Résumé : La présente contribution revient sur le rôle du Conseil constitutionnel dans la gestion du processus électoral au cours de l’élection présidentielle du 24 mars 2024, ayant permis la réalisation d’une alternance démocratique au Sénégal. Il s’agit principalement d’une analyse des différentes décisions rendues par le Conseil et de leurs incidences sur le processus électoral.     

Mots-clés : Reporter, annulation, Constitution, Code électoral, meilleurs délais

L’élection présidentielle organisée au Sénégal en 2024 a révélé le rôle primordial des juges en charge du contentieux électoral pour un bon déroulement du processus électoral.  Le Conseil constitutionnel s’est révélé comme un acteur « déterminant » pour la conduite et l’atterrissage en douceur du processus électoral, en permettant ainsi la réalisation d’une alternance démocratique au Sénégal le 24 mars 2024, dépit du contexte socio-politique fortement perturbé.

Le mandat en cours du Président de la République en fonction devait arriver à son terme le 2 avril 2024. La date du scrutin était fixée le 25 février 2024, par un décret du Président de la République du 29 novembre 2023 portant convocation du corps électoral.   

Le 3 février 2024, le Président de la République a pris un décret portant abrogation de ce décret portant convocation du corps électoral.  Dans la foulée, le 5 février 2024, l’Assemblée nationale adopte « une loi constitutionnelle » portant dérogation à l’article 31 de la Constitution qui fixe la période d’organisation de l’élection présidentielle à quarante-cinq jours francs au plus et trente jours francs au moins avant la date de l’expiration du mandat du Président de la République en fonction, prorogeant ainsi la date du scrutin au 15 décembre 2024 tout en prévoyant le maintien en fonction du Président de la République en exercice.  

Saisi de recours, le Conseil constitutionnel a considéré qu’il dispose « d’un pouvoir régulateur de maintien de la continuité de l’Etat et de la stabilité des institutions »[1]. Il précise « qu’au regard de l’esprit et de la lettre de la Constitution et de la loi organique relative au Conseil constitutionnel, le Conseil constitutionnel doit toujours être en mesure d’exercer son pouvoir régulateur et de remplir ses missions au nom de l’intérêt général, de l’ordre public, de la paix, de la stabilité des institutions et du principe de la nécessaire continuité fonctionnement »[2]. S’appuyant sur ce considérant, le Conseil constitutionnel annule le décret querellé et déclare la « loi constitutionnelle » contraire à la Constitution en ce qu’elles violent les dispositions des articles 27 et 103 de la Constitution qui prévoient le caractère intangible de la durée et du nombre de mandat du Président de la République[3]. Le Conseil enjoignait aux pouvoir publics de fixer la date du scrutin dans les « meilleurs délais »[4].   

Le Conseil constitutionnel assure ainsi le respect du calendrier électoral en censurant une proposition de loi constitutionnelle ayant pour objet de reporter l’élection présidentielle en violation des articles 27 et 103 de la Constitution^[5] et en décidant en conséquence, que le décret qui abroge celui convoquant le corps électoral manque de base légale et encourt l’annulation^[6].

Dans la même logique, le Conseil saisi d’une demande d’avis[7] par le Président de la République, a rejeté les conclusions du dialogue national visant à proroger le mandat du Président de la République et avait en même temps défini les règles de suppléance en cas de vacance de la fonction du Président de la République si le scrutin n’est pas organisé avant la fin de son mandat[8].

Saisi de recours par des candidats, entre autres demandes, aux fins de fixer la date du scrutin, le Conseil a considéré qu’il y a lieu « pour pallier l’inertie des autorités compétentes, de fixer la date de l’élection présidentielle au dimanche 31 mars 2024 et de dire que le processus électoral, qui n’est pas annulé mais interrompu, doit être poursuivi »[9].    

La juridiction sénégalaise a interdit de reporter l’élection du Président de la République au-delà de la durée du mandat (I) et s’est adaptée au contexte de l’élection afin de piloter le processus électoral jusqu’à son terme (II).                                                      

1. L’interdiction de reporter l’élection du Président de la République au-delà de la durée du mandat présidentiel

L’idée assez répandue était de soutenir que le Conseil constitutionnel rechigne à contrôler les lois de révision de la Constitution, œuvres du pouvoir constituant dérivé. Pourtant, cette approche ne résiste à l’analyse de la jurisprudence (A). De même, en matière électorale, le Conseil constitutionnel, usant des pouvoirs qu’il tient de la Constitution et du Code électoral, peut connaître de la légalité d’un acte administratif (B).

1. Le contrôle de la loi « constitutionnelle » portant dérogation à l’article 31 de la Constitution

À propos des lois de révision de la Constitution, le Conseil constitutionnel a toujours affirmé sa compétence à contrôler les règles d’adoption, les limitations temporelles au cours desquelles aucune révision de la Constitution ne peut être initiée et le respect des dispositions intangibles, insusceptibles de révision. La relativité de la souveraineté du pouvoir constituant dérivé, qui résulte des dispositions de la Constitution elle-même, est reconnue par le Conseil constitutionnel. En effet, selon le Conseil constitutionnel, même si « le pouvoir constituant est souverain » et « qu’il lui est loisible d’abroger, de modifier ou de compléter les dispositions de valeur constitutionnelle », il doit le faire « dans la forme appropriée » ^[10].  

Le Conseil constitutionnel exerce donc un contrôle de la loi de révision de la Constitution. Il vérifier si le constituant dérivé a respecté les règles et normes fixées par le pouvoir constituant originaire pour l’adoption des lois de révision de la Constitution (1) et, les dispositions constitutionnelles considérées comme étant intangibles ne sont pas menacées par la révision (2).

1. Le contrôle des règles d’adoption de la loi

La loi de révision constitutionnelle est « celle qui, adoptée selon la procédure constitutionnelle, vise à introduire dans la constitution des dispositions nouvelles »^[11]. Elle s’incruste dans le corps de la Constitution une fois promulguée en modifiant l’ordre constitutionnel. Dès lors, il appartient au Conseil constitutionnel de vérifier le respect par le pouvoir constituant dérivé des procédures et des règles de formes qui s’appliquent pour l’adoption de la loi portant révision de la Constitution. Faisant usage de cette attribution de compétence en application des articles 74 et 92 de la Constitution, le Conseil a eu à décider que « (…) dans le cas de révision de la Constitution par la seule Assemblée nationale, le vote à la majorité qualifiée des trois cinquièmes réalise à la fois l’adoption et l’approbation de la loi »^[12].

Dès lors l’on ne peut ignorer, sous le prétexte de la conception restrictive de la compétence d’attribution, que l’incompétence du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité des lois de révision de la constitution n’est pas absolue. Elle connait des limites. Relativement aux règles d’adoption de ces lois, le Conseil constitutionnel a toujours affirmé sa compétence[13].

Si la loi portant dérogation aux dispositions de l’article 31 de la Constitution, qui était déférée au Conseil constitutionnel a été formellement adoptée selon la procédure de révision constitutionnelle, ce qui était discutable,[14] il n’en demeure pas moins qu’elle restait complètement isolée du corpus constitutionnel qu’elle était censée intégrer, dans la mesure où, il était prévu dans le texte que « par dérogation à l’alinéa premier de l’article 31 de la Constitution… ». Ce texte à caractère temporaire de la loi de révision de la Constitution adoptée par l’Assemblée nationale, par ses effets, mettait « en quarantaine » les dispositions de l’article 27 de la Constitution qui régissent la durée du mandat du Président de la République et devait disparaître de l’ordre constitutionnel, une fois son objet atteint[15].

Or, selon la jurisprudence du Conseil, « les dispositions par essence temporaires » sont incompatibles avec le caractère permanent de l’article 27 de la Constitution que le pouvoir constituant a rendu intangible en le rangeant dans les dispositions insusceptibles de révision prévues à l’alinéa 7 de l’article 103 de la Constitution qui ne peut faire l’objet d’une révision (double clause d’éternité)^[16].

2. La protection des dispositions constitutionnelles intangibles contre les lois de révision de la Constitution

Depuis la réforme constitutionnelle de 2016, la durée du mandat du Président de la République est rangée par le constituant parmi les dispositions constitutionnelles intangibles et insusceptibles de révision prévues à l’article 103 de la Constitution. En effet, l’article 103 de la Constitution dispose : « La forme républicaine de l’État, le mode d’élection, la durée et le nombre de mandats consécutifs du Président de la République ne peuvent faire l’objet de révision.

L’alinéa 7 du présent article ne peut être l’objet d’une révision ».

Bien avant la réforme constitutionnelle de 2016[17], le Conseil constitutionnel avait déjà décidé que rien ne s’oppose à ce que le constituant dérivé « introduise dans le texte de la Constitution des dispositions nouvelles qui dérogent implicitement ou expressément à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle sous réserve, d’une part des limitations touchant aux périodes au cours desquelles une révision de la Constitution ne peut être engagée ou poursuivie qui résultent des articles 40 et 52 de la Constitution et, d’autre part, des prescriptions du sixième alinéa de l’article 103 susvisé en vertu desquelles « la forme républicaine » de l’État  ne peut faire l’objet d’une révision »^[18]. D’ailleurs, la fixité et le caractère intangible de la disposition constitutionnelle relative à la durée du mandat du Président de la République ont été rappelés par le Conseil constitutionnel en 2016[19].

Au demeurant, il est intéressant de revenir sur le raisonnement du Conseil constitutionnel qui a conduit à la censure de la loi la loi n° 04/2024, adoptée par l’Assemblée nationale le 5 février 2024. En réalité, l’objet de la loi la déférée devant la juridiction constitutionnelle n’est pas la modification des dispositions constitutionnelles qui régissent le mandat du président de la République à savoir les articles 27 et 101 de la Constitution mais de l’article 31 de la Constitution qui régit le délai pour l’organisation du scrutin.

La mission de protection juridictionnelle de l’ordre constitutionnel[20] dévolue au Conseil constitutionnel a poussé la juridiction à une vigilance extrême afin de parer à toute révision de la Constitution pouvant avoir une influence sur le mandat du Président de la République. En effet, le Conseil a décidé que si le mandat du Président de la République ne peut être prorogé en raison des dispositions intangibles de l’article 103 susmentionnées, la loi prorogeant la date de l’élection présidentielle ne peut, sans violer ce texte, reporter le scrutin à une date qui se situe en au-delà du délai prévu par l’article 31 de la Constitution et qui, de facto, entraine une prorogation dudit mandat.

On peut le remarquer, la protection du mandat du Président de la République par le Conseil est si forte que l’on pourrait se demander si en décidant ainsi, n’a-t-il pas rendu plus élastique, plus large la catégorie de dispositions constitutionnelles ne pouvant pas faire l’objet d’une révision car celle-ci aurait des incidences sur le nombre de mandats et la durée du mandat du Président de la République. 

Cette position qui milite en faveur de la protection renforcée des dispositions intangibles, relatives au mandat du Président de la République, se ressent lorsque de la Conseil décide que la loi qui lui était soumise, en prorogeant la date du scrutin de façon à ce que le Président de la République en exercice reste en fonction au-delà de la durée du mandat prévue à l’article 27 de la Constitution, violait l’article 103 de la Constitution en ce que cet article n’admet pas de loi de révision de la Constitution ayant des incidences sur la durée du mandat[21].

1. Le contrôle du décret portant abrogation du décret portant convocation du corps électoral

Dans la Constitution et le Code électoral, il existe des dispositions qui habilitent le Conseil constitutionnel à connaître, en matière électorale, de la légalité d’un acte administratif. En vue de garantir la sincérité et la transparence des scrutins, le Conseil constitutionnel « juge de la régularité des élections nationales » en vertu de l’article 92 de la Constitution doit veiller à ce que des actes frauduleux ne vicient pas le processus électoral. Sans empiéter sur la compétence de la Cour suprême en matière administrative, le Conseil exerce en la matière une compétence encadrée (1) qui lui permet d’assurer le respect de la légalité (2).

1. Une compétence encadrée

Dans la décision N° 1/C/ 2024 du 15 février 2024, le Conseil constitutionnel a rappelé que, s’il est vrai que la Cour suprême est juge de la légalité des actes administratifs, le Conseil, en vertu du pouvoir de régulation[22] qu’il tient des dispositions de l’article 92 de la Constitution qui, en outre, lui confèrent une plénitude de juridiction en matière électorale, peut connaître de la légalité du décret attaqué qui participe directement au scrutin et qui est propre à ce scrutin[23]. 

En commençant sa motivation par ce rappel, le Conseil indique qu’il existe des dérogations à la compétence de droit commun de la Cour suprême en matière administrative[24] qui résulte des attributions qui lui sont dévolues par la Constitution[25].

Dans le cadre du contentieux des élections législatives, cette dérogation de compétence au profit du Conseil constitutionnel pour connaître de la légalité d’un acte administratif est prévue par l’article LO. 184 du Code électoral. En effet, les actes du Ministre chargé des élections pris en application des articles L. 179, LO. 180 et LO. 183 du Code électoral peuvent être contestés devant le Conseil constitutionnel par les mandataires des listes de candidats dans les vingt-quatre (24) heures suivant la notification ou la publication de la décision du Ministre.  C’est en application de ces textes que le Conseil constitutionnel a retenu sa compétence pour contrôler la légalité de l’arrêté du Ministre chargé des élections arrêtant des listes de candidats aux élections législatives du 31 juillet 2022^[26].

En droit comparé, s’agissant de l’élection présidentielle, en France, sur le fondement des articles 58 et 59 de la Constitution du 04 octobre 1958, modifiée, le Conseil constitutionnel a considéré que sa mission de juge électoral devait le conduire à apprécier la validité des décrets, en particulier les décrets portant convocation du corps électoral dont l’irrégularité pourrait conduire à remettre en cause la régularité du processus électoral dans son ensemble^[27].

Cette position du Conseil constitutionnel français était justifiée par le refus du Conseil d’État de contrôler la légalité des décrets portant convocation corps électoral qu’il considérait comme des actes préparatoires insusceptibles de recours pour excès de pouvoir^[28].

Pour éviter un déni de justice, le Conseil constitutionnel français retient sa compétence pour de tels actes en fixant des conditions^[29] : il faut qu’il s’agisse d’un scrutin national ; la disposition contestée doit participer directement à la régularité du scrutin ; ladite disposition doit être non permanente et donc propre à un scrutin déterminé.

Au Sénégal, c’est la Cour suprême qui est juge de l’excès de pouvoir des autorités administratives^[30]. Si comme le Conseil d’Etat en France, la Cour Suprême décline sa compétence pour connaitre de ces actes[31], le Conseil constitutionnel a les moyens de retenir la sienne. En effet, l’article 92 de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée, dispose que « le Conseil constitutionnel est juge de la régularité des élections nationales ». En vertu de ce texte, le Conseil constitutionnel a estimé disposer d’une plénitude de juridiction en matière électorale, ce qui lui permet, s’agissant de l’élection présidentielle, de connaître de la légalité du décret portant abrogation du décret de convocation du corps électoral. Le Conseil constitutionnel a une habilitation constitutionnelle pour exercer cette plénitude juridiction[32]. 

Pour cela, la juridiction sénégalaise s’inspire des critères fixés par la Conseil constitutionnel français à savoir un scrutin national, une disposition contestée participant directement à la régularité du scrutin et le caractère non permanent et donc propre à un scrutin déterminé du décret attaqué. Ces conditions sont bien rappelées par le Conseil constitutionnel[33].

Si l’irrecevabilité était opposée aux requêtes tendant à l’annulation du décret, elle risquerait de compromettre gravement l’efficacité du contrôle de l’élection, vicierait le déroulement général des opérations électorales ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics[34].

C’est pourquoi, en vertu de la mission de régulation de l’élection présidentielle prévue par l’article 92 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a retenu sa compétence pour examiner la légalité du décret attaqué.

2. La sanction du défaut de base légale

Il est de jurisprudence constante qu’une loi ou un traité international qui n’est pas encore entré en vigueur, ne peut avoir d’effets juridiques et ne peut donc servir de base légale à un acte administratif^[35]. Une décision administrative doit, en effet, reposer sur une base juridique correcte[36].   

Dans le rapport de présentation du décret n° 2024-106 du 03 février 2024 portant abrogation du décret convoquant le corps électoral pour l’élection présidentielle du 25 février 2024, il est indiqué qu’« ayant pris connaissance de la proposition de loi constitutionnelle portant dérogation à l’article 31 de la Constitution (…) il est proposé d’abroger le décret n° 2023-2283 du 29 novembre 2023 portant convocation du corps électoral pour l’élection présidentielle du 25 février 2024 ».

Il faut relever que le décret querellé est daté du 03 février 2024, alors que la loi constitutionnelle a été adoptée par l’Assemblée nationale le 5 février 2024, soit deux jours après la signature dudit décret.

Le Conseil constitutionnel a sanctionné, ainsi, dans la décision N° 1/C/2024 du 15 février 2024, l’erreur de droit commise par l’autorité administrative qui entache le décret d’un défaut de base légale. Le décret était fondé sur une loi inexistante parce que n’étant pas entrée en vigueur au moment de sa signature[37]. Il manquait ainsi de base légale, ce qui a entrainé son annulation par le Conseil constitutionnel.

II. Le pilotage du processus électoral par le Conseil constitutionnel   

Par décision n° 1/C/2024 du 15 février 2024, le Conseil constitutionnel a jugé que la date de l’élection du Président de la République ne peut être reportée au-delà de la durée du mandat qui arrive à terme le 2 avril 2024 et a invité les autorités compétentes à fixer la date dans « les meilleurs délais ».

Appliquant un droit de suite judiciaire, le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République pour avis sur les propositions faites lors du dialogue national et, par les requérants qui étaient des candidats à l’élection présidentielle pour préciser le sens de la décision N° 1/C/2024 du 15 février 2024, a dégagé des règles permettant un « atterrissage en douceur du processus électoral »[38] et la réalisation d’une alternance démocratique. En effet, Conseil constitutionnel affirme que le processus électoral était interrompu, mais non annulé (A) puis exige le respect du calendrier électoral en fixant de la date du scrutin (B).

A- Un processus électoral interrompu, mais non annulé

Le Conseil constitutionnel du Sénégal, dans le cadre de l’exercice de ses attributions, notamment, sa fonction de régulation des élections nationales, veille sur la stabilité politique. Fort de cette mission, il a considéré dans le cadre de l’élection présidentielle de mars 2024 que le processus électoral est interrompu, mais non annulé, d’où le maintien de la liste des candidats déjà admis à se présenter au scrutin (1) et la définition des règles de suppléance au cas où le mandat du Président de la République arriverait à terme sans l’élection de son successeur (2).

1. Le maintien de la liste des candidats

Saisi par le Président de la Réplique d’une demande d’avis en application des dispositions de l’article 92 de la Constitution, le Conseil constitutionnel devait se prononcer sur « le maintien des 19 candidats déjà validés avec la réserve d’un nouvel examen des candidatures pour régler la question des éventuels cas de double nationalité et les corrections nécessaires pour les parrainages des candidats qui se considèrent lésés ».

Dans sa réponse, le Conseil commence par préciser que par les décisions N° 1/E/2024 du 12 janvier 2024 et N° 4/E/2024 du 20 février 2024, après avoir examiné la recevabilité des candidatures conformément à la législation électorale, il a arrêté et publié la liste des candidats à l’élection présidentielle. Il affirmait de façon impérative et catégorique : « d’une part, que ni la Constitution, ni le Code électoral, ne prévoient d’autres formes de détermination de la liste des candidats et que d’autre part, qu’en vertu de l’article 92 de la Constitution, les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucune voie de recours et s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles »[39]. Il précisait que l’existence d’un « consensus » issu d’un dialogue postérieur à la décision arrêtant la liste définitive des candidats, ne fait pas partie des causes de modification de cette liste, limitativement énumérées par les articles 29, alinéa 2[40], et 34, alinéa premier de la Constitution, pour considérer « qu’en conséquence que l’intégration à la liste des candidats, de candidatures déjà jugées irrecevables, par modification de ladite liste pour des motifs autres que ceux prévus, est contraire à la Constitution »[41].

S’appropriant ainsi les règles et principes prévues par la Constitution et le Code électoral, le Conseil constitutionnel rend inopérant le compris des acteurs politiques issu du dialogue national, même s’il est « consensuel » et affirme ainsi l’autorité de ses décisions qui s’imposent aux pouvoirs publics[42] ici, la décision arrêtant la liste des candidats admis à se présenter à l’élection présidentielle, qui ne peut subir des modifications que dans les cas limitativement énumérés par les articles 29, alinéa 2 et 34, alinéa premier de la Constitution[43].  

2. La fixation des règles de suppléance

Sur la demande portant « sur l’accord consistant à appliquer l’alinéa 2 de l’article 36 de la constitution pour assurer la continuité de l’Etat et la permanence institutionnelle », le Conseil rappelle que l’article 36 de la Constitution régit la situation où le mandat du Président en exercice arrive à son terme après l’élection de son successeur.

En revanche, l’arrivée à terme du mandat du Président en exercice sans que son successeur soit élu, en raison du non-respect du calendrier électoral, n’est pas prévue par la Constitution et ne peut être régie par ce texte.

Le constituant, de façon systémique, a organisé le processus électoral en fonction des différentes séquences temporelles. Ainsi, lorsque la liste des candidats est arrêtée et publiée par le Conseil constitutionnel, le constituant, à travers l’article 34 de la Constitution, prévoit les différents incidents susceptibles de perturber le processus électoral, tout en veillant à ce que celui-ci se poursuive jusqu’à son terme, de sorte qu’à la fin du mandat du Président en exercice, qu’un Président soit élu.

L’article 36 de la Constitution quant à lui, régit la situation où le mandat du Président en exercice arrive à son terme après l’élection de son successeur.

Dans l’architecture constitutionnelle du Sénégal, l’hypothèse de l’arrivée à terme du mandat du Président en exercice sans que son successeur ne soit élu n’est pas en principe envisageable.

Cependant, si une telle situation se présente, il appartient au Conseil constitutionnel saisi d’une demande d’avis, d’une part, sur le fondement de l’esprit général de la Constitution et, d’autre part, sur les principes dégagés par sa propre jurisprudence d’y apporter une solution.

Il s’agissait tout d’abord de procéder à la qualification de cette situation : s’agit-il d’un cas de suppléance ?

Il est utile de rappeler qu’en droit constitutionnel sénégalais, seule la « suppléance » est prévue par le Constituant. Elle est une situation de remplacement définitif qui a vocation à s’appliquer si une des trois conditions prévues à cet effet venait à se réaliser (démission, empêchement définitif ou décès du Président de la République). Elle est exercée de droit par le Président de l’Assemblée nationale[44].

La suppléance doit être distinguée de l’intérim qui estune situation de remplacement temporaire non prévue par le Constituant. Dans la pratique administrative, l’intérim du Président de la République (cas d’absence ou d’empêchement temporaire) est assuré par le Premier Ministre. D’ailleurs, il est rare que cette hypothèse se produise puisque le Président de la République, préfère exercer ses pouvoirs même en étant en dehors du territoire national[45].

L’expiration du mandat du Président de la République alors que le processus électoral n’est pas arrivé à son terme, ne correspond à aucun des cas de vacance de la fonction présidentielle pouvant entrainer une suppléance.

Dans la recherche de la solution, le Conseil constitutionnel ne peut pas ignorer sa propre jurisprudence. En effet, se référant à la décision N° 1/C/2024 du 15 février, la juridiction constitutionnelle rappelle à l’auteur de la demande d’avis qu’elle « a déjà jugé qu’en application des dispositions de l’article 103 de la Constitution, la durée du mandat du Président de la République ne peut être réduite ou allongée au gré des circonstances politiques, quel que soit l’objectif poursuivi ». La juridiction relève que le maintien du Président en exercice au-delà de la date du 2 avril 2024 a pour effet de proroger le mandat qui est intangible au sens de l’article 103, alinéas 7 et 8 de la Constitution.

Pour prévenir l’instabilité institutionnelle qui résulterait d’une interruption volontaire du processus électoral déjà engagé pouvant entrainer le maintien de fait du Président de la République au-delà de la durée de son mandat, le Conseil estime que «  le maintien du Président dont le mandat est arrivé à terme, alors qu’aucun évènement assimilable à la force majeure n’empêchait la poursuite normale du processus électoral et l’élection d’un nouveau Président de la République dans le délai prévu par la Constitution, constitue un précédent de nature à compromettre la stabilité des institutions, notamment celle de la fonction présidentielle »[46].

En définitive, le Conseil constitutionnel considère qu’il « est d’avis que l’article 36, alinéa 2 de la Constitution n’est pas applicable si l’élection n’a pas eu lieu avant la fin du mandat en cours »[47]. 

Pour « définir les règles de suppléance du Président en exercice si les résultats de l’élection présidentielle ne sont pas proclamés avant le 2 avril 2024 », le Conseil constitutionnel commence par relever un vide constitutionnel en considérant que « l’arrivée du terme du mandat du Président de la République sans que son successeur soit élu, en raison du non-respect du calendrier électoral, n’est pas prévue par la Constitution »[48].

Toutefois, pour éviter un déni de justice, le Conseil constitutionnel, indique que statuant en matière électorale, il rappelait déjà, dans sa décision n° 5 du 2 mars 1993 que « (…) ni le silence de la loi ni l’insuffisance de ses dispositions, n’autorisent le Conseil constitutionnel (…) à s’abstenir de régler le différend porté devant lui ; qu’il doit se prononcer par une décision en recourant, au besoin, aux principes généraux du droit, à la pratique, à l’équité et à toute autre règle compatible avec la sauvegarde de l’État de droit et avec l’intérêt commun »[49].

Il en conclut qu’eu égard aux circonstances particulières, si le scrutin du premier tour a lieu avant la fin du mandat, le Président en exercice reste en fonction jusqu’à l’installation de son successeur et que dans le cas contraire et par analogie aux différentes situations ayant pour effet la vacance de la fonction présidentielle, notamment la démission ou l’empêchement définitif, il convient de dire que le Président de l’Assemblée nationale poursuit le processus électoral déjà engagé^[50].

B. L’obligation de respecter le calendrier électoral

Face à l’inertie des autorités qui devaient conduire le processus jusqu’à son aboutissement, des requérants qui étaient candidats à ladite élection ont saisi le Conseil constitutionnel pour inviter ladite juridiction à pallier les carences ainsi relevées. Le Conseil constitutionnel, faisant droit à leur requête après avoir constaté la carence de l’autorité administrative (1), a fixé la date de l’élection (2). 

1. Le constat de la carence de l’autorité administrative

Au cours du processus électoral, certaines situations juridiques peuvent manifestement faire le lit au contentieux électoral et l’ascendance du juge sur l’organisation des élections est souhaitable dès lors qu’il est l’ultime responsable du déroulement des élections, même si celles-ci sont organisées par d’autres structures. Ses pouvoirs peuvent être très étendus et aller même jusqu’à déterminer des règles se substituant à celles qui avaient été initialement posées par le constituant ou le législateur^[51].  Cette démarche a été celle du Conseil constitutionnel lors de l’élection présidentielle du 24 mars 2024.

Aux termes de l’article 42 de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée, le Président de la République « est le garant du fonctionnement régulier des institutions ». Mais, lors de l’élection présidentielle de mars 2024, pour sauver le processus électoral interrompu, le Conseil constitutionnel comme par un empiètement volontaire dans la fonction présidentielle, décide qu’il dispose « d’un pouvoir régulateur de maintien de la continuité de l’Etat et de la stabilité des institutions »^[52].

Dans la décision n° 45/E/2024 du 6 mars 2024, faisant remarquer que la fixation de la date de l’élection par le Conseil constitutionnel ne peut résulter que d’un pouvoir de substitution inhérente à la carence de l’autorité administrative dûment constatée. Il précise « qu’il ressort de l’article L. 63 du Code électoral que la date du scrutin est fixée par décret ; que, toutefois, les dispositions et délais prévus par la Constitution et le Code électoral, notamment l’article LO.137, s’appliquent au schéma d’un déroulement normal du processus électoral en vue de l’élection d’un Président de la République avant la fin du mandat en cours »[53].

Faisant usage d’un obiter dictum, il décide « que ces textes et délais perdent leur finalité dès lors que des facteurs non conformes à la réalité institutionnelle, juridique et factuelle ont affecté le processus initialement mis en place ; que, de même, les évènements d’ordre religieux, social et culturel ne sont pas incompatibles avec l’exercice des droits des citoyens, notamment le droit de vote ».

Le Conseil constate, que la situation où la date de l’élection présidentielle n’est pas fixée, à moins d’un mois de la fin du mandat présidentiel, n’est justifiée ni en droit ni en fait.

C’est pourquoi, constatant cette carence de l’autorité administrative, par décision n° 45/E/2024 du 6 mars 2024, le Conseil a fixé la date du scrutin au 31 mars 2024 et a convoqué le corps électoral à cette date. 

2. La fixation de la date de l’élection

Il faut rappeler que dans une situation normale, la fixation de la date du scrutin et la convocation du corps électoral sont des prorogatives du Président de la République[54].

Cependant, on peut bien le remarquer, du fait du contexte électoral particulier, marqué par une inertie des autorités administrative pour la continuation du processus électoral interrompu, le Conseil constitutionnel est entré pleinement dans les attributions dévolues au Président de la République par la Constitution et le Code électoral changeant ainsi les paradigmes définis par les textes. Il a ainsi fixé la date du scrutin au 31 mars 2024.  

Pour justifier cette date retenue, la juridiction électorale a estimé que l’expression « meilleurs délais » indiquée dans la décision N° 1/C/2024 du 15 février 2024 renvoie nécessairement à une date pouvant permettre la tenue de l’élection avant la fin du mandat, conformément au considérant 14 de la décision précitée avant d’indiquer qu’en vertu de l’article 92 de la Constitution, cette décision s’impose aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Elle ajoutait qu’au regard de l’urgence, le fait pour les autorités compétentes de ne pas fixer la date du scrutin plus de 20 jours après la décision n° 1/C/2024 du 15 février 2024 s’analyse en une méconnaissance de leur obligation constitutionnelle d’exécuter ladite décision. Ainsi, faisant usage de sa plénitude de juridiction en matière électorale et du pouvoir régulateur de maintien de la continuité de l’Etat et de la stabilité des institutions, elle considère qu’il y a lieu ainsi, pour pallier l’inertie des autorités compétentes, de fixer la date de l’élection présidentielle au dimanche 31 mars 2024 et de dire que le processus électoral, qui n’est pas annulé mais interrompu, doit être poursuivi et, en conséquence, que les documents et le dispositif déjà prévus pour le scrutin du 25 février 2024 peuvent servir pour le scrutin du 31 mars 2024. Le Conseil précisait en outre que « la présente décision emporte convocation du corps électoral, au Sénégal et à l’étranger, pour le scrutin du 31 mars 2024 »^[55].

En réaction à ces décisions du Conseil constitutionnel, le Président de la République a finalement fixé la date l’élection présidentielle et convoqué le corps électoral par décrets adoptés en Conseil des ministres au 24 mars 2024^[56].

Lesdites décrets ayant été aussitôt notifiés au Conseil constitutionnel, celui-ci a admis que « la fixation de la date de l’élection et la convocation du corps électoral relèvent des prérogatives légales du Président de la République » et que « le Conseil constitutionnel n’a exercé ces prérogatives que par substitution (…) afin de pallier l’inertie de l’Administration » et les a jugés conformes aux exigences constitutionnelles en les acceptant comme faisant autorité^[57].

Conclusion

L’enseignement qu’on peut tirer de ces décisions du Conseil constitutionnel est mis en exergue par E. BOTTINI et A. CORRE-BASSET qui, commentant les décisions de la juridiction constitutionnelle et électorale du Sénégal, font remarquer, d’une part, qu’à l’ère du constitutionnalisme moderne, l’idée de souveraineté absolue ou d’immunité du pouvoir constituant dérivé est de plus en plus remise en question. Le pouvoir de réviser la Constitution n’est plus exempt de contrôle judiciaire, surtout lorsqu’il porte atteinte à des principes constitutionnels fondamentaux, dont la régularité des élections fait partie.

Même si la loi contrôlée par le Conseil n’était pas véritablement une loi de révision de la Constitution, le Conseil constitutionnel du Sénégal s’inscrit ici dans un courant jurisprudentiel récent du contrôle de constitutionnalité des lois de révision constitutionnelle [58].

Au demeurant, la justice électorale est un domaine qui doit être de plus en plus investi par les juridictions constitutionnelles et électorales en Afrique francophone. A cet effet, il est possible d’identifier dans sa mutation un changement fondamental de paradigmes au sein des démocraties africaines : les élections sont désormais perçues non seulement comme un mécanisme politique, mais comme la réalisation de véritables droits fondamentaux[59] consacrés par les Constitutions[60] et reconnus par ces juridictions constitutionnelles, notamment du droit à un vote « libre et éclairé », un jeu politique loyal et équitable entre une majorité qui gouverne et une opposition démocratique[61], du droit à la liberté des candidatures etc.[62].

Par Cheikh Mbacké NDIAYE

 Magistrat, Docteur en droit public, UCAD (Sénégal)

 Membre du Service d’Etudes et de Documentation du Conseil constitutionnel,

Lauréat du Prix de Thèse de la Conférence des Juridictions Constitutionnelles Africaines (CJCA) 2024.

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[1] Cons. Const, Décision n° 1/C/2024 du 15 février 2024.

[2] Cons. Const, Décision n° 1/C/2024 du 15 février 2024.

[3] Voir A. SOMA, « « Une insurrection juridictionnelle », in Afrilex, 2024.

[4] Décision n° 1/C/2024 du 15 février 2024.

[5] Voir Abdoulaye SOMA, « Insurrection juridictionnelle au Sénégal », Revue d’études et de recherche sur le droit et l’administration dans les pays d’Afrique, Afrilex, 2024.

[6] Cons.const., Décision n°1/C/2024 du 15 février 2024.

[7] Voir Cons. Const. Décision n° 60/E/2024 du 5 mars 2024.

[8] Voir O. KHOUMA, « Le rôle du conseil constitutionnel dans l’élection présidentielle de mars 2024 au Sénégal », Revue RAMRe S/S.J.P, N° 5, Vol. 1 janvier 2025, pp. 422 et s.

[9] Cons. const.,  Décision n° 5/E/2024 du 6 mars 2024.

[10]Cons. const., Séance du 18 juillet 2009, Affaire N° 2/C/2009, JORS, N° 6475 (spécial), Vendredi 19 juin 2009, pp. 652-653.

[11] Cons. const., Décision N° 3/C/2005 du 18 janvier 2006.

[12]Cons. const., Décision N° 3/C/2005 du 18 janvier 2006, Recueil, p. 348.

[13] Ibid.

[14] En réalité, la loi n° 04/2024, adoptée par l’Assemblée nationale le 5 février 2024, « n’est une « loi constitutionnelle » que de manière nominale et formelle. Sur le fond et du point de vue de la procédure adoptée, elle ne l’est pas. En effet, bien que la loi soit intitulée « loi dérogatoire à l’article 31 de la Constitution », la catégorie de « lois dérogatoires » n’existe pas en droit constitutionnel sénégalais. Il n’existe pas non plus de procédure permettant de déroger à la Constitution distincte du processus de révision constitutionnelle. La dérogation pourrait être une conséquence d’une révision constitutionnelle, en fonction de son contenu, et non une alternative à celle-ci, et elle devrait être adoptée par une « loi de révision constitutionnelle », adoptée à la suite du processus prévu par l’article 51ou par l’article 103 de la Constitution », voir E. BOTTINI et A. CORRE-BASSET, « Chronique de droit constitutionnel comparé (janvier 2024 à juin 2024), Cahiers du Conseil constitutionnel, N° 13, novembre 2024.

^[15] Voir Cons. Const.  Décision N°1/C/2024 du 15 février 2024,

^[16] Voir Cons. Const. Décision N° 1/C/2016 du 12 février 2016.

[17] Loi constitutionnelle N° 2016-10 du 05 avril 2016 et la loi organique par la loi 2016-23 du 14 juillet 2016.

[18] Cons. const., Séance du 18 juillet 2009, Affaire N° 2/C/2009, JORS, N° 6475(spécial), Vendredi 19 juin 2009, pp. 652-653.

[19]Voir Cons. const., Décision N° 1/C/2016 du 12 février 2016.  

[20] Voir C. M. NDIAYE, La protection juridictionnelle de l’ordre constitutionnel au Sénégal, Dakar, L’Harmattan 2024.

[21]Cons. Const., Décision N°1/C/2024 du 15 février 2024,

[22] Pour une étude analytique de cette fonction de régulation du Conseil constitutionnel lors de l’élection présidentielle de mars 2024, voir C. M. NDIAYE, Comprendre la fonction de régulation électorale du Conseil constitutionnel du Sénégal. Chronique jurisprudentielle des élections présidentielle du 24 mars 2024 et législatives anticipées du 17 novembre 2024, Dakar, L’Harmattan, 2025, 178 pages.

[23] Considérant 7 de la décision N° 1/C/2024 du 15 janvier 2024.

[24] Voir CS, Arrêt N° 31 du 8 mai 2025, Lansana SIDIBE c./Etat du Sénégal : annulation d’un arrêté du Ministre de la Santé et de l’Action sociale pour non-respect du parallélisme des forme en violation des article 44 et 50 de la Constitution.

[25] Voir article 92 de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée.   

[26]Cons. const., Décision N° 8/E/2022 du 21 mai 2022.

[27]Cons. const F, décision du 11 juin 1981, Delmas ; décision du 11 juin 2000 Mayet ; décision 19 avril 2007, Jean Claude GALLAND ; voir F. MELIN-SOUCRAMANIEN, « Le Conseil constitutionnel juge électoral, Pouvoirs, n° 105, 2003, p. 120.

[28] CE, Sect., 14 juin 2001 Marini, Req. 237208.

[29] VOIR F. MELIN-SOUCRAMANIEN, « Le Conseil constitutionnel juge électoral », Pouvoirs, n° 105, 2003, p. 120.

[30]Loi organique 2017-09 du 17 janvier 2017 abrogeant et remplaçant la Loi organique 2008-35 du 8 aout 2008 sur la Cour Suprême, modifiée par la loi organique 2022-16 du 23 mai 2022.

[31] Voir A. NDIAYE, « Panorama de la jurisprudence de la chambre administrative », Cour suprême, Bulletin d’information, N° 09-10, février 2017, p. 93. ; C. M. NDIAYE, La protection juridictionnelle de l’ordre constitutionnel au Sénégal, Thèse de doctorat, UCAD, 2016, pp. 243-244.

[32] Article 92 de la Constitution.

[33]Cons. const. Décision N° 1/C/2024 du 15 février 2024.

[34] Dans le même sens, voir Conseil constitutionnel français, Décision n° 2024-32/33/34/35/36/37/38/39/40/41 ELEC du 20 juin 2024, M. O. TAOUMI et autres.

[35]Voir CS, 29 janvier 1975 Séga Seck Fall, Penant, 1976, N° 754, p. 415, note C. LAPEYRE. A propos de l’applicabilité d’une convention internationale signée mais encore publiée.  

[36] CS, 28 avril 1971, affaire Issaga Keïta ; voir A. DIEYE, « L’excès de pouvoir et le juge au Sénégal et en France », In Revue africaine de Science politique et social, n° 40, janvier 2023. 370-396 ; F. GAZIER, « Essai de présentation nouvelle des ouvertures du recours pour excès de pouvoir en 1950 », EDCE, 1951, p. 77.

[37]Sur les conditions d’entrée en vigueur des lois, voir l’article 10 de la loi n° 2021-21 du 2 mars 2021 fixant les règles d’applicabilité des lois, des actes administratifs à caractère réglementaire et des actes administratifs à caractère individuel. 

[38] E. H. MBODJ, « Le juge : un déterminant du processus électoral en Afrique ? », in Mélanges en l’honneur de Jean de Bois de GAUDUSSON, Espaces du service public, Tome I, Droits d’ailleurs, Presses universitaires de Bordeaux, 2013, p. 422.

[39] Cons. const., Décision N° 60/E/2024 du 5 mars 2024.

[40] Ce texte prévoit les effets du décès d’un candidat (celui qui a déjà déposé sa candidature) intervenu pendant la période de dépôt des dossiers de candidature en ces termes : « Toutefois, en cas de décès d’un candidat, le dépôt de nouvelles candidatures est possible à tout moment et jusqu’à la veille du scrutin.

Dans ce cas, les élections sont reportées à une nouvelle date par le Conseil constitutionnel ».

[41] Cons. const., Décision N° 60/E/2024 du 5 mars 2024.

[42] Article 92 de la Constitution.

[43] Cons. const., Décision n° 4/E/2024 du 20 février 2024, retrait de la candidature de Madame Rose WARDINI.

[44] Voir l’article 39 de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée.

[45] Voir CS, 29 janvier 1975, Sega Seck Fall, à propos d’un décret signé par le Chef de l’Etat lors d’un séjour à Rome.

[46] Cons. const., Décision N° 60/E/2024 du 5 mars 2024.

[47] Cons. const., Décision N° 60/E/2024 du 5 mars 2024.

[48] Cons. const., Décision N° 45/E/2024 du 6 mars 2024.

[49] Cons. const., Décision N° 5/93 du 2 mars 1993, Recueil des décisions, p. 26.

^[50] Cons. const., Décision N° 45/E/2024 du 6 mars 2024.

[51] Cf. E. H. MBODJ, « faut-il avoir peur de l’indépendance des institutions électorales en Afrique ? », Afrilex.

[52] Cons. const., Décision N° 1/C/2024 du 15 février 2024.

[53]Cons. Const. Décision N° 45/E/2024 du 6 mars 2024.

[54]Article L. 63 du Code électoral

^[55]Cons. const., Décision N° 5/E/2024 du 6 mars 2024.

[56] Décrets n° 2024-690 et N° 2024-691 du 6 mars 2024.

[57] Communiqué du Conseil constitutionnel du 7 mars 2024.

[58] E. BOTTINI et A. CORRE-BASSET, « Chronique de droit constitutionnel comparé (janvier 2024 à juin 2024), Cahiers du Conseil constitutionnel, N° 13, novembre 2024.

[59] Ibid.

[60] Article 3 de la Constitution du 22 janvier 2001, modifiée.

[61] Voir Cons. const., Décision N° 9/E/2024 du 1^er septembre 2024 ; Cons. const., Décision N° 8/2017 du 26 juillet 2017.

[62] Dans la décision N °8/E/2022 du 21 mai 2022, après avoir indiqué que l’article 4 de la Constitution consacre la liberté de candidature en matière électorale, le Conseil rappelle qu’en l’absence de texte, il appartient au juge d’user de son pouvoir d’interprétation pour assurer la mise en œuvre de ce droit fondamental, sans empêcher à l’Administration d’exercer ses prérogatives légales.