LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ ET LE DÉVELOPPEMENT LOCAL EN AFRIQUE

Bakary DRAMÉ,

Docteur en droit, Enseignant-Chercheur

Université Paris-Saclay

Avocat au Barreau de Paris

 RESUMÉ

           Le présent article démontre le mécanisme des partenariats public-privé (PPP) et de leurs avantages pour les collectivités territoriales africaines. En effet, les besoins de financement pour réaliser les projets de développement local sont davantage importants. A cet égard, les PPP peuvent être des alternatifs intéressants. Pour ce faire, le cadre juridique permettant aux collectivités territoriales de réaliser des projets en PPP a été analysé tout en mettant l’accent sur la nécessité de l’effectivité de la décentralisation. De la même manière, certains projets locaux adaptés au mécanisme des PPP sont illustrés.

MOTS CLÉS 

Partenariats public-privé – décentralisation – collectivités territoriales – services publics – développement – financement.

INTRODUCTION

Les besoins de satisfaction de service public et d’intérêt général qui s’imposent à chaque État ont permis à de nombreux États africains à repenser leurs systèmes de gestion publique en optant pour la décentralisation. Il s’agit d’un mode d’aménagement administratif spécifique permettant de transférer aux structures locales un bloc de compétences pour la gestion des affaires locales. Sur le plan territorial et administratif, la décentralisation met en exergue le rapprochement non seulement du pouvoir des administrés mais aussi leur participation à la gestion des affaires locales tout en simplifiant le développement local. La décentralisation ainsi définie peut être appréhendée sur les plans de développement, d’aménagement territorial et de simplification fonctionnelle.

Toutefois, c’est davantage la dimension de développement qui nous interpelle dans le cadre de cette étude car les défis de développement local à travers les politiques de décentralisation nécessitent sans doute d’importants moyens financiers et d’infrastructures pour une bonne gestion des services publics locaux. Or, nombreux sont des États africains à la recherche de fonds de développement pour offrir des services publics efficaces.

Ce constant exige de penser à plusieurs moyens de mobilisation de ressources. Les partenariats public-privé (PPP) peuvent ainsi être des alternatifs efficaces. Le contrat de PPP est un mécanisme optimal de développement pour les États en situation de contraintes budgétaires majeures.

Les PPP sont des contrats globaux. Ils confient aux opérateurs économiques une mission globale relative au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires aux besoins des États et des collectivités locales, à la construction ou à la transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu’à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, le cas échéant, à d’autres prestations annexes.

Les PPP permettent donc la combinaison de plusieurs missions diverses confiées à un opérateur privé. Cela implique un financement principalement privé. De plus, le paiement du partenaire privé est différé. Autrement dit, l’opérateur privé est rémunéré soit par les usagers soit sous forme de loyers par la personne publique à compter de la mise à disposition des ouvrages construits. De même, la rémunération du partenaire privé est liée à des critères de performance fixés par le contrat pour chacune des phases du projet. Cela permet à l’opérateur de récupérer ses investissements et il transfère l’exploitation du projet à la personne publique (État, collectivités territoriales, établissements publics…).

Cette technique semble de plus en plus séduire des nombreux États africains en raison du fait qu’ils ont tous adopté ou en train d’adopter une législation PPP. A titre d’illustration, tous les États membres de l’UEMOA disposent d’une législation PPP. En outre, un projet de directive dans ce domaine est en cours d’adoption par l’UEMOA.

En réalité, l’intérêt des États africains pour les partenariats public-privé peut aussi naturellement s’orienter vers des projets locaux de développement. Cela pourrait d’ailleurs être un véritable moyen d’accélération du développement des collectivités locales qui ne disposent de moyens financiers suffisants.

Il serait donc pertinent de s’interroger sur les possibilités de mise en œuvre des PPP par les collectivités locales africaines et les avantages que ces dernières peuvent en tirer.

A cet égard, notre réflexion portera sur les possibilités juridiques de mise en œuvre des PPP par les collectivités territoriales africaines (I) et l’utilité des PPP pour ces collectivités (II).

1. LE CADRE JURIDIQUE PERMETTANT LA REALISATION DES PROJETS LOCAUX EN PPP

Les différentes refondations des États africains ont donné lieu à l’avènement de la décentralisation afin d’assurer l’autonomie des collectivités locales (A). Cela permet ainsi à cette catégorie de personne publique de pouvoir contracter des contrats de PPP (B).

1. L’EFFECTIVITÉ NÉCESSAIRE DE LA DÉCENTRALISATION

Les collectivités territoriales décentralisées sont de plusieurs ordres et varient en fonction des États. L’on peut ainsi reconnaître comme collectivités locales décentralisées : les régions, les départements, les cercles, les wilayas et les communes.

Les collectivités territoriales exercent leurs compétences sur un ressort territorial bien défini, elles s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Elles sont dotées de la personnalité morale.

Pour donner plus de garantie fonctionnelle à ces collectivités locales, le principe de libre administration est proclamé par plusieurs Constitutions africaines. A cet égard, au Burkina Faso, au Cameroun, au Gabon, au Mali, au Sénégal et en Tunisie, les articles 101^[1], 55^[2], 112^[3], 70^[4], 67^[5] et 132^[6] de leurs Constitutions respectives consacrent le principe de libre administration des collectivités territoriales. Ce principe permet à ces dernières d’avoir une autonomie de gestion administrative et financière.   

Ce principe constitutionnel est généralement consolidé par des nombreux textes législatifs et règlementaires qui permettent de délimiter les compétences de chaque collectivité locale sur un territoire géographique précis. Cette approche part du postulat que « les autorités locales sont les mieux qualifiées pour évaluer les forces et faiblesses de l’économie locale et les mieux armées pour définir et mettre en œuvre un projet collectif de développement »^[7].

En réalité, la suppression de la tutelle et la constitutionnalisation de la liberté de gestion des collectivités locales permettent à ces dernières de s’assumer pleinement et en toute autonomie en matière de développement local.

A titre d’illustration, au Sénégal, les collectivités locales « ont pour mission la conception, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique, éducatif, social et culturel d’intérêt régional, communal ou rural »^[8].

Au Mali, le code des collectivités territoriales dispose que chaque collectivité (Communes, Cercles et Régions) règle par décisions de l’organe délibérant les affaires locales, notamment celles relatives au développement économique, social et culture (articles 22, 95, 163 CCT).

Au Cameroun, l’article 17 du code général des collectivités territoriales décentralisées dispose que « l’État transfert aux collectivités territoriales les compétences nécessaires à leur développement économique, social, sanitaire, éducatif, culturel et sportif ».

Au regard de ce transfert de compétences vers les collectivités locales, afin de renforcer le mécanisme de la décentralisation et permettre une meilleure participation des collectivités locales au développement national plusieurs structures d’appui des projets locaux ont été créées, telles que les agences de développement régional, des Conseils nationaux de développement des collectivités locales…

Cependant, malgré l’efficacité juridique et institutionnelle de la décentralisation en Afrique, nombreuses sont des collectivités territoriales qui souffrent à mettre en œuvre leurs projets de développement économique. Celles-ci sont confrontées à plusieurs difficultés d’ordre structurel, démocratique et de ressources humaines mais surtout d’un véritable transfert de leurs compétences et de leurs ressources financières. En d’autres termes, bien que les Constitutions et d’autres textes ont consacré la liberté d’action des collectivités locales, celle-ci reste grippée par plusieurs facteurs empêchant ces collectivités de jouir pleinement de leurs compétences respectives. Or, « il ne peut y avoir exercice d’attributions effectives sans un minimum d’autonomie financière qui s’avère (…) indissociable de la libre administration »^[9]. La viabilité de tout système de décentralisation réside dans l’octroi aux collectivités locales des moyens matériels et didactiques nécessaires, aptes à leur assurer une autonomie financière vis-à-vis de l’Etat^[10].

A titre d’exemple, au Mali, certes il existe des avancées remarquables dans les secteurs de la culture, de l’hydraulique et de l’énergie. Toutefois, le transfert des compétences n’est réellement effectif que dans les domaines de l’éducation et de la santé. Cette situation s’explique entres autres par les contraintes budgétaires et l’insuffisance de ressources humaines compétentes pour certaines collectivités locales. Pourtant, il existe le Fonds national d’appui aux collectivités territoriales. Mais aussi les Contrats-plans Etat-Régions (engagement pluriannuel) qui font partie du dispositif de financement des collectivités territoriales. Les dotations financières aux collectivités territoriales sont également inscrites dans la loi de finances. Néanmoins, l’autonomisation des collectivités territoriales reste un sujet délicat.

Ce faisant, la valeur constitutionnelle de la libre administration sans l’entourer de garantie suffisante ne peut être pertinente. C’est pourquoi les collectivités territoriales rencontrent des difficultés à mettre en place des projets de partenariats public-privé alors qu’elles disposent de cette compétence.

1. LA COMPETENCE DES COLLECTIVITES LOCALES EN MATIÈRE DES PPP

Les collectivités territoriales ont toujours fait partie du premier cercle d’autorités contractantes. Certes, elles sont rattachées à l’État mais en matière de commande publique en tant que personnes morales de droit public, les collectivités locales sont expressément distinguées de l’État. Elles sont par définition des autorités contractantes.

D’ailleurs, l’obligation de soumettre les achats publics locaux au code des marchés publics est largement affirmée par les réglementations supranationales et nationales africaines. De même, les lois relatives aux partenariats public-privé de plusieurs États africains donnent expressément compétence aux collectivités locales la possibilité de conclure des contrats de PPP^[11].

En réalité, la vocation des collectivités territoriales est de gérer l’ensemble des besoins collectifs des habitants dans une circonscription locale, grâce à une structure, des biens, un personnel et des ressources financières affectées à des services publics. C’est sur le fondement de ce principe que les collectivités locales détiennent leurs compétences en matière des contrats de partenariats public-privé. De sorte que leurs stratégies de développement prévoient la mise en œuvre d’investissements importants liés à l’exercice de leurs missions (transport, stade ou équipement de santé, de loisirs…). Pour ces collectivités, il est indispensable de bien analyser l’impact de chaque projet sur les finances locales afin de s’assurer de sa soutenabilité budgétaire.

Néanmoins, dans la pratique les projets des partenariats public-privé locaux sont quasiment inexistants. L’État et ses démembrements sont au premier plan (ministères, établissements publics…). En général, les ministères qui portent de nombreux projets de PPP sont les ministères chargés de l’énergie et des infrastructures. Ces départements ministériels portent trop souvent des projets d’envergure à la place des collectivités locales.

De la même manière, le nombre des marchés publics locaux est assez faible comparativement aux marchés publics étatiques. Au sein des nombreux États africains, l’on constate que les marchés publics des collectivités locales occupent une place accessoire par rapport à ceux des administrations centrales.

Cette faiblesse des contrats locaux de la commande publique est simplement liée à l’absence d’une véritable décentralisation malgré la valeur constitutionnelle du principe de la libre administration des collectivités territoriales. En effet, la liberté contractuelle est clairement indispensable de la liberté d’administration des collectivités locales. C’est un principe qui domine la matière contractuelle. Il est « le même en droit administratif qu’en droit privé »^[12]. Dès lors, les États africains doivent efficacement assumer leurs politiques de décentralisation.

Par exemple, les organisations sous-régionales (UEMOA, CEMAC…), doivent imposer aux États membres d’appliquer les textes et d’instaurer une véritable politique de décentralisation afin de donner plus d’autonomie aux collectivités territoriales d’exercer pleinement leur liberté contractuelle à travers la commande publique, plus précisément dans le cadre des PPP.

Dans cette perspective, l’intervention des organisation sous-régionales serait justifiée d’une part, par l’obligation d’harmonisation des règles relatives à l’adaptation des PPP locaux. D’autre part, une telle intervention donnera plus de visibilité à la réglementation des PPP dont l’existence est parfois ignorée par les collectivités locales. Cela pourrait être un moyen d’accélération du développement local. D’autant plus qu’il est possible pour les collectivités locales qui ne disposent pas des compétences et moyens nécessaires pour recourir à un contrat de PPP, de déléguer leurs compétences à une autre personne publique qui dispose des moyens nécessaires pour gérer leurs projets à leur place. Cette technique permet également aux collectivités locales de palier certains obstacles relatifs à l’effectivité de la décentralisation. Les collectivités territoriales seront donc incidemment plus autonomes pour passer des PPP.

Par ailleurs, on observera que malgré les obstacles liés à l’autonomisation des collectivités locales, elles doivent saisir l’opportunité des partenariats public-privé pour réaliser certains besoins importants en matière de développement socioéconomique, culturel et sportif.

1. LES PPP AU SERVICE DES BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L’intérêt des partenariats public-privé doit être au cœur du développement local (A) car plusieurs projets locaux peuvent être réalisés à travers ce montage juridique (B).

1. LES AVANTAGES DES PPP AU PROFIT DU DEVELOPPEMENT LOCAL

Confrontés à d’importants déficits budgétaires, nombreux gouvernements africains se tournent vers les partenariats public-privé (PPP) pour combler les manques financiers. Cela permet de financer certaines industries, construire des infrastructures, fournir des équipements sociaux et créer des emplois. D’ailleurs, cette technique a permis à plusieurs États africains de posséder d’infrastructures de classe mondiale.

En effet, ces dernières années plusieurs projets de PPP ont été réalisés sur le continent africain. Les plus fréquents sont des routes, des ponts et barrages de production d’électricité, d’énergie renouvelable, des infrastructures de santé et de télécommunication. Nous pouvons, par exemple, citer le pont Henri Konan Bédié à Abidjan en 2014, le plus grand parc éolien de l’Afrique subsaharienne (Lac Turkana) au Kenya, la route Dakar-Diamniadio, des centrales électriques et hydrauliques au Ghana, au Nigeria et au Rwanda, ainsi que le port Tanger-Med au Maroc, réalisé en 2007.

En réalité, la réduction des retards de développement des infrastructures en Afrique subsaharienne pourrait avoir d’importants effets sur la croissance économique. Selon une étude de la Banque Mondiale le PIB par habitant augmenterait de 1,7% par an si les pays africains rattrapent la moyenne des pays en développement dans le domaine d’infrastructure. De même, si les États africains arrivent à améliorer les infrastructures pour rivaliser avec les pays les plus développés cela permettrait d’accroître le PIB par habitant de 2,6% par an^[13].

C’est pour ces raisons que les États africains doivent homogénéiser et décentraliser les grands projets locaux tout en faisant confiance aux collectivités locales de gérer de manière autonome leurs projets respectifs. D’autant que le continent a besoin de 93 milliards de dollars par an rien que pour ses besoins d’infrastructure^[14].

En outre, la mise en place des projets PPP locaux participera indirectement au développement général du pays puisqu’en général les investisseurs choisissent des zones où l’environnement est propice aux affaires. Au-delà de l’efficacité des systèmes juridique et judiciaire, les investisseurs s’intéressent le plus souvent aux zones relativement stables avec des bonnes infrastructures, des réseaux de communication et d’électricité fiables.

Par conséquent, le mécanisme des PPP est un élément incontournable pour les collectivités locales qui ont sans doute besoin de fonds complémentaires de développement d’infrastructures pour répondre à la croissance de la population locale et à la demande des services publics de base, voire mettre en place des environnements fiables pour les investissements.

Dans cette perspective, la technique des PPP étant un système gagnant-gagnant, les collectivités locales peuvent prétendre avoir réalisé les efforts visant à fournir des infrastructures ou des services pour les populations et les investisseurs privés peuvent promouvoir leur participation au développement socioéconomique tout en réalisant leurs chiffres d’affaires.

C’est pour ces raisons qu’un regard particulier doit être porté sur le mécanisme des partenariats public-privé dans le cadre de la réalisation de certains projets locaux de développement.

1. LES PROJETS LOCAUX ADAPTES AU MECANISME DES PPP

Les différentes difficultés auxquelles les collectivités locales font face doivent les pousser à explorer d’autres techniques de développement. A cet égard, pour une efficacité́ opérationnelle des services publics, le mécanisme des PPP pourrait être un moyen d’amélioration des conditions de vie des populations locales.

De plus, les milieux ruraux sont en retard par rapport aux milieux urbains en termes d’équipements. Pour cette raison, certains projets locaux prioritaires tels que les infrastructures médicales, l’accès à l’eau potable, l’électrification et l’assainissement peuvent être réalisés à travers le montage de PPP.

En premier lieu, il est constant que plusieurs États africains n’investissent suffisamment dans le système médical. Les systèmes de santé sont défaillants. Le coût annuel médian des soins de santé en Afrique subsaharienne est de 109 dollars par personne. Certains pays, comme le Burkina Faso, la République Démocratique du Congo, le Madagascar, le Mali, le Niger…  dépensent à peine la moitié de cette somme par personne chaque année^[15]. En 2010, seuls 23 pays africains consacraient plus de 44 dollars par habitant aux soins de santé^[16].

Par conséquent, les besoins d’investissements privés se confirment davantage, notamment dans le secteur de la santé. Les PPP peuvent ainsi être une aubaine pour réaliser des infrastructures médicales au sein des villes urbaines et rurales afin d’apporter des soins de qualité.

En second lieu, de manière générale les PPP du secteur de l’eau ont souvent permis d’améliorer la qualité du service tout en diminuant la restriction d’accès à l’eau potable dans un grand nombre des villes en Afrique (en Guinée, au Gabon, au Niger, au Sénégal…)^[17].

D’ailleurs, les performances des contrats de type affermage se sont révélées en général satisfaisantes. En Afrique subsaharienne, l’approche de l’affermage a donné d’excellents résultats en termes d’extension de l’accès à l’eau, tel est par exemple le cas du Sénégal. En Côte d’Ivoire, près de trois millions des personnes ont eu l’accès à l’eau courante à leur domicile avec des branchements entièrement financés par les recettes de facturation, sans aucun financement public^[18].

Ce faisant, même si certains PPP n’ont pas abouti à une meilleure continuité du service de l’eau. Les collectivités territoriales peuvent tirer les leçons de ces échecs afin de mettre en place des projets de PPP d’accès à l’eau potable notamment dans les milieux ruraux.

En troisième lieu, les besoins d’énergie sont de plus en plus importants à la fois pour les grandes villes mais aussi pour les villes rurales. Dans cette orientation, compte tenu de la situation climatique du continent, les PPP peuvent ainsi contribuer au développement des projets d’énergie solaire et d’énergie éolienne, plus grande ou de petite envergure qu’il soit dans le milieu rural ou urbain.

Les PPP dans le domaine de l’énergie renouvelable présentent plusieurs avantages pour les collectivités locales africaines. D’une part, nous disposons de suffisamment d’espace et le climat est favorable. D’autre part, l’avantage des PPP d’énergie renouvelable réside dans les économies des coûts. Il existe déjà des exemples en Afrique du Sud, au Ghana ou encore au Kenya.

En dernier lieu, le mécanisme des PPP peut être un moyen efficace aux problèmes d’assainissement de plusieurs villes africaines. En ce sens, certains besoins de collecte et de traitement des eaux usées ainsi que des ordures ménagères peuvent être satisfaits via les PPP.

D’ailleurs, plusieurs projets de station de traitement des eaux usées et des déchets sont en cours un peu partout, du Maroc, en passant par la Mauritanie, l’Angola et la Côte d’Ivoire… Pour le cas du Sénégal, il existe plusieurs stations de traitement des eaux usées et d’épuration. A ce jour, c’est la ville de Caire en Égypte qui est dotée de la plus grande station depuis 2018, avec une capacité d’environ 2 millions de m3.

Outre ces domaines que nous estimons prioritaires pour le développement des villes africaines, il existe encore divers besoins potentiels pouvant être réalisés en PPP.

CONCLUSION

Bien que les PPP commencent à avoir un impact positif en Afrique, les États doivent faire preuve de prudence lors des montages de leurs projets. Pour ce faire, les États doivent se doter des compétences techniques, juridiques et financières à même de gérer le processus de passation et d’exécution des contrats. S’assurer également que les dirigeants impliqués dans chaque projet ne soient corrompus ni faibles afin de pouvoir bien négocier les contrats de PPP.

Par ailleurs, quel que soit l’autorité contractante (gouvernements ou collectivités locales), on doit faire preuve de prudence et à tirer les leçons des échecs des précédents projets de PPP sur le continent dont les montages n’ont pas été bien ficelés. Il faut reconnaître que les États de manière générale ont une perception d’entreprise sociale pour satisfaire les besoins des populations. Cela contraste donc avec les solutions du marché du secteur privé axées sur les profits. Par exemple au Maroc, l’État s’est heurté à une opposition concernant la modification des tarifs du service public de l’eau gérée en PPP dans plusieurs grandes villes suscitant des protestations quant à la tarification^[19].

En réalité, le succès d’un PPP qu’il soit porté par un gouvernement ou par une collectivité locale dépend de son montage qui doit impérativement être équilibré. Si cela n’est pas le cas, les risques de contracter des créances douteuses ou d’hériter d’un PPP qui n’est pas un partenariat gagnant-gagnant sont élevés.

[1] Voir la Constitution burkinabè du 02 juin 1991.

[2] Voir la Constitution camerounaise du 18 janvier 1996.

[3] Voir la Constitution gabonaise du 26 mars 1991.

[4] Voir la Constitution malienne du 27 février 1992.

[5] Voir la Constitution sénégalaise du 7 janvier 2001.

[6] Voir la Constitution tunisienne du 27 janvier 2014.

[7] ZAKI (M), « Les entraves à l’autonomie financière des collectivités locales au Sénégal », Revue Afrilex, juin 2014, p.1.

[8] Article 3 du code général des collectivités locales.

[9] PHILIP (L), « L’autonomie financière des collectivités territoriales », Les cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12/2002, p. 96.

[10] GADJI (A), « Décentralisation et développement local : réflexions à partir de l’exemple de la Côte d’Ivoire », Revue ivoirienne de droit, n° 41, 2010.

[11] Voir. article 2 de la loi n 020-2013/AN portant régime juridique du partenariat public-privé au Burkina Faso ; article 2 de la loi n°1/014 du 27 avril 2015 portant régime général des contrats de PPP au Burundi ; article 2 de la loi n° 2016-061 du 30 décembre 2016 relative aux PPP du Mali ; article 3 de la loi n° 2017-006 du 6 février 2017 relative aux PPP de la Mauritanie ; article 3 de la loi n°2021‐01 du 22 février 2021 relative aux contrats de PPP du Sénégal ; article 3 de la loi n° 2015-49 du 27 novembre 2015, relative aux contrats de partenariat public privé de la Tunisie.

[12] LLORENS (F.), « Le recours des personnes publiques à la VEFA », CJEG, 1991, p.253.

[13]https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/31333/9781464814884.pdf, consulté le 3 octobre 2021.

[14] https://www.lepoint.fr/economie/les-infrastructures-un-defi-de-taille-pour-l-afrique-05-12-2016-2088165_28.php, consulté le 13 décembre 2021.

[15] Source : https://www.un.org/africarenewal/fr/magazine/ao%C3%BBt-novembre-2017/des philanthropes-sunissent-pour-financer-la-sant%C3%A9; lien consulté le 5 octobre 2021.

[16] Ibid.

[17]  Martin (P), « Public-private partnerships for urban water utilities: a review of experiences in developing countries », PPIAF-World BanK, 2009, p.3.

[18] Ibid.

[19] Source : https://multinationales.org/Revolte-des-bougies-manifestations-massives-contre-Veolia-a-Tanger-et-dans-le; lien consulté le 3 octobre 2021.