INTRODUCTION
Par Décision n°8/C/2026 du 07 septembre 2026, le Conseil constitutionnel a répondu à la question de savoir si sa saisine par le Président de la République pour le contrôle des lois organiques est soumise à un délai en ces termes : « (…)
- Considérant que l’article 78 alinéa 2 de la Constitution dispose que les lois qualifiées organiques « (…) ne peuvent être promulguées si le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi par le Président de la République, ne les a déclarées conformes à la Constitution. » ;
- Considérant que s’il est souhaitable que la saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de ce texte, même en l’absence de délais prévus, intervienne, pour la sauvegarde de la sécurité juridique, dans un délai raisonnable, il demeure qu’en application de l’article 78 alinéa 2 précité, les délais institués par les articles 72 et 74 de la Constitution pour les recours en inconstitutionnalité, ne sont pas applicables au contrôle obligatoire des lois organiques ; que le moyen n’est pas fondé ;
- Considérant, en conséquence, que la saisine du Conseil constitutionnel est régulière ; ».
A travers cette réponse, le Conseil a rappelé qu’aucun délai n’est imparti au Président de la République concernant le contrôle obligatoire des lois organique (I) mais, par un obiter dictum, a encadré l’accomplissement de cette obligation (II).
- L’ABSENCE D’UN DELAI DE SAISINE IMPARTI AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE EN MATIERE DE TRANSMISSION DES LOIS ORGANIQUES AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL POUR CONTRÔLE
La lecture de la décision n°8/C/2026 du 07 septembre 2026, permet de se rendre compte que le contrôle de la conformité des lois organiques à la Constitution, après leur adoption, constitue une procédure spécifique. Plusieurs éléments de la motivation de ladite décision concourent à cette conclusion. D’une part, le Conseil souligne que les délais prévus par les articles 72 et 74 de la Constitution ne sont pas applicables puisqu’il ne s’agit pas d’un recours (A) et, d’autre part, que l’article 78 de la Constitution n’aménage aucun délai (B).
- LA SAISINE DU CONSEIL PAR LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE POUR FAIRE EXAMINER LA CONFORMITE D’UNE LOI ORGANIQUE A LA CONSTITUTION N’ETANT PAS CONTENTIEUSE, LES DELAIS DES ARTICLES 72 ET 74 DE LA CONSTITUTION NE SONT PAS APPLICABLES
L’inapplicabilité des délais des articles 72 et 74 de la Constitution concernant le contrôle des lois organiques résulte du considérant 6 de la décision n°8/C/2026 du 07 septembre 2026. En effet, le Conseil a jugé que : « (…) les délais institués par les articles 72 et 74 de la Constitution pour les recours en inconstitutionnalité, ne sont pas applicables au contrôle obligatoire des lois organiques (…) ; ».
Il faut dire d’emblée que dans cette procédure, le Président de l’Assemblée nationale avait déposé un mémoire que le Conseil a résumé aux considérants 3 et 4 de la Décision en ces termes : « Considérant que dans son mémoire en défense reçu au greffe le 1er septembre 2026 sous le numéro 12, le Président de l’Assemblée nationale, par l’organe de son conseil, a soulevé « l’irrecevabilité de la saisine» aux motifs que l’article 74 de la Constitution fixe les délais de saisine du Conseil constitutionnel à 6 jours francs après la transmission faite au Président de la République de la loi définitivement adoptée ; que l’adoption définitive du texte soumis au Conseil étant intervenue le 8 mai 2026 et la transmission au Président de la République le 20 mai 2026, le délai de 6 jours francs est expiré ;
Considérant qu’il a estimé, en outre, que les articles 74 et 75 de la Constitution s’appliquent à toutes les lois, indépendamment de leur caractère organique ; que le caractère obligatoire du contrôle des lois organiques ne saurait avoir pour effet de rendre imprescriptible ou indéfini le droit de saisine du Président de la République ; ».
La réponse du Conseil aux griefs ainsi soulevés fait ressortir, entre autres, que la saisine du Conseil par le Président de la République pour faire examiner la conformité d’une loi organique à la Constitution n’est pas assimilable à un recours.
L’article 74 de la Constitution dispose en effet que « Le Conseil constitutionnel peut être saisi d’un recours visant à faire déclarer une loi inconstitutionnelle :
• par le Président de la République dans les six jours francs qui suivent la transmission à lui faite de la loi définitivement adoptée ;
• par un nombre de députés au moins égal au dixième des membres de l’Assemblée nationale, dans les six jours francs qui suivent son adoption définitive. »
L’article 72 de la Constitution ajoute, à ce propos, que le « Président de la République promulgue les lois définitivement adoptées dans les huit (08) jours suivant l’expiration des délais de recours visés à l’article 74. »
La référence à la notion de recours par les textes précités induit naturellement que leurs dispositions font référence à une « procédure constitutionnelle contentieuse », hypothèse où, le Président de la République ou un dixième des députés saisit le Conseil constitutionnel en soulevant des griefs contre une loi, avant sa promulgation.
Le Conseil constitutionnel a plusieurs fois été saisi dans un tel contexte. Par exemple, suite à l’adoption de la proposition de loi 13/2015 du 29 juin 2015 ayant pour objet la modification de la loi n° 2002-20 du 15 mai 2002 modifiée portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale, un groupe de députés avait saisi le Conseil constitutionnel pour obtenir l’annulation du texte en invoquant deux moyens tirés, l’un, de l’irrégularité de la procédure suivie pour son adoption, et l’autre, de la non- conformité de certaines dispositions à la Constitution, notamment celles fixant le nombre minimum de députés nécessaire à la fixation d’un groupe parlementaire et celles interdisant à un député démissionnaire d’un groupe parlementaire de s’affilier à un autre. Dans la décision n° 2/C/2015 du 6 aout 2015, rendue par suite, le Conseil constitutionnel a jugé que le recours a été introduit dans le délai de 6 jours prévu par l’article 74 de la Constitution avant de déclarer la procédure recevable.
Pour la saisine ayant conduit à la décision n°8/C/2026 du 07 septembre 2026, il s’agissait, a contrario, d’une saisine sans grief, le Président de la République s’étant contenté de transférer le texte sans motivation particulière, dans le seul but de satisfaire à l’obligation à lui faite par l’article 78 alinéa 2 de la Constitution. Une telle saisine est nommée par la doctrine « saisine blanche ».
Des auteurs comme Florian POULET considèrent que « si la pratique des saisines blanches a pu se développer, c’est certes parce qu’elle correspondait parfaitement à l’office du juge constitutionnel, mais également parce que les textes encadrant l’exercice du contrôle a priori n’ont jamais prévu d’obligation expresse de motivation. Ainsi, contrairement au contentieux administratif, les auteurs de saisine ne sont pas tenus, à peine d’irrecevabilité du recours, de mentionner « l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge [1] ».
L’existence des saisines blanches n’est pas nouvelle au Sénégal[2], mais elle a été assez intéressante à souligner dans le cas d’espèce, dans la mesure où, parce qu’il ne s’agit pas de contentieux, le Conseil constitutionnel a déclaré la procédure recevable, dès lors que les délais de l’article 74 susvisé, ne sont applicables que lorsque le Conseil est saisi d’un recours.
B. L’ARTICLE 78 DE LA CONSTITUTION NE PREVOIT PAS DE DELAI DE SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL PAR LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE POUR FAIRE EXAMINER LA CONFORMITE A LA CONSTITUTION D’UNE LOI ORGANIQUE
L’article 78 alinéa 2 de la Constitution dispose que les lois qualifiées organiques « (…) ne peuvent être promulguées si le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi par le Président de la République, ne les a déclarées conformes à la Constitution. » ;
Dans la pyramide de Kelsen la loi organique se situe en dessous de la Constitution, mais au-dessus des lois ordinaires[3]. Pour rappel, une loi organique est une « Loi votée par le Parlement selon une procédure plus lourde (consultation obligatoire du Conseil constitutionnel et nécessitée réunir une majorité absolue) en raison de l’importance de son objet : compléter les dispositions de la Constitution relatives à l’organisation des pouvoirs publics[4] ».
Or, la loi ordinaire est une loi votée par l’Assemblée nationale « dans les matières que la Constitution lui réserve et selon la procédure législative classique[5] ».
La distinction de ces deux catégories de lois résulte d’abord de la particularité de leur objet. En effet, la loi organique fixe généralement les règles relatives à l’organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics, alors que la loi ordinaire intervient toujours et de manière générale, dans l’un des domaines fixés par l’article 67 de la Constitution. Le conseil constitutionnel, dans sa décision n°7/C/2026 du 25 août 2026 a confirmé cette distinction en jugeant que le législateur ordinaire ne pouvait intervenir dans une matière dont la Constitution a confié l’organisation au législateur organique.
Ensuite, ces lois peuvent être distinguées par la spécificité de leurs procédures d’adoption. En effet, l’article 78 de la Constitution dispose que : « Les lois qualifiées organiques par la Constitution sont votées et modifiées à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. ». Elles ne peuvent faire l’objet ni d’une délégation[6], ni d’une habilitation[7] législative.[8] Les lois ordinaires, en revanche, sont adoptées selon la procédure législative ordinaire[9].
Enfin, les modalités de promulgation des lois organiques sont différentes de celles des lois ordinaires. Il résulte de l’article 78 alinéa 2 de la Constitution que les lois qualifiées organiques « (…) ne peuvent être promulguées si le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi par le Président de la République, ne les a déclarées conformes à la Constitution », alors que la promulgation des lois ordinaires n’est pas soumise à l’obligation de saisir le Conseil constitutionnel. L’article 72 de la Constitution dispose, à ce propos, que le « Président de la République promulgue les lois définitivement adoptées dans les huit (08) jours suivant l’expiration des délais de recours visés à l’article 74. »
Relativement à la promulgation, il faut également souligner que pour les lois ordinaires, « (…) à l’expiration des délais constitutionnels, la promulgation est de droit, il y est pourvu par le Président de l’Assemblée nationale[10]», alors qu’une loi organique ne peut être promulguée par le Président de l’Assemblée nationale, dès lors que l’article 78, alinéa 2 dispose que la promulgation ne peut intervenir « (…) si le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi par le Président de la République, ne les a déclarées conformes à la Constitution ».
Dans ce texte, seule l’obligation de saisir le Conseil constitutionnel est donc mise en avant, sans précision du délai imparti au Président de la République. On comprend dès lors, et à la fois, pourquoi le Président de l’Assemblée nationale a plaidé l’existence « d’un recours tardif », la situation étant assez inhabituelle il faut le souligner, mais aussi, la raison pour laquelle le Président de la République a saisi le Conseil au-delà des 8 jours mentionnés à l’article 72 de la Constitution.
En tout état de cause, si le Conseil constitutionnel a clairement jugé qu’il n’existe pas un délai imparti, il a toutefois invité, pour la sauvegarde de la sécurité juridique, à l’accomplissement de l’obligation dans un délai raisonnable.
II. L’ENCADREMENT DE L’OBLIGATION DE SAISIR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN MATIERE DE CONTRÔLE DE CONFORMITE DES LOIS ORGANIQUES
LeConseil constitutionnel a jugé que les délais institués par les articles 72 et 74 de la Constitution pour les recours en inconstitutionnalité, ne sont pas applicables au contrôle obligatoire des lois organiques. Cependant,il n’a pas oublié sa fonction de régulateur, notamment, en soulignant l’impératif de sauvegarder la sécurité juridique (A), qui ne peut se réaliser que si les obligations que la Constitution édicte, sont accomplies dans un délai raisonnable (B).
- L’IMPERATIF DE SAUVEGARDER LA SECURITE JURIDIQUE
Selon julien DELLAUX, « Le principe de sécurité juridique recouvre la certidudo et la securitas qui imposent une prévisibilité normative respectivement théorique et effective. »[11] Cette prévisibilité est sans doute l’un des fondements les plus solides du principe de la sécurité juridique pour le législateur et le citoyen, dans la mesure où, ces derniers peuvent se référer à des règles claires et stables. Le Conseil constitutionnel l’a d’ailleurs rappelé dans sa décision n° 1/C/2016 du 12 février 2016 : « Considérant que, pour la sauvegarde de la sécurité juridique et la préservation de la stabilité des Institutions, le droit applicable à une situation doit être connu au moment où celle-ci prend naissance[12] ; ».
Dans la décision n°8/C/2026 du 07 septembre 2026, le Conseil constitutionnel en fait un « souhait » devant justifier, après l’adoption d’une loi organique, d’accomplir les diligences nécessaires pour satisfaire à l’obligation de l’article 78, alinéa 2 : « Considérant que s’il est souhaitable que la saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de ce texte, même en l’absence de délais prévus, intervienne, pour la sauvegarde de la sécurité juridique, dans un délai raisonnable (…) ».
Ce « souhait » de préserver la sécurité juridique, le pouvoir judiciaire y veille et l’applique lui-même, avant d’y inviter les autres pouvoirs. En effet, dans la décision n°1/C/2014 du 3 mars 2014, le Conseil a jugéque « la fonction même d’une juridiction de cassation, Cour souveraine, est d’assurer la stabilité, la sécurité du droit et l’unité de la jurisprudence[13] ; ».
C’est donc tout naturellement qu’en 2016, il avait rappelé à l’exécutif d’accomplir sa part du marché. En effet, suite à une saisine du Président de la République, il a jugé « (…) que ni la sécurité juridique, ni la stabilité des institutions ne seraient garanties si, à l’occasion de changements de majorité, à la faveur du jeu politique ou au gré des circonstances notamment, la durée des mandats politiques en cours, régulièrement fixée au moment où ceux-ci ont été conférés pouvait, quel que soit au demeurant l’objectif recherché, être réduite ou prolongée[14] ; ».
Dans le contexte de la décision 8/C/2026, la loi organique portant modification de l’article 118 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale a été définitivement adoptée le 08 mai 2026 et transmise au Président de la République le 20 mai 2026. Or, le Président n’a saisi le Conseil constitutionnel que le 27 août 2026, soit plusieurs mois après l’adoption et la transmission. La situation est donc assez inhabituelle pour être soulignée car, dans les saisines antérieures, concernant le contrôle de conformité des lois organiques, Le Président de la République n’a jamais attendu un délai aussi long.
Dans ces circonstances, le Conseil constitutionnel n’a pas manqué l’occasion de faire un rappel sur l’impératif de préserver la sécurité juridique, car, il est clair que le « délai inhabituel » que le Président a observé, sans justificatifs (même s’il n’est pas tenu de le faire), avant de saisir le Conseil, n’a pas pour effet de garantir la stabilité des droits des députés qui, pendant cette période d’attente restent dans une certaine instabilité.
Le conseil a d’ailleurs déjà sanctionné le fait pour l’exécutif de ne pas accomplir une diligence dans les délais ou son report hors délais. Dans sa décision 1/C/2024 du 15 février 2024, il a en effet jugé : « (…) qu’en « décalant » la date de l’élection du Président de la République au 15 décembre 2024 et en décidant que « le Président en exercice poursuit ses fonctions » jusqu’à l’installation de son successeur, (…) la loi attaquée est contraire (…) au principe à valeur constitutionnelle de sécurité juridique et de stabilité des institutions [15]».
L’absence de délais et d’une situation contentieuse a permis, dans le cas d’espèce, de conclure à la recevabilité de la procédure. Mais, si après examen le Conseil avait conclu à une irrecevabilité, la sécurité juridique serait davantage compromise puisque l’article 78, alinéa 2 dispose que les lois qualifiées organiques « (…) ne peuvent être promulguées si le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi par le Président de la République, ne les a déclarées conformes à la Constitution. » Une irrecevabilité aurait donc conduit à l’impossibilité d’appliquer le texte.
B. LA NECESSITE D’INTERVENIR DANS UN DELAI RAISONNABLE
De la décision 8/C/2026, il s’infère que la sauvegarde de la sécurité juridique passe par l’accomplissement des obligations constitutionnelles dans un « délai raisonnable ».
Le Conseil constitutionnel a évoqué pour la première fois la notion de « délai raisonnable » dans sa décision n° 5/93 du 2 mars 1993 en jugeant « qu’il ne pourrait être passé outre à (la) proclamation provisoire (des résultats) que s’il s’avérait pour le Conseil qu’il existe une impossibilité pour qu’une telle proclamation intervienne dans des délais raisonnables[16] ».
Si aucun délai n’a été déterminé par les textes, comme dans le cas de la décision précitée et celui de la décision n° 8/C/2026, il est de pratique courante que l’on se réfère à la notion de « délai raisonnable » qui peut approximativement être évalué en tenant en compte du contexte, des dispositions qui prévoient les pouvoirs en cause, des circonstances et de la pratique.
Plus récemment, le Conseil constitutionnel avait plutôt fait référence à l’expression « meilleurs délais ». Dans sa décision 1/C/2024 du 15 février 2024 il a en effet jugé : « que le Conseil constitutionnel, constatant l’impossibilité d’organiser l’élection présidentielle à la date initialement prévue, invite les autorités compétentes à la tenir dans les meilleurs délais ;[17]». Pour le Conseil, l’expression « meilleurs délais » formulée dans cette décision « renvoie nécessairement à une date pouvant permettre la tenue de l’élection avant la fin du mandat (…)[18]».
Le fondement de cette position, le Conseil constitutionnel l’a rappelé au considérant 19 de la décision 1/C/2024 du 15 février 2024, en estimant devoir « toujours être en mesure d’exercer son pouvoir régulateur et de remplir ses missions au nom de l’intérêt général, de l’ordre public, de la paix, de la stabilité des institutions et du principe de la nécessaire continuité de leur fonctionnement ».
Toutefois, il faut souligner que si le Conseil constitutionnel raisonne en termes « d’invitation » ou de « souhait », au nom de son pouvoir régulateur, il sanctionne le non-respect des indications qu’il formule pour faire respecter les obligations constitutionnelles. En effet, dans la décision 5/E/2024 du 6 mars 2024, il a estimé « (…) qu’au regard de l’urgence, le fait pour les autorités compétentes de ne pas fixer la date du scrutin plus de 20 jours après la décision n° 1/C/2024 du 15 février 2024 s’analyse en une méconnaissance de leur obligation constitutionnelle d’exécuter ladite décision[19] ». En conséquence, « pour pallier l’inertie des autorités compétentes » il avait décidé de « fixer la date de l’élection présidentielle au dimanche 31 mars 2024 et de dire que le processus électoral, qui n’est pas annulé mais interrompu, doit être poursuivi[20] ».
Au regard de ces éléments d’appréciation, on peut conclure que dans la décision 8/C/2026, le Conseil n’a pas indiqué des délais spécifiques pour sa saisine en matière de contrôle de conformité des lois organiques, puisque le Constituant lui-même ne l’a pas fait. Il ne peut donc rompre le principe de la séparation des pouvoirs en s’arrogeant une compétence que la Constitution réserve au pouvoir législatif. Cependant, dans l’exercice de son pouvoir régulateur, il pourra toujours sanctionner une saisine effectuée dans un délai anormalement long, au nom du respect du principe de la sécurité juridique.
Par Elisabeth Ndew DIOUF
Magistrat,
Membre du service d’Etudes et de Documentation du Conseil constitutionnel
[1] v. G. DRAGO, Contentieux constitutionnel français, Paris, PUF, coll. Thémis droit, 3e éd., 2011, p. 354 et s., cités par Florian POULET, in Quel avenir pour les saisines blanches devant le Conseil constitutionnel ? (Commentaire de la décision n° 2011-630 DC du 26 mai 2011), https://blogdroitadministratif.net/2011/06/01/quel-avenir-pour-les-saisines-blanches-devant-le-conseil-constitutionnel-commentaire-de-la-decision-n-2011-630-dc-du-26-mai-2011/, consulté le 10 septembre 2026. « L’auteur considère qu’il s’agit d’une orientation « tout à fait nouvelle du Conseil constitutionnel à l’endroit de ce qu’il est désormais convenu d’appeler les « saisines blanches », c’est-à-dire les lettres par lesquelles les autorités compétentes saisissent ce dernier sans assortir leur recours de la moindre motivation. »
[2] A titre d’illustration voir la Décision n°4/C/2017 DU 13 janvier 2017 à propos du contrôle de conformité à la Constitution de la loi portant Code électoral.
[3] TROPER, Michel. Kelsen, la théorie de l’interprétation et la structure de l’ordre juridique. Revue internationale de philosophie, 1981, p. 518-529.
[4] Remy CABRILLAC (sous la direction de), Dictionnaire du vocabulaire juridique, 12ème édition, Lexis Nexis, 2021, page 338.
[5] Remy CABRILLAC (sous la direction de), Dictionnaire du vocabulaire juridique, 12ème édition, Lexis Nexis, 2021, page 338.
[6] Article 65 de la Constitution
[7] Article 77 de la Constitution
[8] L’article 78, alinéa premier de la Constitution dispose : « (…) Les articles 65 et 77 de la présente Constitution ne sont pas applicables aux lois organiques ».
[9] Voir à ce propos le titre II du Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale (Procédure législative).
[10] Article 75 alinéa 2 de la Constitution.
[11] Dellaux, Julien. Le principe de sécurité juridique en droit constitutionnel : signes et espoirs d’une consolidation de l’ordre juridique interne et de l’État de droit, Revue française de droit constitutionnel, 2019, vol. 119, n° 3, p. 665.
[12] Considérant 26 de la Décision.
[13] Considérant 23 de la Décision.
[14] Considérant 32 de la Décision n° 1/C/2016 du 12 février 2016.
[15] Considérants 16 et 17 de la Décision.
[16] Voir considérant 8 de la Décision.
[17] Considérant 20 de la Décision.
[18] Considérant 8 de la Décision 5/E/2024 du 6 mars 2024.
[19] Considérant 10 de la Décision.
[20] Considérant 12 de la Décision.
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