Dans l’introduction de son Cours de science des finances et de législation financière française, Gaston Jèze écrivait en 1922 que « le budget est essentiellement un acte politique. […] Le budget est, avant tout, la mise en œuvre d’un programme d’actions politiques ». C’est évidemment l’instrument par lequel l’État ou les collectivités territoriales vont hiérarchiser leurs priorités politiques et les traduire en moyens d’action.

Le budget revêt aussi une importance économique de premier plan, puisque le solde prévisionnel de l’exercice comptable à venir y est déterminé. C’est à travers la confrontation des recettes et des dépenses qu’apparaît un besoin de financement couvert par l’emprunt. C’est donc un instrument de pilotage et de maîtrise des finances publiques.

Dans la directive n°06/2009/CM/UEMOA DU 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA, l’introduction de la pluri annualité constitue une innovation majeure dans la gestion publique à travers la prise en compte, à moyen terme, de l’impact des décisions publiques. Si l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des dépenses de l’État, la programmation budgétaire doit désormais anticiper les exercices ultérieurs. A travers les nouvelles annexes de la loi de finances (Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) et Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelles (DPBEP)).

Dans le cadre de la procédure budgétaire le DPBEP a deux objectifs :

• il est le point de départ de l’exercice de formulation de la loi de finances. Selon les termes de l’article 51 (de la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020), il sert de référence pour l’élaboration du projet de loi de finances de l’année. En ce sens, sa mise à jour/élaboration sur la base des hypothèses du cadrage macroéconomique constitue la phase initiale de la procédure budgétaire pour l’année n+1. L’objectif est de corréler les perspectives d’évolution macro-économiques et de recettes aux projections de dépenses : le DPBEP procède à l’allocation des enveloppes budgétaires sectorielles en fonction des priorités nationales et des perspectives de ressources. A ce titre, il joue un rôle central dans la traduction budgétaire des documents stratégiques pluriannuels (ex. document de réduction de la pauvreté, stratégies de croissance).

• en fin de procédure budgétaire, le DPBEP, doit offrir une vision synthétique et globale des perspectives d’évolution des finances publiques à moyen terme. En ce sens, il doit être cohérent avec les arbitrages budgétaires et de ce fait avec le projet de loi de finances (pour la première année du DPBEP) et les Documents pluriannuels de programmation des dépenses (DPPD) (sur l’ensemble de la période). Techniquement, le DPBEP apparait comme une version obligatoire, plus exhaustive et synthétique des anciens cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et cadres budgétaire à moyen terme (CBMT).

L’élaboration du DPBEP doit intervenir tôt dans le processus budgétaire. En effet, l’article 56 de la loi organique n°2020-07 du 26 février 2020 dispose que le DPBEP sert de base au débat d’orientation budgétaire (DOB) organisé chaque année au plus tard à la fin du deuxième trimestre. Ceci impose que le Gouvernement soit en mesure de produire une version provisoire mais néanmoins suffisamment finalisée du DPBEP avant le 30 juin de chaque année civile.

1. Quelques approches de certaines écoles sur le Budget :

A. APPROCHE FONCTIONNALISTE : LE BUDGET COMME INSTRUMENT D’OPTIMISATION DU FONCTIONNEMENT DES ENTREPRISES

• L’école de HARVARD : Un outil au service des managers.

La théorie managériale de la firme souligne l’importance des managers professionnels, qui remplacent l’entrepreneur capitaliste. Pour Anthony et Simons, le budget est un outil au service des managers pour orienter le comportement des contrôlés afin qu’ils agissent dans le sens de la stratégie. Les typologies des pratiques de contrôle proposées par Anthony et Simons permettent une classification des pratiques budgétaires en fonction de la manière dont les dirigeants utilisent le budget.

– Le modèle d’Anthony : un contrôle serré ou souple

Selon Anthony, les critères sur lesquels sont jugées les actions des dirigeants sont l’efficacité et l’efficience (Anthony, 1988). Pour atteindre cette efficacité et efficience le rôle du budget est primordial car il permet :

• Le pilotage des activités : transformation des programmes à long terme en projets d’actions à court terme. Contrôle rétroactif (feedback) ainsi que les actions correctrices nécessaires.
• La coordination : la prise de décision et de faire converger les buts des individus et les objectifs stratégiques de l’organisation.
• La motivation des acteurs.
• La modélisation : réduction de l’incertitude et analyse des scénarii.

Pour Anthony (1965 ; 1988), le contrôle budgétaire est un outil du système de contrôle de gestion qui peut être soit étroit (« tight »), soit souple (« loose »). Etroit dans la « définition détaillée des rôles de leurs subordonnés, leur participation fréquente à la prise de décision des managers subordonnés et leur suivi des résultats ». Souple, « lorsqu’ils permettent à leurs subordonnés de décider ce qui devra être entrepris, dans un cadre assez large, et qu’eux-mêmes se concentrent sur les résultats globaux plutôt que sur le détail des approches utilisées. » Ce degré étroit ou souple du contrôle dépend de la manière dont ces dispositifs sont utilisés (Anthony, 1988, p. 173).

– Le modèle de Simons : un contrôle budgétaire diagnostique ou interactif

Simons (1988) propose d’appliquer la distinction d’Anthony aux objectifs budgétaires. Le « budget serré » est utilisé lorsque les objectifs budgétaires sont précis, et demandant des efforts importants ainsi qu’une forte efficience pour être réalisés (Simons, 1988, p. 268). Puis, quelques années plus tard (1995), il distingue le contrôle diagnostique du contrôle interactif. Cette distinction vaut pour le budget mais également pour l’ensemble des outils de contrôle.

• Le contrôle diagnostique correspond aux « systèmes d’information formels que les managers utilisent pour surveiller les résultats de l’organisation et corriger les déviations par rapport aux standards prédéfinis de performance ».

• Le contrôle interactif correspond aux « systèmes formels d’information que les managers utilisent pour s’impliquer régulièrement et personnellement dans les décisions de leurs subordonnés » (Simons, 1995, p. 95).

En fonction du but managérial de l’entreprise, un même système de contrôle peut être utilisé de manière interactive ou de manière diagnostique. Cependant, « la quasi-totalité des écrits en contrôle de gestion se réfèrent à des systèmes de contrôle diagnostique » (ibid. p. 60).

Contrairement à la vision classique du contrôle qui postule que les individus sont opportunistes et paresseux, Simons constate qu’ils ont le désir de bien faire et de se réaliser. Cependant cette volonté de bien faire est entravée par l’organisation et les systèmes de contrôle. Par ce constat, il s’oppose à Anthony pour qui le contrôle de gestion ne sert qu’à la mise en oeuvre de la planification stratégique pour « atteindre les buts désirés » (Anthony, 1965, p. 67).

• L’école des relations humaines : un outil de régulation psychosociale

Les premières utilisations du budget s’appuient d’abord sur les théories économiques et la conception taylorienne de l’organisation. Cependant, force est de constater que le comportement humain ne ressemble pas à la description peinte par les économistes. C’est ainsi qu’une approche psychosociologique s’est développée dès les années 1930, en réaction contre cette vision de l’organisation, en étudiant les effets du contrôle budgétaire sur les contrôlés.

Hopper et Power (1985) classent l’école des relations humaines dans le courant fonctionnaliste. Pour les chercheurs du courant des relations humaines en contrôle de gestion, le budget est un outil qui doit permettre un fonctionnement efficient de l’organisation en motivant les contrôlés, en les faisant participer, en leur fixant des objectifs et en les récompensant lorsque ces objectifs sont atteints. Ce courant se différencie de l’école de Harvard dans la mesure où, chez les behavioristes, la satisfaction des managers est l’élément central qui permet de les considérer comme efficaces.

Deux études, celle d’Argyris et d’Hofstede, reprennent les concepts centraux de l’école des relations humaines en contrôle de gestion.

Au début des années cinquante, Argyris démontre la nécessité de compléter l’approche technico-centrée par une approche psychosociologique en mettant en évidence les effets pervers du contrôle budgétaire (tension et de stress). Il montre qu’une mauvaise utilisation du budget par le manager pourrait avoir des effets néfastes sur la coordination. En effet, les budgets « sont loin d’être de froides images de la production passée», ce sont « des symboles, des symboles de quelque chose qui peuvent faire naître de la peur, du ressentiment, de l’hostilité et de l’agressivité de la part des employés vis-à-vis de l’organisation et qui peuvent amener à décroître la production » (Argyris, 1952, p. 10). Le budget est donc un outil de gestion, qui en fonction de son utilisation peut faire naître des sentiments positifs ou négatifs chez les personnes contrôlées.

Au cours des années soixante Hofstede, reprend les constats d’Argyris et les développe. Il considère, à l’image des tenants de l’école des ressources humaines, que sans motivation des managers, l’entreprise est inefficiente.

• La théorie de la contingence : un outil à utilité relative

L’école de la contingence est une forme de fonctionnalisme, elle prolonge en partie les travaux de l’école des relations humaines sur les pratiques budgétaires et s’inspire directement du cadre théorique proposé par T. Burns et G.M. Stalker (1961), J. Thompson (1967), J. Woodward (1965) et P.R. Lawrence et J.W. Lorsch (1969). La théorie de la contingence centre son attention « sur les organisations prises comme entités structurées dont les structures (formelles) […] dépendent des caractéristiques de leur contexte » (Friedberg, 2001).

Née de son opposition aux théories classiques du management postulant qu’il existe « one best way » permettant la performance de l’organisation (Scott, 2003), ces auteurs quittent la « focalisation excessive sur les motivations et les relations du courant des relations humaines » (Friedberg, 2001). Ils ont montré que les entreprises performantes étaient celles qui s’adaptaient à leur environnement. La performance est donc tributaire de l’adéquation entre la structure et son contexte, sachant que cette adéquation n’est pas figée. Si ce n’est pas le cas, le marché opèrerait une sélection et les entreprises non efficientes disparaitraient.

Dans cette approche « il n’y a pas une seule structure efficace pour les organisations. Une structure ne peut être optimale qu’en variant en fonction de certains facteurs de contingence » (Donaldson, 1996, p. 57). L’entreprise adopte donc les systèmes de contrôle de gestion qui leur sont les plus adaptés. Les auteurs mettent en exergue certains facteurs de contingence en reliant les caractéristiques budgétaires avec des caractéristiques organisationnelles.

La performance de la structure organisationnelle dépend alors de facteurs de contingence tels que :

• l’incertitude de l’environnement : Elle rend les prévisions difficiles et la fixation d’objectifs budgétaires problématique. (Lawrence et Lorsch, 1967 ; Thompson, 1967).
• la technologie : une technologie complexe implique un suivi des écarts plus important et une utilisation plus importante des données budgétaires (Thompson, 1967 ; Brownell et Merchant, 1990 ; Perrow, 1967).
• la stratégie la stratégie évolue pour assurer la cohérence entre l’organisation et son environnement afin d’assurer sa performance (Donaldson, 1996, p. 66).
• la structure de l’organisation et son niveau de décentralisation : Merchant (1981) montre que les entreprises les plus décentralisées accordent une plus grande importance au contrôle budgétaire.
• et la taille de l’entreprise : Plus la taille de l’organisation est importante et plus la gestion par exception du contrôle budgétaire est stricte.

Selon l’école de la contingence, pour qu’une organisation soit efficace, il faut que les caractéristiques du processus budgétaire (la participation budgétaire, la difficulté des objectifs, le suivi des écarts, l’implication de la direction…) soient adaptées aux exigences des facteurs de contingence.

Ce courant montre l’importance de prendre le processus budgétaire dans sa globalité et entraine des modifications dans la vision initiale du budget au sein du contrôle de gestion. Cependant, la place centrale du budget dans le système de contrôle de gestion ne change pas considérablement.

Dans cet esprit, la RAPM (Reliance on Accounting Performance Measure) rattachée à l’école de la contingence, initiée par Hopwood (1972), étudie le rôle de l’information comptable dans la mesure et l’évaluation des performances et distingue trois styles d’utilisation des budgets :

– Budget constrained (management sous contrainte du budget) : l’évaluation se fait de façon mécanique, il faut impérativement respecter l’enveloppe budgétaire. Hopwood considère que ce style d’utilisation du budget :

• génère du stress aux managers dans la mesure où ils doivent respecter leur budget coûte que coûte.
• entraîne une détérioration des relations hiérarchiques mais également avec les pairs.
• incite à privilégier le court terme au détriment du long terme.

Cependant, il semble présenter l’avantage de mieux spécifier ce que sont les objectifs attendus.

– Profit conscious : c’est un management du profit à long terme caractérisé par une combinaison de deux formes d’évaluation : subjective et mécanique. Le contrôle budgétaire est utilisé avec prudence, l’objectif est de minimiser les coûts à long terme.

– Nonaccounting : c’est un management sans comptabilité où l’évaluation est basée essentiellement sur l’interprétation du manager. Le contrôle budgétaire et la comptabilité tiennent alors une très faible place dans l’évaluation faite par le supérieur.

On observe donc un paradoxe entre la fonction primitive du budget, outil d’aide à la décision permettant de réduire l’incertitude (à travers des simulations), et le dysfonctionnement de la nature même du contrôle budgétaire.

B. L’APPROCHE NEO-INSTITUTIONNELLE : LE BUDGET, UN OUTIL DE LEGITIMATION

Les perspectives interprétatives se sont développées en réaction au fonctionnalisme, elle pense que l’utilisation du budget permet aux organisations de se légitimer dans leur environnement institutionnel. La théorie fonctionnaliste (école d’Harvard, école des relations humaines et contingente du contrôle de gestion) postule que le budget, à l’image des autres instruments du contrôle de gestion, est au service des managers afin de prendre des décisions rationnelles assurant la performance de l’organisation.

Pourtant, « le contrôle de gestion n’est pas neutre. Il produit une certaine représentation du réel qui n’est pas le réel. L’image qu’il en donne […] est la source de décisions et donc d’actions qui, à leur tour, transforment le réel […]. Il n’est pas construit sur des bases purement techniques, sans prendre en compte des intérêts. Il est donc autant l’expression d’un pouvoir que l’enjeu d’un pouvoir […]. Il crée une dissymétrie de l’information au profit de certaines personnes ou de certains groupes qui s’approprient le pouvoir de créer un langage » (Laufer et Burlaud, 1997, p. 1766 cité par Sponem).

Les néo-institutionnels considèrent que « les organisations ne sont pas seulement en concurrence pour des ressources et pour des clients mais aussi pour obtenir un pouvoir politique et une légitimité institutionnelle » (DiMaggio et Powell, 1983). Par conséquent, il n’est pas certain que la recherche rationnelle d’efficience soit le véritable moteur, il y a également une quête de légitimité pouvant inciter les entreprises à adopter des structures ou des pratiques organisationnelles dans un but « cérémoniel » (Meyer et Rowan, 1977).

Selon les néo-institutionnels, l’organisation ne doit pas être appréhendée qu’en termes de systèmes de production, il faut prendre en compte l’« environnement institutionnel », c’est-à-dire les règles et les obligations légales ou culturelles auxquelles sont soumises les organisations (Scott et Meyer, 1991, p. 123).

Selon DiMaggio et Powell (1983), trois processus conduisent à la diffusion de ces normes institutionnelles.

– Le processus coercitif : correspondant aux pressions venant des institutions dont les organisations sont dépendantes (État, grandes entreprises, actionnaires, etc.).

– Le processus normatif : qui s’explique par la professionnalisation des acteurs : ils appartiennent à un réseau professionnel et ont suivi une formation qui normalise leurs comportements.

– Le mimétisme : en situation d’incertitude certaines organisations adoptent un comportement de leur concurrent les plus performants.

Ainsi, on comprend que pour les néo-institutionnels, le contrôle budgétaire, et plus largement de gestion permettrait de dépasser l’objectif de performance pour donner l’illusion de la rationalité aux acteurs internes et externes et de légitimer l’action de l’organisation. Dans cette perspective, le budget serait d’abord utilisé comme un outil pour se légitimer aux yeux des parties prenantes afin « obtenir des ressources » (Covaleski et Dirsmith, 1988).

Les néo-institutionnels proposent donc de s’écarter des explications émanant des fonctionnalistes, afin de s’intéresser au contrôle budgétaire comme un mirage rationnel, pour légitimer l’action des dirigeants et donc de l’organisation. On assiste alors à des « cérémonies » qui occupent une place importante au sein du processus budgétaire. Le budget confère une légitimité sociale aux membres de l’organisation, et à leurs actions donnant une illusion de la rationalité faisant de son utilisation la preuve d’une « bonne gestion ».

C. APPROCHE MARXISTE DU BUDGET : UN INSTRUMENT DE DOMINATION

Les entreprises capitalistes se caractérisent par un conflit inhérent à leur organisation entre les travailleurs et les capitalistes. Pour les marxistes, le travail du manager consiste à transformer la « force de travail » en travail effectif face aux demandes contradictoires des capitalistes et des travailleurs (Saravanamuthu et Tinker, 2003).

Les demandes étant antagonistes et le manager ne pouvant satisfaire les propriétaires de capitaux et les travailleurs, il doit choisir. Ce choix se fera alors uniquement en direction des actionnaires.

Dans cette perspective, le budget ainsi que le contrôle budgétaire n’est pas neutre, c’est un outil de contrôle de la force de travail qui ne sert pas uniquement à la recherche de performance de l’organisation. Il permet de légitimer des intérêts partisans en contribuant au contrôle et à la domination du travail et en renforçant le mode dominant de production, c’est-à-dire l’entreprise capitaliste (Covaleski et al., 1996, p. 18).

Le contrôle budgétaire permet donc d’exploiter les travailleurs en fournissant des informations aux managers sur l’atteinte des objectifs permettant la satisfaction des propriétaires de capitaux. Ceci n’étant possible qu’à la condition que la force de travail soit flexible et qu’elle ne puisse pas lutter ou résister aux capitalistes (Armstrong, 2000; Armstrong et al., 1996 ; Hopper et Armstrong, 1991).

D.APPROCHE FOUCALDIENNE DU BUDGET : UN INSTRUMENT DISCIPLINAIRE

En transformant les flux physiques en flux financiers, la comptabilité et le contrôle de gestion créent un « royaume » de calcul économique (Miller, 1994, p. 4). On peut penser que ce calcul économique repose sur un savoir qui se traduit en un pouvoir (par le contrôle social et la normalisation des individus) et inversement. « Pouvoir et savoir s’impliquent directement l’un et l’autre : […] il n’y a pas de relations de pouvoir sans constitution corrélative d’un champ de savoir, ni de savoir qui ne constitue en même temps des relations de pouvoir » (Foucault, 1975, p. 36 cité par Sponem 2004).

Dans cet esprit, Hoskin et Macve (1986) évoque la comptabilité comme un savoir codifié qui a permis l’émergence d’une technologie de pouvoir.

Le « savoir comptable », par sa technicité, reposant sur une analyse computationnelle, est généralement perçu comme objective. Le budget est donc moins remis en cause par ceux sur lesquels il s’applique, que d’autres techniques de contrôle (Knights et Collinson, 1987).

Le contrôle budgétaire reposant sur le savoir comptable permet de surveiller l’activité des autres, quelle que soit la distance géographique et le domaine d’activité. Selon la théorie foucaldienne, le contrôle budgétaire est donc une technique disciplinaire qui rend gouvernable les individus dans une organisation. Le budget apparait alors comme une prison mentale permettant de contrôler, surveillé à tout moment sans être vu.

II. Quelques points essentiels de la directive n° 06/2009/cm/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UEMOA

1. Le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats

La nouvelle Directive relative aux lois de finances instaure de nouvelles règles pour l’élaboration, l’exécution, le contrôle et le suivi du budget de l’État avec pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense et, à travers elle, les politiques publiques. Cette notion d’efficacité est centrale : la Directive met l’accent sur les résultats concrets qui peuvent être attendus de la mobilisation et de l’utilisation des moyens financiers et non plus exclusivement sur la régularité de l’utilisation des moyens financiers. Jusqu’à présent les règles encadrant la formulation des budgets se focalisaient sur le volume des moyens consacrés à l’action des pouvoirs publics : les crédits étaient articulés et présentés selon l’organisation administrative (« service ou ensemble de services ») et le vote parlementaire se concentrait sur la reconduction des dotations précédentes (« services votés »), par le biais d’un vote d’ensemble, et l’autorisation des nouvelles dépenses par ministère. Désormais, le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais également justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation d’objectifs définis ex ante pour chaque poste de dépense.

2. La réforme des modes de gestion

Les changements introduits rénovent le dialogue de gestion dont le responsable de programme est, désormais, la clef de voûte. En effet, la Directive consacre la responsabilisation des gestionnaires pour la conception, la mise en œuvre et le suivi du budget. A travers, l’évaluation des politiques publiques, les gestionnaires doivent désormais rendre compte de la qualité de leur gestion par l’atteinte des objectifs qui leurs sont fixés. Le corollaire de cette responsabilisation est une plus grande marge de manœuvre dans la conception et la gestion des politiques publiques. Les gestionnaires disposent désormais de plus de souplesse dans la gestion des moyens non seulement financiers mais, également, humains : l’instauration de la fongibilité et du plafond d’emplois concourt à offrir au gestionnaire une latitude accrue pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés en minimisant les obstacles techniques et légaux. Le gestionnaire devient donc de facto le pilote de la conception, de l’exécution et du suivi du budget. Dans le cas où la délégation des compétences d’ordonnateur a effectivement lieu, le responsable de programme dispose de tous les leviers pour assurer la mise en œuvre des politiques publiques de son secteur et coordonner les services en charge de ces politiques.

3. Le renforcement de la transparence

Le changement de nomenclature engendré par le passage à la présentation des crédits sous forme de programme renforce la compréhension du budget par les lecteurs extérieurs à l’administration : le Parlement et les citoyens. La présentation des crédits selon les politiques publiques poursuivies par l’Etat va en effet permettre aux acteurs externes d’apprécier plus aisément les choix budgétaires et les priorités du Gouvernement. L’approche plus exhaustive des finances publiques contribue par ailleurs à renforcer la transparence. Afin de permettre aux Parlementaires et aux citoyens d’appréhender la dépense publique dans son ensemble (budget de l’Etat mais également collectivités locales, établissement publics, entreprises publiques), la Directive étend le périmètre pris en compte par les lois de finances et complète, à travers la documentation budgétaire, l’information fournie aux parlementaires. Egalement, la documentation budgétaire est améliorée et complétée de façon à renforcer l’information des parlementaires. La documentation transmise à l’occasion du dépôt de la loi de finances de l’année, de la loi de finances rectificative ou de la loi de règlement est plus pertinente et plus complète. Enfin, la nouvelle Directive supprime la notion de « services votés » qui limitait considérablement la portée de l’autorisation parlementaire votée et la nécessité de justifier les crédits. Compte tenu de l’extrême rigidité des budgets d’une année sur l’autre, les parlementaires se prononçaient sur une fraction très faible des crédits. Désormais, le Gouvernement est tenu d’expliquer et de justifier l’utilisation de l’intégralité des crédits qu’il sollicite. Chaque franc utilisé doit être détaillé à travers une analyse du coût des politiques publiques.

4. Le développement de la pluri annualité

L’introduction de la pluri annualité constitue une innovation significative dans la gestion publique à travers la prise en compte, à moyen terme, de l’impact des décisions publiques. Si l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des dépenses de l’État, la programmation budgétaire doit désormais anticiper les exercices ultérieurs. A travers les nouvelles annexes de la loi de finances (Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) et Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelles (DPBEP)), une évaluation de l’évolution des finances publiques et de l’équilibre budgétaire doit être conduite chaque année. Cette innovation revêt un intérêt particulier dans le cadre de la gestion des finances publiques des pays en développement. Elle offre une réponse technique aux problèmes d’articulation entre les stratégies nationales de développement et les budgets. La pluri annualité budgétaire permet d’être plus en phase avec ces stratégies, elles-mêmes pluriannuelles, et d’améliorer leur prise en compte dans la loi de finances et leur mise en œuvre effective.

III. LE DPBEP : Une innovation dans la gestion publique

Le DPBEP est l’instrument de programmation pluriannuel glissant pour l’ensemble des recettes et des dépenses. Couvrant une période minimale de trois ans, la première année correspondant à l’exercice visé par le projet de loi de finances que le DPBEP accompagne, il se compose de deux parties : une partie décrivant les perspectives de recettes et une partie consacrée aux dépenses budgétaires.

• Que contient ce document DPBEP au sens la LOLF relative aux finances de 2020

L’article 51 de la loi organique n°2020- 07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances (LOLF) l’explicite : « sur la base d’hypothèses économiques précises et justifiées, le DPBEP évalue le niveau global des recettes attendues de l’Etat, décomposées, par grande catégorie d’impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses.

Ce document évalue également l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et évalue également l’évolution de l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en détaillant en particulier les catégories d’organismes publics.

Il prévoit la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et, éventuellement, les concours de l’Etat peuvent leur accorder.

Il fixe les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité des Etats membres de l’UEMOA ».

Et enfin, face à un contexte international très mouvant et à un environnement économique sujet à des chocs imprévisibles, susceptibles de perturber, à tout moment, l’équilibre macro-budgétaire, il a été institué des mécanismes pour faire face aux risques budgétaires, à travers une analyse de leur nature, de leur probabilité d’occurrence et de ressources requises, sous forme de provisions budgétaires, pour leur mitigation en cas de survenance (arrêté n°008655 du 30 mars 2023 relatif à la méthodologie de provision des risques budgétaires dans la loi de finances).

Au sein du DPBEP les éléments suivants doivent apparaitre :

• les hypothèses économiques précises et justifiées : les éléments du cadrage macroéconomique pluriannuel doivent désormais apparaitre comme justification des choix budgétaires ;
• les perspectives de recettes du secteur public sur la période couverte par le DPBEP (au minimum trois ans) ;
• les perspectives de dépenses du secteur public sur la même période ;
• l’évolution de la dette du secteur public ;
• les perspectives financières pour les entreprises publiques en précisant les transferts que l’État peut opérer à leur profit ;
• les objectifs d’équilibre budgétaire qui doivent respecter les « dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité » (ex. solde budgétaire de base sur PIB nominal, encours de la dette publique totale rapportée au PIB nominal inférieur à 70%, non accumulation d’arriérés de paiement intérieurs et extérieurs, masse salariale inférieure à 35% des recettes fiscales, investissements financés sur ressources intérieures au moins égaux à 20% des recettes fiscales, taux de pression fiscale) .

Par « secteur public », la Directive portant loi organique relative à la loi de finances entend ne pas limiter le champ d’application du DPBEP au seul secteur de l’État entendu au sens des administrations centrales et déconcentrées mais également aux autres « organismes publics ». Ainsi, les collectivités locales, les établissements publics à caractère administratif, les entreprises publiques et les organismes de protection sociale doivent également fournir un éclairage sur la situation de leurs recettes, dépenses et endettement.

IV. Le Débat d’orientation Budgétaire au Sénégal : Un Exercice a reformé comme en France

Le DPBEP s’inscrit dans la dynamique globale de renforcement de la transparence budgétaire résultant du nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA. Il contribue ainsi à accroître, notamment, pour le Parlement, la lisibilité de la trajectoire économique du pays et de la stratégie des finances publiques, conformément aux dispositions de la loi organique n°2020- 07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances (LOLF). Au regard de ces dispositions, le projet de loi de finances de l’année, lui-même articulé au DPBEP, est élaboré en référence à un débat d’orientation budgétaire (DOB), qui intervient au Parlement, au plus tard à la fin du deuxième trimestre de l’année.

Le DOB (Sénégal) ou débat d’orientation des finances publiques (DOFP en France) est une procédure qui consiste pour le Gouvernement à consulter le Parlement, sur les orientations envisagées ; c’est par conséquent un avis qui est sollicité.

Il s’agit plutôt d’organiser une suite de consultation du parlement, ainsi informé des choix envisagés par le gouvernement, et de lui permettre d’indiquer ses préférences ou ses réticences.

Le débat d’orientation budgétaire a deux ressorts : une exigence de transparence et une exigence de participation. Le principe de transparence veut que les élus de la nation soient informés des choix de la politique financière du gouvernement. L’exigence de participation implique que les élus de la nation discutent des choix du gouvernement et formulent des avis, recommandations et observations.

Toute la classe politique représentée au parlement (majorité, opposant, non-inscrits) se sent concernée et opine sur des documents qui vont engager la vie financière et la vie tout court de la nation pendant toute l’année qui suit et les années à venir.

Le débat d’orientation budgétaire (DOB), inauguré pour la première fois en France en 1990, vise à « associer le Parlement à la préparation du budget en lui permettant de s’exprimer sur les grandes orientations budgétaires, d’être informé, dès ce stade du processus d’élaboration la prochaine loi de finances, des principaux choix envisagés par le gouvernement pour la mise en œuvre de ces orientations et d’indiquer le cas échéant, les solutions qui auraient sa préférence ».

Au Sénégal, le DOB existe depuis la révision du règlement intérieur de l’Assemblée nationale intervenue le 26 avril 1999. Le premier débat tenu le 16 août 1999 ne donnera pas lieu à une pratique constante.

En Guinée Conakry, l’expérimentation du DOB a commencé en 2016, dans l’optique de la préparation de la loi de finances initiale de 2017.  Fait innovant, les organisations de la société civile ont été invitées à participer aux débats en qualité d’observateurs. La participation des acteurs de la société civile est un acte important qu’il faut encourager dans le cadre de la promotion du budget citoyen et de l’émergence d’une conscience financière publique. 

Pour Boubacar Demba BA, « au vu de cette centralité du citoyen pour la nouvelle gestion publique, la logique aurait peut-être été de prévoir sa participation dans la définition des politiques publiques, dans une sorte de consultation de l’opinion publique».

La connaissance des engagements de l’Etat à travers le budget par les citoyens contribue au renforcement du processus démocratique et à la légitimation des décideurs. Il est fondamental de communiquer davantage sur les engagements budgétaires pour dissiper les incompréhensions souvent sources de conflits.

Les questions relatives aux deniers publics sont sensibles et touchent à toutes les entités de la vie publique.

• Le DPBEP : un document fondamental pour la tenue du DOB

Le débat d’orientation budgétaire qui s’adosse au DPBEP permet au Gouvernement de répondre à deux questions :

1.    où veut-on mener le pays durant les trois prochaines années ?

2.    comment comptons –nous y parvenir ?

Au-delà de se conformer à la LOLF, il en porte l’empreinte, au travers notamment du nouveau paradigme de gestion axée sur les résultats (GAR) qui, désormais, détermine non seulement la préparation des lois de finances, mais également tout le processus budgétaire.

• Le DOB comprend les grandes séquences suivantes :
• le Ministre en charge des finances envoie le document (DPBEP) retraçant les orientations économiques et budgétaires au président du Parlement ;
• la lecture du rapport de présentation par le Ministre des Finances et du Budget ;
• le débat s’ouvre avec les interventions des députés ;
• le Ministre apporte ses éclairages.

La pratique du DOB montre que les questions posées par les honorables députés sont essentiellement :

• la prise en compte des préoccupations de leurs localités car la plupart des députés sont des maires ;
• les fonds alloués aux Collectivités territoriales (FDD, FECT) 
• les risques budgétaires ;
• la situation de certaines entreprises publiques ;
• la situation de la dette publique etc.

A l’issue de ce DOB avec les députés ,le Ministre en charge des Finances prévoit, dans un souci de transparence et, conformément aux dispositions de la loi n°2012-22 du 27 décembre 2012 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques, de tenir des séances de partage et d’explications avec des organisations faitières de la société civile spécialisées dans des questions budgétaires .Ces échanges permettront à ces dernières de servir de relais dans la dissémination des grandes orientations de la loi de finances avec une frange plus importante de la population.

La pratique du DOB a montré des limites dans certains pays. En effet, il arrive que le déroulement de cette interaction entre l’exécutif et le Parlement ne réponde pas aux finalités recherchées. Le débat n’est pas axé sur la discussion technique des orientations du budget, il s’apparente plutôt à une « prédiscussion générale » où les considérations politiques ont largement pris le dessus sur la participation des parlementaires à la détermination des orientations.

En France, la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances en institutionnalisant dans son article 48 un débat d’orientation budgétaire, désormais qualifié de débat d’orientation des Finances publiques, a donné indiscutablement au parlement des possibilités nouvelles d’intervention sur la construction du budget. L’article 48 prévoit en effet que le rapport soumis par le gouvernement à l’assemblée nationale et au Sénat précise la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés, figurant dans le projet de loi de finances à venir. La loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques du 28 décembre 2021 enrichit sensiblement le contenu du rapport. Ce dernier doit indiquer le plafond des crédits envisagés pour l’année à venir pour chaque mission du budget général, l’état de la prévision de l’objectif, exprimé en volume d’évolution de la dépense des administrations publiques et de la prévision, exprimé en milliards d’euros courants, chacun décliné par sous-secteur d’administration publique, ainsi que les montants prévus des concours aux collectivités locales. Le rapport indique également la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performance associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances suivante.

Le débat d’orientation budgétaire devenu « débat d’orientation des Finances publiques » (DOFP) qui peut être assimilé à une évaluation a priori du projet de loi de finances. Certes, l’institutionnalisation du DOFP par la loi organique relative aux lois de finances participe à l’objectif thérapeutique politique, à savoir faire participer en amont le Parlement au travail de préparation du projet de loi de finances en vue d’apaiser, le moment venu, les débats budgétaires au sein des Assemblées …… Mais, incontestablement, le DOFP constitue aussi en soi une opération technique d’une grande portée budgétaire, par laquelle le Parlement contribue à l’amélioration qualitative du projet de loi de finances en préparation …… A notre avis, le DOFP est un mécanisme qui traduit la volonté de se doter en amont d’un budget performant, gage d’une gestion budgétaire performante, puisque, on l’a dit, la nouvelle gestion budgétaire passe aussi, nécessairement, par une nouvelle manière de prévoir les opérations budgétaires.

Par Mamadou lamine GUEYE

Juriste /Chercheur et Essayiste en Finances Publiques

mamanawa45@gmail.com