21], organise la procédure électorale[22] et prévoit les incompatibilités avec certains mandats de représentation du personnel[23]. Pris pour l’application d’une loi instituant un régime particulier, il compte lui-même au nombre des « dispositions réglementaires » que réserve l’article 916 de l’Acte uniforme[24].
L’exigence d’une candidature associant un titulaire et un suppléant se rattache sans difficulté à cette habilitation. Elle porte sur la procédure électorale, donc sur la condition de nomination. Elle n’ajoute aucun siège au conseil : elle désigne seulement, dès le scrutin, la personne que le conseil devra coopter si le siège unique prévu par la loi devient vacant. Tant que le titulaire est en fonction, le suppléant n’exerce aucun mandat ; il a seulement vocation à lui succéder.
Le suppléant s’insère, en outre, dans un statut que le décret a voulu protecteur. L’administrateur représentant le personnel ne doit être ni intimidé ni sanctionné par l’employeur pour les positions qu’il prend au sein de l’organe délibérant[25] ; il rend compte aux salariés, dans le respect de l’obligation de discrétion et de loyauté[26]. Élire ensemble le titulaire et son suppléant prolonge cette logique : le siège demeure entre les mains d’un représentant que le personnel a choisi.
Ce statut laisse néanmoins deux points dans l’ombre. Le premier tient à la protection prévue à l’article 12, qui vise les positions prises au sein de l’organe délibérant. Le suppléant n’en prend aucune tant qu’il n’a pas remplacé le titulaire, et le décret ne dit pas s’il est protégé dès son élection ou seulement à partir de son entrée en fonction. Le second tient à l’éligibilité. On voit mal comment le suppléant, appelé à exercer le mandat, pourrait échapper aux conditions de contrat et d’ancienneté fixées par l’article 10, mais il serait préférable que le texte le précise.
II. La fonction du suppléant
Régulièrement institué, le suppléant répond à un besoin qui tient à la nature élective du siège. Il permet de pourvoir la vacance sans revenir sur le choix des électeurs (A), même si les conditions de sa cooptation restent à préciser (B).
A. Assurer la permanence d’un siège électif
Ce besoin naît d’abord de la fragilité du mandat. Celui-ci peut s’interrompre avant son terme pour bien des raisons. La loi d’orientation le fait cesser de plein droit lorsque l’administrateur perd la qualité en raison de laquelle il a été désigné, ou lorsqu’il s’est abstenu de participer à trois séances consécutives, sauf cas de force majeure dûment justifié ; elle permet aussi sa révocation à la suite d’une faute grave[27]. Pour l’administrateur salarié, cette qualité repose sur le contrat de travail. Une démission, un départ à la retraite ou la rupture du contrat mettent donc fin au mandat, ce qui rend la vacance du siège assez probable en cours de mandat.
Face à une telle vacance, le droit commun offre au conseil la cooptation. En cas de décès ou de démission d’un administrateur, le conseil peut procéder à des nominations à titre provisoire entre deux assemblées, sous réserve de ratification par la plus prochaine assemblée générale ordinaire[28]. C’est d’ailleurs par cette voie que l’élu du personnel entre au conseil. Mais la cooptation de droit commun laisse au conseil le libre choix de la personne. Sans suppléant, il faudrait donc soit accepter que le conseil retienne lui-même le représentant du personnel, ce qui viderait l’élection de son sens, soit organiser un nouveau scrutin avant toute cooptation, en laissant le siège vacant pendant ce temps.
Le suppléant permet d’éviter ces deux écueils. Élu sur la même candidature que le titulaire, il tient sa légitimité du même scrutin. Si le mandat du titulaire prend fin, le conseil est tenu de coopter le suppléant pour la durée restant à courir. Sa compétence est liée : la cooptation conserve sa fonction formelle, mais le conseil n’a pas le choix de la personne, que le vote des salariés a fixée à l’avance. La représentation du personnel n’est pas interrompue et le conseil conserve sa composition.
Cette solution n’est pas propre au droit sénégalais. En droit français, lorsqu’un seul siège est à pourvoir, chaque candidature à l’élection des administrateurs élus par les salariés comporte, outre le nom du candidat, celui de son remplaçant éventuel, qui pourvoit le siège en cas de vacance[29]. La parenté est nette : le décret retient lui aussi un scrutin majoritaire à deux tours, avec majorité absolue au premier tour et majorité relative au second. Le pouvoir réglementaire sénégalais s’est manifestement inspiré de ce modèle, en l’adaptant au régime des sociétés publiques.
B. Des modalités de cooptation à préciser
Si le principe est clair, sa mise en œuvre l’est moins, et il convient d’abord de situer exactement le suppléant dans le fonctionnement du conseil. Le suppléant n’est pas un second administrateur. L’article 20 de la loi prévoit que les salariés sont représentés par « un administrateur » : à tout moment, un seul exerce le mandat. Le plafond de douze membres, que fixent à la fois l’Acte uniforme, la loi d’orientation et le décret, n’en est donc pas affecté[30]. De même, l’empêchement ponctuel du titulaire continue de relever du droit commun : sauf clause contraire des statuts, tout administrateur peut donner mandat à un autre administrateur de le représenter à une séance du conseil, chacun ne pouvant disposer que d’une seule procuration par séance[31]. Le suppléant n’a pas à intervenir dans ce cas, ce qui s’accorde avec l’exigence de présence personnelle que traduit, dans la loi, la cessation du mandat après trois absences consécutives. Il n’intervient donc qu’en cas de vacance, et c’est sur ce terrain que le décret reste incomplet.
Plusieurs questions demeurent en effet sans réponse. Qui constate la cessation du mandat du titulaire, et à quelle date ? Dans quel délai le conseil doit-il procéder à la cooptation que le décret lui impose ? Que se passe-t-il si l’assemblée générale ordinaire, compétente pour nommer les administrateurs en cours de vie sociale[32], refuse de ratifier cette cooptation ? L’Acte uniforme préserve dans ce cas la validité des délibérations antérieures du conseil[33], mais il ne dit rien du sort d’un siège dont le titulaire a été choisi par le personnel. Que devient enfin le siège si le suppléant a lui-même perdu, entre-temps, la qualité de salarié ? Et lorsque titulaire et suppléant font tous deux défaut, faut-il organiser une élection pour la durée restant à courir ou un nouveau scrutin pour un mandat complet ? L’enjeu est pratique, car la régularité de l’installation de l’administrateur peut rejaillir sur celle des délibérations auxquelles il participe.
Ces lacunes ne sont pas sans remède. Le décret renvoie en effet au règlement intérieur de l’organe délibérant les autres modalités de l’élection[34], de sorte que chaque société publique dispose de la latitude nécessaire pour compléter le dispositif. Ses statuts et son règlement intérieur pourraient désigner l’organe chargé de constater la fin du mandat du titulaire, fixer le délai dans lequel le conseil coopte le suppléant après ce constat, prévoir une vérification de l’éligibilité du suppléant à cette date, encadrer la ratification par l’assemblée générale ordinaire et, enfin, organiser une nouvelle élection lorsque le suppléant ne peut pas, à son tour, exercer le mandat.
Par Monsieur Oumar COULIBALY
Coordonnateur de la Cellule des Affaires Juridiques
De la société nationale Autoroutes du Sénégal SA
Doctorant en Droit Public à l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar
[1]Loi d’orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic, au suivi du portefeuille de l’État et au contrôle des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique.
[2]Loi n° 2022-08, préc., art. 3, 9 et 10.
[3]Ibid., art. 20, al. 6.
[4]Acte uniforme révisé relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique, adopté le 30 janvier 2014 (JO OHADA, numéro spécial du 4 février 2014), ci-après « AUSCGIE », art. 429.
[5]AUSCGIE, art. 456.
[6]Décret n° 2025-670 du 29 avril 2025 fixant les règles de fonctionnement de l’organe délibérant des entités du secteur parapublic, art. 6. Le constat porte sur le seul texte du décret ; il ne préjuge pas de l’existence d’actes de désignation ou de statuts qui organiseraient, au cas par cas, une telle suppléance.
[7]AUSCGIE, art. 1er.
[8]AUSCGIE, art. 916, al. 1er. Cette réserve a son importance au regard de l’article 10 du Traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique, aux termes duquel les actes uniformes sont directement applicables et obligatoires dans les États parties nonobstant toute disposition contraire de droit interne, antérieure ou postérieure.
[9]Loi n° 2022-08, préc., art. 20 et 29.
[10]Loi n° 2022-08, préc., art. 20, al. 7.
[11]Décret n° 2025-670, préc., art. 10.
[12]Ibid., art. 11.
[13]Ibid., art. 13.
[14]Décret n° 2025-670, préc., art. 12.
[15]Ibid., art. 9, al. 4.
[16]Loi n° 2022-08, préc., art. 20, al. 3.
[17]AUSCGIE, art. 429.
[18]Code de commerce français, art. L. 225-28 et L. 225-34, I, 1°.
[19]AUSCGIE, art. 416 ; loi n° 2022-08, préc., art. 20, al. 1er ; décret n° 2025-670, préc., art. 2.
[20]AUSCGIE, art. 456.
[21]AUSCGIE, art. 419.
[22]AUSCGIE, art. 429.
[23]Décret n° 2025-670, préc., art. 11, dernier al.
[24]Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique du 17 avril 1997, art. 916, al. 1er. Statuant sous l’empire de ce texte, la CCJA a estimé que les dispositions de l’Acte uniforme, d’ordre public, régissent les sociétés soumises à un régime particulier, l’article 916 laissant toutefois subsister à leur égard les dispositions législatives auxquelles elles sont soumises : CCJA, avis n° 001/2001/EP du 30 avril 2001, Ohadata J-02-04.
[25]A. FÉNÉON, Droit des sociétés en Afrique (OHADA), LGDJ, 2022, n° 1208 et 1209. Dans son avis du 30 avril 2001, préc., la CCJA réserve d’ailleurs, à l’effet abrogatoire de l’article 10 du Traité, le cas d’une « dérogation prévue par les actes uniformes eux-mêmes ».
[26]CCJA, avis n° 002/2016 du 18 octobre 2016. La Cour a ensuite précisé que seule une société revêtant l’une des formes prévues par l’Acte uniforme peut prétendre à cette qualification : CCJA, avis n° 06/2017/AC du 7 novembre 2017.
[27]M. NDIAYE MBAYE, « La gouvernance des entreprises publiques ayant la forme d’une société commerciale de droit OHADA », Bulletin ERSUMA de pratique professionnelle, n° 44, avril 2021, p. 4 et s.
[28]C. A. W. NDIAYE, « La société nationale après le dialogue des normes », Afrilex, 2021, I, A. L’auteur admet la survie de la loi n° 90-07 du 26 juin 1990 lorsque la société nationale répond aux critères de l’avis de 2016, mais relève que la question se pose pour les sociétés nationales dont l’objet est purement commercial.
[29]Affaire Congo Airways (2024), rapportée par G. MUWAWA LUWUNGI et D. IDIMA NKANDA, « Le contrôle de gouvernance des entreprises du portefeuille de l’État en droit congolais à la lumière de l’AUSCGIE/OHADA », legalrdc.com, 28 avril 2026. La thèse y était opposée par le président du conseil d’administration au ministre de tutelle ; elle n’a pas, à notre connaissance, été tranchée par la CCJA.
[30]M. NDIAYE MBAYE, art. préc., p. 5.
[31]Enseignement du doyen A. AKAM AKAM, rapporté par G. MUWAWA LUWUNGI et D. IDIMA NKANDA, art. préc. Dans le même sens, ces auteurs voient dans le statut particulier reconnu par l’article 916 l’application de règles complémentaires de droit interne qui ne dérogent pas aux règles d’ordre public de l’Acte uniforme.
[32]CCJA, avis n° 002/2017 du 16 février 2017, cité par M. NDIAYE MBAYE, art. préc., p. 5.
[33]C. A. W. NDIAYE, art. préc., I, A, à propos de l’article 19 de la loi n° 90-07 et de l’article 485 AUSCGIE. La question de l’articulation entre la loi n° 2022-08 et l’Acte uniforme a d’ailleurs resurgi en 2026 à propos de la désignation du président du conseil d’administration de la Senelec, l’article 916 ayant été invoqué au soutien de la compétence présidentielle.
[34]Cette inclusion n’est possible que depuis la révision de 2014 : sous l’empire du texte de 1997, seules les dispositions législatives étaient réservées. Elle ne dispense pas le décret de trouver son fondement dans la loi ; la réserve couvre le régime particulier, non tout acte réglementaire visant les sociétés concernées.
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