Résumé
L’effectivité du principe de libre administration des collectivités territoriales est un équilibre délicat, constitutionnellement garanti par l’article 72 de la Constitution française, l’article 102 de la Constitution sénégalaise, l’article 151 de la Constitution béninoise, l’article 172 de la Constitution ivoirienne et l’article 136 de la Constitution marocaine…etc. Ce principe assure aux collectivités territoriales des conseils élus et un pouvoir règlementaire pour gérer leurs affaires locales, mais ce n’est pas une autonomie absolue. Son effectivité est réelle dans la mesure où l’Etat ne peut pas empiéter sur leurs compétences, mais elle reste encadrée par des limites étatiques (contrôle de légalité, normes supérieures) et se heurte à des contraintes financières et des compétences régaliennes qui restreignent leur marge de manœuvre.
Mots clés de l’étude :
Effectivité, libre administration, collectivités territoriales, principe, Constitution, constituant, loi, règlement, jurisprudence, contrôle de légalité.
Introduction
Le principe[1] de la libre administration des collectivités territoriales est consacrée par la plupart des Constitutions des Etats d’Afrique francophone[2]. L’affirmation de ce principe n’est d’ailleurs pas une nouveauté. Il s’agit plus d’une restauration après des décennies d’évolution à rebours. En effet, en dehors des expériences faites sous la période coloniale, les toutes premières Constitutions post indépendances avaient instauré des libertés locales[3]. En outre, le principe de la libre administration existait en Afrique subsaharienne précoloniale[4]. En se référant à l’anthropologie juridique[5] du continent, les facteurs explicatifs peuvent être mieux appréhendés. Dans les Etats précoloniaux, c’est-à-dire Etats dans le sens où ils étaient composés d’un territoire, d’une population et d’un gouvernement, la décentralisation était la règle et la centralisation l’exception. L’organisation des pouvoirs faisait une place importante à la proximité. Ainsi, les gouvernements fortement centralisés n’étaient pas légion en Afrique noire sub-saharienne[6].
Il est indéniable que la notion de « principe » est, à tout point de vue, polysémique. Il reçoit des exceptions fort différentes d’un ordre juridique à un autre[7], d’une branche du droit à une autre[8], ou d’un auteur à un autre ; ce qui entraine l’étude de la notion sous diverses facettes. Dans la présente étude, nous avons délibérément choisi de « saisir la notion par l’intuition »[9], quoique, même à cet égard, dans l’imaginaire des juristes, « le principe est censé avoir plusieurs caractères :
- Permanent, en cela qu’il est censé traverser les siècles ou à tout le moins résister aux modes et convulsions législatives ;
- Général, parce que le principe traverse plusieurs branches ou rameaux du droit ; et
- Péremptoire, parce que l’invocation d’un principe intervient toujours sur le ton de l’oracle et même en termes de « l’incantation », surtout lorsque le juge appelle à la rescousse les principes généraux d’une manière en se gardant bien de préciser lesquels, faisant ainsi référence à un principe « un mode de légitimation qui veut couper court à toute discussion »[10].
Ces trois caractéristiques du principe juridique traduisent une définition de la notion, selon laquelle « est principe la norme qu’on appelle ainsi pour lui attribuer, à tort ou à raison, une importante particulière »[11]. Cette démarche, quoique basée sur l’intuition, parait fort intéressante. Elle tient compte des procédés, des circonstances et des formes d’application du principe comme source du droit[12].
Cependant, la doctrine a donné plusieurs significations et interprétations à la libre administration. Considérée comme « introuvable dans la doctrine française »[13] avant d’apparaitre pour la première fois dans la Constitution du 27 octobre 1946[14]. Le constituant français réaffirma ce principe dans la Constitution de 1958 aux articles 34 et 72. En effet, le sens de l’expression « libre administration » ne semble pas facile à concevoir, parce que l’expression elle-même paraît contradictoire selon BACOYANNIS[15]. Elle est constituée de deux mots dont le premier « libre » désigne une situation se définissant comme contraire à la soumission, tandis que le second « administration », entre autres, se caractérise par sa soumission aux règles établies par l’Assemblée nationale, le principe de légalité[16]. BACOYANNIS dans sa thèse consacrée à ce principe conçoit la libre administration comme « l’affirmation constitutionnelle selon laquelle les communautés humaines qui sont définies par leur rattachement à une portion du territoire par rapport auquel est définie la communauté nationale ont vocation à maîtriser tout ce qui concerne leur propre vie »[17]. Pour les professeurs Jean-Bernard AUBY et Jean-François AUBY, la libre administration « est le fait de disposer d’organes indépendants et de ne pas être soumis à une tutelle dans le cadre desquels les actes que l’on émet puissent être privés d’effets ou modifiés par une autorité supérieure »[18].En espèce, eu égard au
Code général des collectivités territoriales sénégalais du 28 décembre 2013 : « Les collectivités locales sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Elles s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel »[19]. De même, la Constitution sénégalaise 2001 en son article 102 stipule : « Les collectivités territoriales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des assemblées élues. Elles participent, à la territorialisation des politiques publiques, à la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat ainsi qu’à l’élaboration et au suivi des programmes de développement spécifiques à leurs territoires »[20].
En outre, l’effectivité[21] du principe de « la libre administration des collectivités territoriales » est affirmée à l’article 34 de la Constitution française de 1958. Plus précisément, selon cet article, il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ». L’article 72 alinéa 3 de la Constitution explicite quelque peu ce principe : il prévoit que « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités [c’est-à-dire les collectivités territoriales] s’administrent librement par des conseils élus ». Ces dispositions constitutionnelles ont deux implications :
– La libre administration des collectivités territoriales est un principe constitutionnel. Il en résulte que ce principe s’impose non seulement aux autorités qui disposent du pouvoir réglementaire mais aussi au législateur. On ajoutera que la « libre administration des collectivités territoriales » a été qualifiée de « liberté fondamentale »[22] par le Conseil d’Etat dans un arrêt Commune de Venelles du 18 janvier 2001, ce qui lui permet de la protéger dans le cadre du « référé-liberté »[23].
C’est le législateur, et non les autorités qui détiennent le pouvoir réglementaire, qui est compétent pour fixer les contours du principe de la libre administration des collectivités territoriales. C’est la raison pour laquelle la libre administration des collectivités territoriales est un principe général à valeur constitutionnelle du droit français. D’abord découvert par la jurisprudence, puis inscrit dans la Constitution, elle a le caractère d’une liberté fondamentale, ce qui renforce sa protection juridique, notamment par le recours possible au référé-liberté. Tout ce qui relève des principes fondamentaux de la libre administration est de l’ordre de la loi, il revient donc au législateur d’en fixer les concours. Cette libre administration se déploie à plusieurs niveaux : juridique, politique et financier.
En outre, les collectivités locales constituent une expression générique désignant les groupements humains géographiquement situés au niveau infra-étatique et auxquels l’Etat a reconnu le pouvoir de s’administrer librement par des autorités élues[24]. En France, on parle, de collectivités territoriales et il en existe trois : la région, le département, la commune. Par contre, au Sénégal, dans un passé récent, on distingue également trois niveaux de collectivités locales : la région, la commune et la communauté rurale en vertu du Code des collectivités locales de 1996. D’après l’actuel Code général des collectivités territoriales du 28 décembre 2013 modifié, le législateur a pris en compte deux niveaux, il s’agit du département et de la commune[25].
En vue de mieux appréhender la quintessence de la thématique soumise à notre réflexion, nous allons aborder d’une part, la protection juridique de la libre administration des collectivités territoriales (I), et d’autre part, les garanties et limites étatiques du principe de la libre administration des collectivités territoriales (II).
- Protection juridique du principe de libre administration des collectivités territoriales
Dans cette première partie, nous allons analyser et apprécier, d’une part la source jurisprudentielle du principe de la libre administration (A), et d’autre part les sources textuelles du principe de la libre administration des collectivités territoriales (B).
- La source jurisprudentielle du principe de la libre administration des collectivités territoriales.
Certes, le Conseil constitutionnel a, dans plusieurs décisions, précisé ce qu’il faut entendre par la libre administration des collectivités territoriales. Ce principe signifie d’abord et avant tout que toute collectivité « doit disposer d’un conseil élu doté d’attributions effectives »[26]. Le législateur ne peut donc porter atteinte à ces deux éléments clés que sont l’élection des assemblées et les compétences propres de décision. Par conséquent, on retrouve là ces éléments constitutifs de la décentralisation territoriale que sont l’élection des organes dirigeants et le pouvoir de décision sur les affaires locales. La libre administration implique également que les collectivités territoriales doivent disposer d’une liberté de décision pour le recrutement et la gestion de leurs agents. De même, les collectivités territoriales doivent bénéficier d’une autonomie en matière fiscale, autonomie qui est notamment prévue par l’article 72-2 de la Constitution française.
Par ailleurs, l’origine du principe de libre administration est jurisprudentielle. Il a été d’abord dégagé par le Conseil constitutionnel[27], puis il a été inscrit dans la Constitution après la révision constitutionnelle de 2003 à l’article 72 alinéa 3 : « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».
Le Conseil d’Etat a consacré la libre administration des collectivités territoriales comme une liberté fondamentale[28], ce qui permet de la protéger dans le cadre du référé-liberté. Introduit par la loi du 30 juin 2000, le référé-liberté prévu à l’article L. 521-2 CJA, permet d’obtenir du juge des référés rapidement en quarante-huit (48) heures « toutes mesures nécessaires » notamment, une mesure de suspension ou une mesure d’injonction si l’administration porte « une atteinte grave et manifestement illégale » au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Pour la jurisprudence du Conseil d’Etat français, est affaire locale, toute affaire d’intérêt local qui n’a pas été explicitement attribuée par la loi à l’Etat ou à une autre personne publique[29]. Par conséquent, le juge administratif reconnaît « que le conseil municipal est de plein droit compétent pour régler les affaires de la commune, en l’absence de dispositions législatives attribuant expressément compétence à une autre autorité »[30] et s’il agit « dans les limites de l’exercice des compétences du conseil municipal et dans un but d’intérêt général »[31]. Cette jurisprudence du prétoire administratif est analogue à celle du juge constitutionnel français[32].
Le constituant béninois de 1990 proscrit expressément la prise en charge des dépenses de souveraineté de l’Etat par les collectivités territoriales [33]. En outre, en constitutionnalisant la libre administration et en renvoyant au législateur la définition de ses principes fondamentaux, il devient évident que seule la loi peut imposer des obligations aux collectivités territoriales. Dans leur jurisprudence, les juges constitutionnel et administratif français convergent sur ce point. La juridiction constitutionnelle française a jugé que « le principe d’une participation des collectivités territoriales aux dépenses de l’Etat doit être posé par la loi »[34]. Quant au Conseil d’Etat, il a constamment réitéré cette position[35].
Les collectivités territoriales sont non seulement soumises aux règles techniques de façon générale, mais également et dans certains cas, aux normes professionnelles, dans la mesure où elles ont obligation d’y faire référence dans le cadre de leurs marchés. Pour autant, les collectivités territoriales ne constituent pas moins, de fait, des instruments de mise en œuvre des prérogatives de l’Etat. Or, la libre administration ne saurait s’accomplir au préjudice de celles-ci[36].
Au Niger, la révocation le 30 septembre 2013 du maire central de Niamey à qui le Conseil des Ministres reprochait d’avoir hypothéqué les biens publics, notamment le garage municipal et la résidence officielle du maire central de Niamey pour bénéficier de prêts bancaires au niveau de la BSIC[37] a été perçue comme un règlement de comptes politiques puisqu’il intervenait au moment où son parti principal allié du Président de la République a claqué la porte de la majorité présidentielle[38]. La suspicion était telle que l’Assemblée nationale a interpellé le gouvernement à ce sujet[39].
Toutefois, le juge constitutionnel est intervenu à plusieurs reprises sur le transfert des ressources pour rappeler au législateur qu’il ne saurait transférer aux communes des compétences mises à la charge de l’Etat par le constituant sans prévoir sa contribution à leur financement[40]. Cette perche tendue n’a pas été suffisamment saisie par les organes communaux. Ils n’ont pas assez souvent mis en œuvre les voies de recours qui leur sont ouvertes pour revendiquer une part déterminante de ressources correspondantes aux charges qui leur ont été transférées. En effet, l’unique recours, introduit auprès du juge administratif par la Mairie de Cotonou, a été retiré. Le tout premier recours en inconstitutionnalité contre l’ineffectivité du transfert des ressources financières aux communes fut introduit par un citoyen, le sieur DOVOEDO, le 15 octobre 2004. A l’appui de sa requête, il a été invoqué l’article 151 de la Constitution relatif à la libre administration et les articles 82 et 97 de la loi n° 97-029 portant organisation des communes en république du Bénin. Dans sa Décision DCC 05-108 du 06 septembre 2005, la haute juridiction s’est déclarée incompétente[41]. Les mêmes argumentations et délibérations seront relevées dans la Décision DCC 13-105 du 03 septembre 2013 rendue sur requête du Maire de Cotonou, tendant à voir déclaré inconstitutionnel, l’arrêté n° 2/406/DEP-ATL-LIT/SG/SPAT du 19 décembre 2012 portant création d’une commission départementale chargée d’identifier, de répertorier et de contrôler les parcelles disponibles et les réserves administratives issues des opérations de lotissement dans certaines communes des départements de l’atlantique et du littoral au motif que ledit arrêté viole le bloc de constitutionnalité constitué par l’article 151 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en république du Bénin. Ainsi, la décision rendue par le juge constitutionnel béninois est discutable. En effet, « dans la philosophie du constitutionnalisme, le texte suprême est toujours une barrière contre les entreprises des gouvernants contre les gouvernés ». En l’espèce, la haute juridiction aurait pu se fonder sur le concept de fraude à la Constitution[42] pour hisser au rang constitutionnel le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales. Par sa position en cette matière, la haute juridiction béninoise se met en réserve des évolutions des décennies 1990 et 2000 dans d’autres pays africains francophones[43]. Donc, cette jurisprudence constitutionnelle a pu émousser les ardeurs des justiciables. Le silence continu des autorités locales face au refus évident de l’Etat de transférer les ressources est surprenant. Plusieurs justifications y sont trouvées. Mais les élus locaux en présentent plus fréquemment deux. Il y a d’abord leur préférence pour un exercice collaboratif de leur mandat, ensuite, l’environnement politique et socio-culturel y contribue ; qu’il s’agisse de la jeunesse et la fragilité relative de l’Etat de droit ou de la toute puissante que confère à l’exécutif la détention matérielle des ressources publiques[44].
Après l’examen de l’étude de la jurisprudence du principe de la libre administration des collectivités territoriales, qu’en est-il de sa source textuelle ?
B. Les sources textuelles du principe de la libre administration
La Constitution renvoie à la loi pour la détermination les « principes fondamentaux (…) de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » [45]. Il revient donc au législateur de fixer les contours du principe de la libre administration des collectivités territoriales.
Plus généralement, le législateur a compétence pour tout ce qui concerne les collectivités territoriales, c’est-à-dire les règles électorales ; la détermination de leurs compétences ; le principe d’administration et le régime financier.
Ainsi, la jurisprudence du Conseil Constitutionnel et du Conseil d’Etat ont étendu largement cette compétence de la loi. Aucune contrainte d’aucune sorte ne peut être imposée par la voie réglementaire aux collectivités territoriales. En espèce, quelques exemples de la jurisprudence renforcent notre thèse. Il en est ainsi, de la décision du Conseil Constitutionnel,1968, Loi relative aux évaluations servant de base à certains impôts directs locaux, donc seule la loi peut créer ou supprimer des ressources fiscales locales. De même, une autre décision va dans le même sens, celle du Conseil Constitutionnel relative à l’Administration communale; seule la loi peut transférer à l’État des compétences exercées par une collectivité territoriale[46]. En plus, en ce qui concerne l’affaire relative à la « Relation entre l’administration et le public » rendue par le juge constitutionnel français, seule la loi peut obliger les collectivités territoriales et leurs établissements publics à motiver certaines de leurs décisions[47].
Dans le même sillage, dans une autre affaire similaire jugée par le Conseil d’Etat, le juge a décidé qu’il appartient à la loi de fixer le délai de convocation des conseils municipaux et de préciser que ce délai est un délai franc[48].
Cependant, le principe de libre administration étant garanti par la Constitution, cette compétence du législateur ne peut s’exercer que dans le respect de celui-ci. Le Conseil Constitutionnel a censuré plusieurs dispositions législatives imposant des contraintes jugées excessives aux collectivités territoriales[49]. De manière générale, le législateur doit respecter les autres règles et principes constitutionnels, notamment le principe d’égalité, sous peine de voir ses propositions de loi censurées par le Conseil constitutionnel.
Par ailleurs, le Constituant ivoirien de 2016 renvoie à la protection juridique des collectivités territoriales en consacrant sa libre administration. En espèce, la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources.[50] Dans les collectivités territoriales, le Préfet est le représentant de l’Etat. Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois et du contrôle de tutelle[51]. Ces dispositions constitutionnelles montrent l’intérêt sans commune mesure que le constituant ivoirien accorde à la protection juridique du patrimoine des collectivités territoriales. Par conséquent, l’administration des collectivités territoriales concerne le personnel, le domaine, les biens, les dons et legs, les travaux et toute autre activité relative à la compétence de l’entité décentralisée concernée[52]. L’administration des collectivités territoriales est placée sous l’autorité de l’autorité investie du pouvoir exécutif de l’entité décentralisée[53].
En effet, le personnel des entités décentralisées est régi par la loi n°2002-04 du 03 janvier 2002 portant statut du personnel des collectivités territoriales[54]. Les autorités investies du pouvoir exécutif des collectivités territoriales recrutent ou licencient le personnel sur autorisation des conseils[55]. De même, le domaine des collectivités territoriales comprend le domaine public et le domaine privé[56]. En plus, les dons et legs sont approuvés par délibération du conseil de la collectivité territoriale[57]. Lorsqu’une collectivité territoriale a accepté un don ou un legs fait conformément à la loi relative aux successions et libéralités, les prétendants à la succession ne peuvent réclamer contre cette libéralité[58].
Dans le titre IX relatif aux régions et collectivités territoriales, l’article 135 alinéa 1 dispose : « Les collectivités territoriales du Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes. Elles constituent des personnes morales de droit public et gèrent démocratiquement leurs affaires »[59]. Ce qui attire notre attention ici, c’est que le royaume du Maroc possède quatre niveaux de collectivités territoriales et la gestion de leurs affaires locales est démocratique, endossée sur le principe de libre administration de ces entités décentralisées. Ainsi, l’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité. Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humain intégré et durable[60].
Il est essentiel de rappeler les compétences des entités décentralisées du royaume. En espèce, « Sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’État et celles qui leur sont transférables par ce dernier »[61]. Ainsi, « Les régions et les autres collectivités territoriales disposent, dans leurs domaines de compétence respectifs et dans leur ressort territorial, d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions »[62]. Donc, les autorités locales possèdent un pouvoir règlementaire pour exécuter à bon escient leurs compétences, attributions et missions dévolues. Il en est ainsi, le cas dans la quasi-totalité des pays francophones africains, de même que la France[63].
Cependant, le principe de libre administration des collectivités territoriales et l’autonomie locale, au sens de la charte européenne de l’autonomie locale, sont deux notions juridiques liées, consacrées à l’article 72, mais non explicitées[64]. Au sens de l’article 3, paragraphe premier de la Charte européenne de l’autonomie locale, « L’autonomie locale est le droit et la capacité effective pour les collectivités de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». L’autonomie locale est ainsi un « droit » dont sont titulaires les collectivités démocratiquement élues. Elle est aussi une « capacité effective » soit un ensemble de moyens juridiques[65].
Néanmoins, la question que les praticiens du droit des collectivités locales se posent est de savoir : comment garantir ces règles d’encadrement du contrôle administratif de l’Etat ? Assurément par les voies de recours juridictionnels mentionnés à l’article 11[66]de la charte contre l’exercice abusif de la tutelle et des contrôles administratifs ?
Dans cette deuxième et dernière partie, on se bornera à analyser, d’une part les garanties du principe dans les domaines juridique, politique et financier (A) et ; d’autre part, les limites étatiques du principe de la libre administration des collectivités territoriales (B).
Tout d’abord, les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale, ce qui leur confère une véritable autonomie fonctionnelle. Cette indépendance organique leur permet de ne pas relever du pouvoir hiérarchique et disciplinaire du pouvoir central. En la matière, la liberté des autorités décentralisées est la règle, l’intervention de l’État est l’exception.
Ainsi, les collectivités territoriales voient leur pouvoir de décision garanti par le droit d’ester en justice permettant d’obtenir la sanction d’un empiétement de l’autorité publique sur leurs compétences. Elles disposent également de prérogatives de puissance publique leur permettant d’imposer de manière unilatérale des obligations aux administrés par des actes administratifs unilatéraux, même si ce pouvoir reste limité[67]; bénéficient de la clause générale de compétence[68] , même si elles n’ont pas de réelle autonomie de gestion[69], ni d’auto-organisation.
Ensuite, les collectivités territoriales sont gérées librement par des conseils élus au suffrage universel dans le cadre déterminé par la loi. L’élection garantie un pouvoir de décision propre, indépendant du pouvoir central[70]. Par conséquent, les collectivités territoriales sont constituées de deux organes de décision notamment l’organe exécutif et l’organe délibérant. Ainsi, la question que l’on pourrait tenter de se poser est de savoir quelle disposition particulière est prévue dans le Code de collectivités locales au cas où le compte administratif n’est pas intervenu avant la date requise. A la lecture du Code, on se rend compte qu’il n’y en a aucune[71]. Les dispositions prévues font allusion au déficit éventuel du compte administratif. Et, juridiquement, tant que l’assemblée délibérante ne s’est pas prononcée, le compte administratif ne peut être regardé comme arrêté. Sur le plan pratique, cela entraîne des conséquences pour l’attribution des ressources provenant de l’Etat[72]. Le juge sénégalais veille rigoureusement à ce que les organes délibérants exercent leur pouvoir de contrôle sur l’activité de l’exécutif local[73].
Ces entités territoriales décentralisées disposent d’une vocation générale pour les affaires intéressant leur population et leurs intérêts propres. Elles sont indépendantes les unes des autres. Cette indépendance est consacrée par l’article 72 de laConstitution car « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Toutefois, pour des raisons pratiques, la notion de chef de filat[74] permet d’organiser leur coopération : « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune » [75]. En espèce, le Conseil constitutionnel veille au respect de ces dispositions et précise que si elles autorisent la loi à désigner une collectivité territoriale pour organiser les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités territoriales, elles n’autorisent pas cependant de laisser se charger une collectivité de la définition de ces modalités[76].
Et enfin, dans le domaine financier, la Constitution garantit l’autonomie financière des collectivités territoriales, ainsi que l’autonomie de recrutement et de gestion de leur personnel[77].
Les collectivités territoriales « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi »[78]. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature et la loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. Ce régime financier permet à la loi de prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales[79].
Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la Constitution énonce plusieurs règles importantes pour la réalité de l’autonomie financière des collectivités territoriales[80]. En premier lieu, la loi peut autoriser les collectivités à moduler le taux, mais aussi l’assiette de leurs impôts ; en deuxième lieu « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminantede l’ensemble de leurs ressources », dans des conditions fixées par une loi organique [81]. En troisième lieu, dans la même révision constitutionnelle « tout transfert de compétences (…) s‘accompagne de l’attribution de ressources équivalentes » ; « toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnées de ressources déterminées par la loi ». Cela signifie que toute charge nouvelle liées à la création ou au transfert de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales doit s’accompagner des ressources équivalentes. En quatrième et dernier lieu, l’alinéa 5 de la Constitution française dispose que : « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». La prévision de dispositifs de péréquation destinés à corriger des inégalités de ressources entre collectivités territoriales permet de limiter une inégalité trop importante entre les collectivités territoriales qui serait à terme liberticide[82].
Par contre, le pouvoir constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales serait-il devenu un fourre-tout susceptible de couvrir toutes les revendications des acteurs locaux, tant il est vrai que c’est toujours à l’issue de la violation de ce principe, et sur son fondement, que la jurisprudence constitutionnelle française forge chaque jour le statut des collectivités territoriales décentralisées[83]. La tendance actuelle considère que l’absence d’un véritable pouvoir fiscal impute la libre administration d’un pan de ces éléments importants, à savoir la marge de manœuvre prévisionnelle sur l’anticipation des budgets locaux et surtout l’exercice de la démocratie ou sous l’angle de la responsabilité qui lie l’élu à son contribuable.
Dans le système juridique français, par exemple, l’évolution de l’autonomie financière est subordonnée à celle du principe de la libre administration des collectivités territoriales. Ainsi, la Loi constitutionnelle française de 2003 a porté à la fois sur l’article 72, relatif à la libre administration, et sur l’article 72 alinéa 2 relatif à l’autonomie financière des collectivités territoriales.
Ainsi, le lien entre l’autonomie financière et la libre administration a été fortement entretenu par la doctrine juridique et surtout par le Conseil constitutionnel français, qui conçoit l’autonomie comme étant un aspect du principe de la libre administration[84]. Faut-il rappeler que c’est en raison de la protection insuffisante dans l’appréciation de libre administration que les constituants français ont évoqué expressément la garantie de l’autonomie financière en 2003[85]. Mais la garantie de l’autonomie financière n’a de sens qu’accompagné d’une certaine autonomie normative. Or, dans les Etats unitaires décentralisés de type français[86], les collectivités territoriales disposent uniquement d’un pouvoir règlementaire, qui peut être plus ou moins limité par la loi, notamment en matière de finances locales. On doit donc conclure qu’il n’existe pas de véritable pouvoir fiscal conféré aux collectivités territoriales par les Etats unitaires. Et s’il existe une certaine autonomie fiscale des collectivités territoriales, en tant qu’expression du principe constitutionnel de libre administration, elle est définie et encadrée par la loi, sous le contrôle du juge constitutionnel qui apprécie les atteintes portées au principe de libre administration.
En synthèse, on peut affirmer que notre objectif d’analyser les garanties du principe de la libre administration dans les domaines juridiques, politiques et financiers, est sans doute atteint. Qu’en est-il des contraintes inhérentes à ce principe.
B. Les limites étatiques du principe de la libre administration des collectivités territoriales
Les juristes et les praticiens du droit des collectivités territoriales s’accordent que la mise en place d’un système de décentralisation implique la réunion de quatre conditions ; trois éléments préalables indispensables à sa réalisation à savoir les affaires locales, des autorités locales et la gestion autonome[87]. Mais aussi, un dernier élément qui constitue une garantie de taille quant à sa réussite et sa mise en marche dans les faits, il s’agit du contrôle du pouvoir central[88]. En effet, c’est à travers l’ampleur du contrôle que toute la portée de la politique de décentralisation peut être évaluée[89]. Donc, par conséquent les limites de la libre administration tiennent d’abord au principe de l’indivisibilité de la République. Il en résulte que les collectivités territoriales n’ont qu’une autonomie administrative et non politique. Ainsi, elles n’ont pas, en principe, de pouvoir législatif. Elles ne peuvent pas choisir leur organisation, leurs compétences, leurs ressources ou leur régime électoral. Ces choix sont de la compétence du législateur. En outre, conformément à l’article 72 alinéa 6 de la Constitution française, les collectivités territoriales sont soumises à un contrôle administratif exercé par le représentant de l’Etat[90]. De plus, le principe de libre administration peut être limité par le respect dû aux autres droits et libertés constitutionnels. En particulier, l’application d’une loi relative à une liberté ou à un droit fondamental est de la seule responsabilité de l’Etat, elle ne peut être subordonnée à l’accord des collectivités territoriales. De même, la libre administration des collectivités territoriales doit être conciliée avec les exigences de l’intérêt national et aussi avec le principe d’égalité.
Par ailleurs, trois paragraphes de l’article 8 de la charte sont consacrés au contrôle administratif des collectivités locales. Ces textes insistent sur la légalité du contrôle qui doit être un contrôle de légalité des actes de collectivités locales. Le contrôle d’opportunité, exceptionnel, reste autorisé mais s’agissant des taches se rattachant aux missions « déléguées » aux collectivités territoriales[91]. Il en est ainsi, par exemple au Maroc, où le système de l’approbation préalable est adopté par le législateur à tous les niveaux territoriaux de décentralisation. Dans les trois textes de décentralisation, le législateur nous avertit que les délibérations portant sur un certain nombre d’objets énumérés ne peuvent devenir exécutoires qu’après approbation de l’autorité de tutelle.
Conformément aux dispositions du premier paragraphe de l’article suscité « Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou la loi »[92]. Quant au deuxième paragraphe, il dispose que « Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les taches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales ». Le troisième paragraphe énonce que le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
Par ailleurs, le droit positif sénégalais prévoit en matière de contrôle de légalité que « Les actes pris par les collectivités locales sont transmis au représentant de l’Etat auprès, du département ou de la commune, lequel en délivre aussitôt accuser de réception. La preuve de la réception des actes par le représentant de l’Etat peut être apportée par tout moyen. L’accusé de réception qui est immédiatement délivré peut-être utiliser comme preuve »[93]. De même, le représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de sursis à exécution. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués dans la requête paraît, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué. Lorsque l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le Président de la Cour suprême ou un de ses membres délégué à cet effet prononce le sursis dans les quarante-huit heures. La Cour suprême peut, sur sa propre initiative, prononcer le sursis à exécution pour tout marché public que lui transmet le représentant de l’Etat aux fins d’annulation[94].
Le Gouvernement soumet chaque année, à l’Assemblée nationale, qui en débat au cours de sa première session ordinaire, un rapport sur le contrôle de légalité exercé l’année précédente à l’égard des actes des collectivités locales[95].
Parallèlement, le Code des collectivités locales est allé dans le sens d’un accroissement des pouvoirs des collectivités locales et d’un renforcement du contrôle à postériori. Cette mesure vise à améliorer la transparence de la gestion[96]. A cet effet, c’est à une juridiction spécialisée que revient le soin de trancher les litiges qui peuvent surgir entre les collectivités décentralisées et les autorités de l’Etat[97]. Du fait du caractère impartial de la juridiction, les collectivités locales sont ainsi protégées contre tout abus qui serait commis par les autorités de l’Etat dans l’exercice de leur fonction de contrôle[98]. Et ce contrôle juridictionnel sera l’œuvre de la cour des comptes[99].
En Côte d’Ivoire, par exemple, la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales est indéniable, selon la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales. En effet, la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales comporte des fonctions, d’une part, d’assistance et de conseil, de soutien de leur action et d’harmonisation de cette action avec celle de l’Etat et des autres collectivités territoriales ; et d’autre part, celles de contrôle[100]. Le contrôle de tutelle s’exerce par voie : d’approbation ; d’autorisation préalable ; de démission d’office ; de dissolution ; de suspension ; de révocation ; de constatation de nullité ; d’annulation ; de substitution ; d’inspection et de traduction devant la juridiction compétente[101]. De même, le constituant ivoirien a consacré la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales dans la Constitution du 8 novembre 2016[102].
Au Maroc, le principe du contrôle des actes des collectivités locales par l’Etat, qui est inscrit dans la Constitution de 2011[103], doit permettre d’assurer leur légalité au regard des normes juridiques, tout en respectant le principe de la libre administration garanti lui aussi par l’article 136[104] de la Constitution.
Ainsi, parmi les actes qui émanent des autorités décentralisées, certains ne peuvent devenir exécutoires que s’ils reçoivent l’approbation de l’autorité de tutelle. La loi fixe les domaines où les décisions qui nécessitent l’approbation et détermine l’autorité de tutelle qui en a la compétence[105]. L’approbation peut être expresse, et dans ce cas elle est notifiée à l’autorité décentralisée dans les délais prévus par la loi mais il peut également être tacite lorsque l’autorité a gardé silence jusqu’à expiration du délai[106]. Le pouvoir d’approbation des autorités de tutelle, au Maroc, concerne parallèlement les actes pris par le président du conseil communal[107]. Ainsi les arrêtés réglementaires pris par ce dernier doivent être visées par le ministre de l’intérieur ou son délégué pour les communes urbaines, le Wali ou gouverneur pour les communes rurales, respectivement dans un délai de 30 et 15 jours[108].
Conclusion
Les collectivités territoriales sont consacrées par les textes (la Constitution, la loi, les règlements, la jurisprudence et la coutume) en vigueur en Afrique francophone dont tous ces Etats sont constitués des Etats unitaires[109]. Ces derniers ont opté pour la décentralisation donc, par ricochet pour le principe de libre administration des collectivités territoriales au niveau infra étatiques. Donc, l’effectivité du principe de libre administration des collectivités territoriales devient une réalité juridique, sans laquelle le développement socio-politique et économique de la population serait entravé de contraintes administratives.
C’est pourquoi, tout au long de notre étude, nous avons jugé nécessaire d’évoquer, d’une part, la protection juridique du principe de libre administration des collectivités territoriales ; et d’’autre part, les garanties et limites étatiques liées à celui-ci. En effet, les Constitutions, les Codes généraux des collectivités territoriales, les lois et règlements consacrent et admettent largement l’effectivité du principe de libre administration des entités décentralisées. Raison pour laquelle, nous avons abordé les sources jurisprudentielles en évoquant régulièrement les décisions de justice du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat français. De même, nous avons fait appel aux hautes juridictions africaines (Sénégal, Bénin, Côte-d’Ivoire, Maroc, etc.) notamment les Conseils constitutionnels, Conseils d’Etat et Cours des comptes pour étayer nos argumentaires. Ensuite, la priorité a été accordée aux références de sources textuelles, en vue de montrer la protection juridique dont bénéficient les collectivités territoriales de l’Afrique francophones[110].
En outre, en ce qui concerne les garanties et limites du principe, nous avons analysé, en première instance, les garanties liées aux domaines juridiques, politiques et financiers ; et en seconde instance les limites inhérentes au contrôle de légalité et à l’indivisibilité de la République.
Par SADIKOU KOUFEDJI
Docteur en Droit Public
Membre du Laboratoire de Recherche-NELGA :
Centre d’Excellence pour la Gouvernance Foncière
En Afrique de l’Ouest / UGB (Saint-Louis).
Chef de Division à la Direction Général du Budget
Ministère des Finances et du Budget (SENEGAL).
Email : ugbuacsk@gmail.com
[1] Dictionnaire de l’académie française, 9e édition : 1. Origine, source ; cause première. · 2. Chacun des fondements de la connaissance, chacune des lois qui dirigent l’exercice de la pensée rationnelle.
[2] Burkina-Faso, Article 143 et 145 ; Côte-d’Ivoire, Article 119, Constitution 2000 ; Mali, Article 98, Constitution 1992 ; Maroc, Constitution 2011 ; Sénégal, article 102, Constitution 2001 ; Tchad, article 205, Constitution 2005.
[3] Les libertés locales se réfèrent à la capacité des collectivités territoriales (communes, départements, régions, etc.) à gérer leurs propres affaires, à exercer leurs pouvoirs et à prendre des décisions dans le cadre fixé par la loi. Ce concept est fondamental pour la décentralisation et l’autonomie locale.
[4] M. TSHIYEMBE., « L’Etat en Afrique : crise de modèle importé et retour aux réalités. Essai sur la théorie de l’Etat multinational », in Mélanges F.Borella : Etat, société et pouvoir à l’aube du XXIème siècle, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 1999, pp.485-519.
[5] L’anthropologie juridique, ou anthropologie du droit, est une discipline qui étudie le droit dans un contexte culturel et social. Elle examine comment le droit est perçu, appliqué et vécu dans différentes sociétés, notamment en Afrique. L’objectif est de comprendre les normes sociales qui régissent les relations humaines et les systèmes juridiques, ainsi que les processus de création et d’application du droit.
[6] G. AYITTEY., « La démocratie en Afrique précoloniale », Africa 2000, n°2, aout 1990, p.52 : « Du fait de la pauvreté des moyens de communication, … : leçon amère pour les dirigeants actuels ».
[7] Dans l’ordre juridique français, les principes généraux du droit des règles de portée générale qui s’appliquent officiellement même en absence de texte, qui sont dégagés par la jurisprudence et qui ne sont pas crées de toutes pièces par le juge mais découverts par celui-ci à partir de l’état du droit et de la société à un instant donné.
[8] La loi n°98-030 du 12 février 1999, portant loi-cadre sur l’environnement en République du Bénin consacre à son article 3, six (6) principes généraux de gestion de l’environnement. Il s’agit de notre point de vue d’énoncés dépourvus en réalité de tout caractère contraignant et qui s’assimilent plus à de simples slogans ou à de simples vœux pieux.
[9] Ph. JESTAZ, Principes généraux, adages et sources du droit en droit français, Microsoft word4-principes
[10] Ph. JESTAZ, Principes généraux, adages et sources du droit en droit français, www.cedroma.
[11] Ph. JESTAZ, Principes généraux, adages et sources du droit en droit français, idem
[12]Les sources du droit désignent l’origine et le mode de création des règles juridiques. En droit français, on distingue généralement deux types de sources : sources réelles et sources formelles. En effet, les sources réelles sont l’ensemble des forces sociales, économiques ou morales qui inspirent la règle ; et les sources formelles constituent les processus par lesquelles la règle de droit acquiert son caractère obligatoire, incluant la Constitution, la loi, les règlements, la coutume et la jurisprudence. Ces éléments contribuent à créer l’ensemble des règles juridiques applicables à un Etat à un moment donné.
[13] Michel Troper, « Libre Administration et Théorie générale du droit. Le concept de libre administration », in Jacques Moreau et Gilles Darcy (sous direction de), La libre administration des collectivités locales. Réflexion sur la décentralisation, p. 57 ; Voir aussi, Préface de Louis Favoreu, in Constantinos Bacoyannis, Le Principe de Libre Administration des Collectivités Territoriales, Thèse Aix – Marseille, 1989, Collection Droit Public Positif, PUAM, 1993.
[14] Louis Favoreu, « Libre administration et principes constitutionnels » in Jacques Moreau – Gilles Darcy (sous la direction de), La libre administration des collectivités locales, p. 63.
[15] BACOYANNIS, Le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales, Paris, ECONOMICA, 1993, p.75.
[16] Ibrahima DIALLO, Droit des collectivités locales, L’harmattan, 2007, p.57.
[17] BACOYANNIS, Le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales, déjà cité, p.130
[18] Jean- François AUBY et Jean- Bernard AUBY, Droit des collectivités locales, Paris, Thémis Droit, PUF, 2008, p.74
[19] Cf., Loi n° 2013-10 portant Code général des Collectivités locales du 28 décembre 2013, en son article 1, aliéna 2.
[20] Cf., Article 102 de la Constitution du 22 janvier 2001 au Sénégal.
[21] « L’effectivité se réfère à la qualité ou au caractère de ce qui est effectif, c’est-à-dire de ce qui a un effet réel et tangible. En termes simples, l’effectivité désigne la mesure dans laquelle quelque chose prend réellement effet, est observé et se traduit en action ». Consulté, le 12-06-2025 sur www.google
[22] Les libertés fondamentales, ou droits fondamentaux, sont des droits considérés comme essentiels et inhérents à chaque individu, et sont garantis dans un État de droit et une démocratie. Elles protègent l’individu contre l’arbitraire de l’État et sont considérées comme des droits primordiaux, souvent inclus dans les droits de l’homme.
[23] Le référé-liberté est une procédure d’urgence en droit français qui permet de demander au juge administratif de prendre des mesures provisoires pour sauvegarder une liberté fondamentale lorsqu’elle est gravement et manifestement illégalement atteinte par une administration. Cette procédure permet d’obtenir une décision rapide, généralement dans un délai de 48 heures, visant à rétablir la situation légale. Ainsi, un exemple, un référé-liberté serait un référé intenté par une association après qu’un maire ait interdit une réunion publique, afin de maintenir la réunion et préserver la liberté d’expression et de réunion.
[24] La définition de l’article 72 de la Constitution française de 1958.
[25] Pour plus de précisions et de clarté, Consulter : S. KOUFEDJI, « Problématique des transferts financiers entre l’Etat et les collectivités locales : l’exemple du Sénégal et du Bénin », Thèse de doctorat en droit public, UGB, 2021, pp.17-18
[26] Conseil constitutionnel, décision du 8 août 1985, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie.
[27] Cf., CC, 1979, Nouvelle-Calédonie
[28] CE, 2001, Commune de Venelles
[29] CE, 29 juin 2001, Mons-en-Baroeul : « considérant que selon l’article L. 121-26 du code des communes en vigueur à la date de la délibération contestée et qui reprend des dispositions dont l’origine remonte à l’article 61 de la loi du 5 avril 1884 : ‘’Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune’’ ; que ce texte, qui figure présentement à l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d’intérêt public communal, sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’Etat ou à d’autres personnes publiques ».
[30] J-B. BOUET, p. 325.
[31] CE, 30 octobre 1996, Société Henri Herrmann, Rec. Leb, p. 416. V. également, E. GLASER, F. SENERS, « Le Conseil d’Etat précise la notion d’intérêt public local », note sous CE, 23 juin 2004, Commune de Dunkerque, et CE, 7 juillet 2004, Commune de Celoux, Administration et collectivités territoriales, n° 32-36, 2004, pp. 1102-1105.
[32] Déc. 2010-618 DC du 9 décembre 2010, consid. 55 : « les dispositions critiquées permettent au conseil général ou au conseil régional, par délibération spécialement motivée, de se saisir respectivement de tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ; que, par suite, doit être écarté le grief tiré de ce que les dispositions critiquées seraient contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales ».
[33] Cf., Article 152 : « Aucune dépense de souveraineté de l’Etat ne saurait être imputée à leur budget ».
Par, les dépenses de souveraineté sont celles qui permettent à l’Etat d’exister en tant que structure indépendante vis-à-vis des autres Etats et organisations, aussi bien internes qu’externes. Leur liste n’est pas limitativement fixée. Au Sénégal, par exemple, sont considérés comme services de souveraineté, les organes législatifs (Assemblée nationale), les organes exécutifs (Présidence et Primature), les organes de contrôle juridictionnel (Conseil Constitutionnel, Cour de cassation, Cour des comptes), la grande chancellerie des ordres nationaux, les affaires étrangères et autres services de souveraineté non classés ailleurs (voir http://www.minfinance.sn/nombudg3.html).
[34] CC n° 71-70 L, 23 avril 1971.
[35] CE, sect. 14 mai 1971, Fasquelle, Rec. 360 ; CE, Ass. 19 avril 1981, Ordre des Architectes, Rec. 198 ; CE, Ass. 21 juillet 1972, Singery, Rec. 555 ; CE, 24 février 1992, Ministre du budget et Ministre de l’intérieur c/ Darmuzey, Rec. 761
[36] Le décret n° 2002-310 du 11 juillet 2002 portant institution du système national de normalisation et de gestion de la qualité au Bénin ne mentionne nulle part une participation quelconque des collectivités territoriales aux différences instances prévues.
[37] Banque Sahélo-Saharienne pour l’Investissement et le Commerce
[38] Le Conseil d’Etat, saisi en recours d’urgence par le maire central de Niamey, a rejeté le recours pour excès de pouvoir intenté par ce dernier contre l’Etat du Niger.
[39] Session du 19 octobre 2013, réponse du gouvernement à l’interpellation du député Bakari Séidou du groupe parlementaire Lumana (opposition).
[40]Décisions DCC 98-036 du 13, 31 mars et 8 avril 1998, DCC 98-080 du 07, 14, et 20 octobre 1998.
[41] La porté de l’action judiciaire du sieur DOVOEDO est capitale, celle-ci démontre l’intérêt que les citoyens portent à l’insuffisance des ressources financières au sein des collectivités territoriales ; et leur souci d’améliorer et d’augmenter conséquemment leur budget pour le bien-être de la population.
[42] C’est un concept juridique désignant le recours à des manœuvres, des artifices juridiques ou des moyens déloyaux pour respecter la lettre d’une Constitution tout en violant l’esprit ou les principes fondamentaux, dans le but d’échapper à ses contraintes et de contourner ses finalités essentielles. Il s’agit d’une forme d’abus de droit.
[43] Il en est ainsi dans la quasi-totalité des pays africains francophones, notamment le Mali, la Cote d’Ivoire, le Togo, le Niger, le Cameroun, le Congo Brazzaville, etc.
[44] L’Etat détient le monopole de son budget. C’est à lui, de décider de la destination des ressources après le vote de la loi de finances de l’année par le parlement, et sa promulgation par le Président de la République.
[45] Cf., Article 34 de la Constitution française
[46] Cf., CC, 1971, Administration communale
[47] Cf., CC, 1988, Relation entre l’administration et le public
[48] Cf., CE, 1983, Mme Vincent
[49] Cf., CC, 1993, Loi relative à la prévention de la corruption
[50] Voir l’article 172 alinéa 1 de la Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016.
[51] Voir l’article 172 alinéa 2 de la Constitution ivoirienne du 8 novembre 2016.
[52] Cf., Article 80 alinéa 1 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte-d’Ivoire.
[53] Cf., Article 80 alinéa 2 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte-d’Ivoire.
[54] Cf., Article 84 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte-d’Ivoire.
[55] Cf., Article 85 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte-d’Ivoire.
[56] Cf., Article 90 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte-d’Ivoire.
[57] Cf., Article 101 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte-d’Ivoire
[58] Cf., Article 102 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales en Côte-d’Ivoire
[59] Cf., Article 135 alinéa 1 de la Constitution Marocaine du 1er juillet 2011.
[60] Voir Article 136 de la Constitution marocaine du 1er juillet 2011.
[61] Cf., Article 140 alinéa 1 de la Constitution marocaine du 1er juillet 2011.
[62] Cf., Article 140 alinéa 2 de la Constitution marocaine du 1er juillet 2011
[63] Sur point précis, Consulter les Codes généraux des collectivités territoriales africaines, notamment le Maroc, le Sénégal, la Côte-d’Ivoire, le Bénin, le Cameroun …etc. et le Code général des collectivités territoriales en France.
[64] Le Conseil Constitutionnel est, heureusement, venu « suppléer » au silence de la Constitution. Toute collectivité territoriale doit être administrée par un conseil élu au suffrage universel direct ou indirect et « doté d’attributions effectives » (DC 85-196 du 8 et 23 aout 1995, Evolution de la Nouvelle-Calédonie). La collectivité territoriale librement administrée doit disposer de moyens humains et financiers lui permettant d’être autonome, notamment par rapport à l’Etat (DC 91-298 du 24 juillet 1991, Loi DDOEF).
[65] Cf, La charte européenne de l’autonomie locale, notamment, l’article 4.1 qui précise le domaine de compétences protégées par la loi, l’article 6 sur les ressources humaines, notamment, le statut du personnel local et l’article 9 relatif au volet financier, notamment les ressources propres qui doivent être « suffisants ».
[66] « Les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne », Charte européenne de l’autonomie locale.
[67] C’est le cas, par exemple, de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
[68] Cf., Article 61 de la loi de 1884 : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune »
[69] Soumission au droit de la fonction publique, de l’achat public, etc
[70] Sur ce point précis, consulter :
- L’article 1 de la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 et l’article 102 de la Constitution du 22 janvier au Sénégal ;
- L’article 151 de la Constitution du 11 décembre 1990 au Bénin.
[71] Consulter la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013, modifié portant code des collectivités territoriales au Sénégal.
[72] CE 29 juillet 1998, Gouverneur de la région de Tambacounda contre conseil régional de Tambacounda, Recueil des arrêts du Conseil d’Etat du Sénégal : 1998, 1999, 2000.
[73] Dans l’arrêt précité, le juge estime que la convention signée par le président du conseil rural de Tambacounda sans l’autorisation de l’organe délibérant, méconnaissant les dispositions de l’article 286 du Code des collectivités locales, encourt ainsi l’annulation.
[74] Plus précisément, ce terme consiste à confier à un niveau de collectivité un rôle de coordination et d’animation de l’action commune des collectivités pour exercer une compétence partagée par plusieurs niveaux de collectivités. Ceci est distinct de tout rôle de décision, principe de non tutelle.
[75] Cf., Article 72 alinéa 5 de la Constitution française
[76] CC, 2008, Loi relative aux contrats de partenariat
[77] Consulter respectivement les Constitutions française du 4 0ctobre 1958, sénégalaise du 22 janvier 2001, béninoise du 11 décembre 1990 et marocaine du 3 octobre 2002.
[78] Cf., Article 72-2 alinéa 1 de la Constitution française
[79] Sur ce point précis : Cf., S. KOUFEDJI, « Problématique des transferts financiers entre l’Etat et les collectivités locales : l’exemple du Sénégal et du Bénin », Thèse pour le doctorat en droit public, UGB, 2021, 480p
[80] Cf., Article 72 alinéa 2 de la Constitution
[81] En conséquent, le législateur doit donc tenir compte de l’autonomie financière des collectivités territoriales.
[82] C’est-à-dire pour assurer une réelle liberté de gestion aux collectivités territoriales, elles doivent bénéficier de marges de manœuvre financières.
[83] Voir, A. ROUX, Droit constitutionnel local, Economica,1993 ; M. VERPEAUX, « La Constitution et les collectivités territoriales », RD publ. 1998, p. 1379.
[84] Cf., NGONO TSIMI L., « L’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées : l’exemple du Cameroun », Thèse pour le doctorat en droit public, Université Paris-Est Créteil Val-De-Marne, UFR de droit, 2010.
[85] Idem.
[86] Ibidem.
[87] « Le nouveau contrôle des actes des collectivités territoriales », sous la direction de Dr. Abdellatif EL CHEDDADI, Exposé de Master II en Décentralisation et Gouvernance Locale, Université Abdelmaleh Esaadi, Maroc, Année universitaire 2016-2017, p.3.
[88] Idem.
[89] Ibidem.
[90] C’est-à-dire le préfet.
[91] La tutelle de l’opportunité suppose que les actes juridiques de l’autorité décentralisée ne pourront être mis à exécution que s’ils reçoivent l’approbation de l’autorité centralisée. Cet attribut de la tutelle administrative s’analyse en un veto possible de l’autorité de tutelle à l’exécution de l’acte.
[92] En France, l’article 72 alinéa 6 de la Constitution énonce que dans les collectivités territoriales, le représentant de l’Etat a la charge du contrôle administratif.
[93] Cf., Article 243 du Code des collectivités territoriales du 28 décembre 2013, modifié.
[94] Cf., l’article 247 du Code des collectivités territoriales du 28 décembre 2013, modifié au Sénégal.
[95] Cf., l’article 248 du Code des collectivités territoriales du 28 décembre 2013, modifié au Sénégal.
[96] I.DIALLO, « Le droit des collectivités locales au Sénégal », édition Harmattan, 2007, p.214
[97] Idem.
[98] Ibidem
[99] Depuis 1999, c’est la Cour des comptes qui est compétente pour connaître le contentieux financier des collectivités locales. Aux termes de l’article 342 CCL, « Le juge des comptes juge l’ensemble des comptes des comptables publics des collectivités locales, ainsi que les comptes des personnes qu’il a déclarées comptables de fait ». Mais, au Sénégal, avant 1999, c’était le Conseil d’Etat, qui résulte de la réorganisation de l’ancienne Cour Suprême, à travers la loi organique n° 92.24 du 30 mai 1992, qui avait repris, en matière de comptabilité publique, les anciennes attributions qui étaient dévolues à la 3ème section de la Cour Suprême.
[100] Cf., l’article 139 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales de la Côte-d’Ivoire.
[101] Cf., l’article 140 de la loi n°2012-1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales de la Côte-d’Ivoire.
[102] Déjà cité dans la première partie, B.
[103] Voir les articles 145 et 149 de la Constitution.
[104] L’organisation territoriale du Royaume repause sur les principes de libre administration de coopération et de solidarité. Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement humain intégré et durable.
[105] C’est-à-dire les autorités déconcentrées pour certaines décisions et autorités centrales pour d’autres.
[106] Cf., Charte communale marocaine du 3 octobre 2002.
[107] Idem.
[108] Ibidem.
[109] Ce concept d’État « unitaire », est utilisé pour désigner les pays qui, comme la France, fonctionnent sans réelles divisions internes. Il existe finalement une seule administration étatique, un seul parlement qui vote les lois qui s’appliquent à tous. Toutefois, cette définition a été amenée à évoluer à travers différents processus de modernisation de l’État unitaire. Il faut dire que la France est particulièrement riche de ses territoires aux cultures parfois bien différentes. Aussi, l’État unitaire est amené à s’organiser autour de « relais » entre le pouvoir central et les territoires.
[110] Pour plus de précisions, consulter : C. NANAKO « La libre administration des collectivités territoriales au Benin et au Niger », Thèse de doctorat en Droit public, UAC, 2016, 426p.
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