Publié par : EDJA, n° 81, Avril-Mai-Juin 2009, p.23

 Introduction

Dans une société démocratique, les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des actes administratifs qui les concernent surtout s’ils sont défavorables.[1] La finalité de l’information est, au moins à titre immédiat, le développement de la connaissance et la mise à disposition d’éléments devant déterminer le comportement.

Il existe un principe de fonctionnement de l’administration au Sénégal selon lequel il ne pèse pas sur l’autorité administrative l’obligation d’énoncer dans la décision qu’elle prend le motif c’est-à-dire les considérations de droit et de fait qui fondent ladite décision. En vérité, il s’agit d’un principe traditionnel tiré de la jurisprudence française. En effet, il est ressorti de l’arrêt Harouel du 30 avril 1880[2] le principe selon lequel la motivation n’est pas une obligation pour l’administration ; elle ne s’impose à elle que quand un texte le prévoit. Le système a évolué depuis le 19ème siècle du refus d’informer vers le droit d’être informé[3]. L’administration publique en France a alors été opposée aux « maisons de verre accueillantes et transparentes que symbolisait l’administration anglo-saxonne ou scandinave».[4] Ce mode de fonctionnement n’est pas très acceptable de la part d’une administration qui se veut démocratique. Les usagers des services publics ont droit à un minimum d’informations sur le fonctionnement d’Institutions qui ont pour mission d’être au  service du public. Il se retrouve au Sénégal où l’auteur d’un acte administratif unilatéral n’a pas à formuler expressément dans le texte de la décision le motif qui l’a inspirée[5]

La motivation recouvre des réalités différentes suivant qu’on est en matière pénale, en matière civile ou en matière administrative. En matière pénale, la motivation, c’est la disposition mentale de l’auteur d’une infraction. En matière civile, elle apparaît comme l’élément qui aura déterminé un individu à poser un acte juridique ou à commettre un acte délictuel ou dolosif. En droit administratif, la motivation consiste, selon le doyen Vedel, en une « formulation des motifs qui sont à la base de la décision »[6]. Ainsi, les motifs et la motivation ne se confondent pas. Tout acte administratif a des motifs mais ils ne se retrouvent pas forcément dans le corps même de l’acte. Les motifs d’une décision sont les considérations de fait et de droit qui la justifient. Ils se rapportent au contenu d’un acte et relèvent, par conséquent, de la légalité interne. Ce n’est pas le cas de la motivation qui relève de la légalité externe.

La motivation, c’est l’inscription des motifs dans la décision même : on dit d’un acte qu’il est motivé lorsque son instrumentum est revêtu des motifs qui le fondent.
La motivation a pour but de garantir les droits des administrés et de les informer par rapport à une décision administrative.

L’acte administratif est, selon la conception formelle, celui qui émane d’un organe administratif. Il ressort de la conception matérielle deux éléments : l’acte administratif est d’abord un acte juridique produit par une autorité administrative. L’acte administratif unilatéral est ensuite un acte qui affecte l’ordonnancement juridique. L’exigence de la condition organique et de l’émission unilatérale conduit à exclure de la catégorie des actes administratifs concernés par la motivation non seulement les actes des autorités privées[7] mais aussi les contrats de l’administration, fruits d’un échange de consentements. Echappent également à l’obligation de motivation, les actes qui ne produisent pas des effets de droit. Ne sont donc pas visés, les actes indicatifs ou préparatoires[8], les circulaires interprétatives ou instruction de service[9], les directives ne modifiant pas l’ordonnancement juridique.

Le problème de la motivation des actes administratifs a toujours soulevé l’interrogation suivante : est-elle obligatoire ? La réponse à cette question est attribuée au juge français qui, dans un arrêt du 30 avril 1880, Harouel, a estimé que la motivation n’est pas une obligation pour l’administration ; elle ne s’impose à elle que quand un texte le prévoit. Il s’agit là d’une position constante plusieurs fois affirmée par le juge.[10] Au Sénégal, il n’existe pas un texte de portée générale régissant la motivation des actes administratifs.  Le juge sénégalais est parti d’une certaine fidélité au principe « pas de motivation sans texte » pour finalement étendre, sans qu’aucun texte ne le prévoit, le champ de la motivation obligatoire, allant même jusqu’à imposer à l’administration une forme de motivation. Cela nous amène naturellement à nous interroger sur l’étendue de cette fidélité, sur les raisons qui expliquent l’évolution du juge et même la question de savoir jusqu’où est allé le juge dans cet écart vis-à-vis de ce principe jurisprudentiel français.

L’intérêt pratique de ce sujet réside dans le fait qu’il permet, au-delà de l’étude du régime juridique et des conditions d’exécution de la motivation, d’investir un champ où se manifeste remarquablement le pouvoir normatif du juge qui va au-delà du pouvoir d’interprétation qui intervient en général quand les textes sont rédigés en des termes trop généraux. Il permet d’explorer deux voies différentes de restriction de la marge de manœuvre de l’administration en matière de motivation et donc d’introduction de plus de transparence dans l’action publique. Au Sénégal, c’est le juge de l’excès de pouvoir[11]qui, en matière de motivation, a sécrété des règles qui ne sont formulées dans aucun texte et qu’il impose à l’administration dans son activité. En France, même si le principe dégagé par Harouel a progressivement souffert d’importantes exceptions posées par le juge[12] au point de faire penser à une remise en cause, c’est le législateur qui est intervenu pour étendre le champ de la motivation obligatoire. Il est vrai que c’est le juge dans l’affaire Rischamann,[13] qui a posé un coup de frein au processus de sécrétion des exceptions. Cela a accru la détermination de réduire la liberté de l’administration par la voie législative. La loi n° 79-587 du 11 juillet 1979[14] modifiée par la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986[15] n’impose pas une obligation générale de motivation mais elle étend largement les cas de motivation obligatoire.

Au Sénégal, cela a été une œuvre prétorienne. Il n’existe pas dans ce domaine de texte de même portée que la loi française du 11 juillet 1979.  C’est le juge qui a posé des règles dont la violation est analysée comme une violation de la règle de droit. C’est ce qui fait dire à Mme Ndèye Madjiguène Diagne, que « le juge sénégalais effectue un contrôle empirique sur la motivation »[16]. Et quand on sait que l’obligation de motiver les actes administratifs satisfait trois exigences : éviter l’arbitraire, améliorer la bonne administration, favoriser le contrôle de l’action administrative, on ne peut qu’apprécier positivement  l’attitude du juge sénégalais.

L’intérêt théorique du sujet réside dans le fait qu’il permet d’aborder un thème relativement négligé par la doctrine au Sénégal. Aucune étude consistante n’a été  faite exclusivement sur ce thème d’une importance pourtant capitale en droit administratif. Nous avons estimé qu’il était important d’étudier les raisons et circonstances qui expliquent l’évolution de la position du juge qui s’est progressivement détaché du principe « pas de motivation sans texte » pour, aujourd’hui, réduire la marge de manœuvre de l’administration allant même jusqu’à indiquer une forme de motivation.

Cette étude sera articulée autour de deux axes : Première partie : Une fidélité de départ du juge au principe « pas de motivation sans texte ». Deuxième partie : Un approfondissement par de nouvelles exigences du juge en matière de motivation.

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Par Abdoulaye DIEYE

Enseignant au département de droit public

Faculté des sciences juridiques et politiques (FSJP)

Université Cheikh Anta DIOP (UCAD) de Dakar

[1] Décisions qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police, infligent une sanction, imposent des sujétions ou subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives…

[2]  CE, 30 avril 1880, Harouel  et Morin c/ Min. guerre, Rec. 1880, p. 419

[3] Cette évolution s’est poursuivie dans tous les domaines et en dernier lieu avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ( J.O n° 50 du 28 février 2002)et la motivation des déclarations d’utilité publique.

[4] Voir Jacques MOREAU, Droit administratif, Presses Universitaires de France, 1989, p 345.

[5] Ce motif doit exister et doit pouvoir être révélé au juge lors d’une instance contentieuse. Cf. CE Ass, 28 mai 1954, Barel, GA, n. 91.

[6] VEDEL (G.), Droit administratif, Paris, PUF, 1984, p.262

[7] Depuis les arrêts Monpeurt du 31 juillet 1942 et Bouguen du 2 avril 1943, il est reconnu aux  personnes privées la possibilité de prendre des actes administratifs unilatéraux à deux conditions : d’abord l’acte doit être pris dans le cadre de la mission de service public dont la personne privée a la charge ; ensuite l’acte doit comporter des prérogatives de puissance publique. Au Sénégal, il ressort de l’arrêt Dial Diop, que les actes d’un organisme privé (une fédération sportive)  pris dans les limites d’une délégation de compétence sont des actes administratifs susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Voir CE, 27 avril 1994, ASC Dial Diop Municipalité Club, B.A n°1, juillet 1998, p.62

[8] Avis d’un organe consultatif, rapports, renseignements, acte de convocation devant un conseil de discipline : Voir Cour Suprême 18 juillet 1962 KANE Amadou Alpha, Annales Africaines 1973, p. 255, GDJAS n°7.

[9] Voir CE 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker, GAJA n° 89 ; CS 21 février 1978 PDS, GDJAS n°21.

[10] CE, 7 juillet 1916, Lévi, Rec. 279; 11 août 1916, Leguay, Rec. 370 ; 5 juillet, 1919, Fighera, Rec. 605 ; 3 avril 1936, Pujo, S. 1936.III.42 ; 5 avril 1946, Roussel, Rec. 105 ; 10 février 1950, Muller, Rec. 90 ; 16 décembre 1955, dame Bourokba, D. 1956, 392….

[11] Le Sénégal, à son accession à l’indépendance, a adopté le système de l’unité de juridiction avec un seul ordre de juridiction compétent pour l’ensemble des litiges (avec cependant la spécificité du contentieux administratif par l’aménagement d’une procédure spéciale). Au sommet de la hiérarchie, il existait une Cour suprême chargée de réguler l’ensemble du système judiciaire sénégalais (Voir ordonnance n° 60-17 du 13 septembre 1960 portant création de la Cour suprême) et jouant le rôle du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation, de la cour des comptes et du conseil constitutionnel français. La Cour suprême etait alors juge de l’excès de pouvoir.

En 1992, une réforme du système judiciaire justifiée par l’exigence de spécialisation est consacrée par l’entrée en vigueur de la loi n°92-22 du 30 mai 1992 portant révision de la Constitution de 1963 qui éclata la Cour suprême en « trois juridictions souveraines :   le Conseil Constitutionnel, le Conseil d’Etat, juge de l’excès de pouvoir et la Cour de cassation. La réforme sera parachevée en 1999  par l’adoption de la loi n°99-02 du 29 janvier qui permit la création de la Cour des comptes.

La récente création de la Cour suprême au Sénégal à travers d’une part l’adoption de la loi constitutionnelle 2008-34 portant révision de la Constitution et d’autre part l’entrée en vigueur de la loi organique 2008-35 portant création de la Cour suprême consacre un retour partiel à sa situation d’avant 1992. En effet, il ressort de l’article premier de la loi organique sus citée, que la Cour suprême a été créée en lieu et place du Conseil d’Etat et de la Cour suprême. Elle est juge en premier et dernier ressort de l’excès de pouvoir des autorités exécutives…

[12] Cf. CE 19 octobre 1934, Kervegand, Rec. 935 : Le juge estime que la commission qui a attribué le prix de fondation devait motiver sa décision, le seul moyen de permettre au juge d’apprécier la légalité de l’opération.

CE 27 janvier 1950 Billard (S. 1950. III.41): Le juge estime que la commission départementale de remembrement devait motiver sa décision en raison de sa composition et de ses règles de fonctionnement mais il précise qu’il ne pose pas un principe général. L’obligation de motivation se limite aux actes édictés par certains organismes collégiaux

CE 27 novembre 1970 Agence maritime Marseille fret, Compagnie générale transatlantique et autres (Rec.704 ; A.J.D.A.1971.44) : Le juge pose cette fois un principe plus général en retenant que l’administration doit motiver son acte chaque fois que la nature, la composition et les attributions de l’organisme chargé de prendre la mesure l’exigent.

CE 26 janvier 1973, Garde des sceaux, ministre de la justice c.  Lang, Rec. 72: Le juge maintient le considérant de principe de l’arrêt Agence maritime Marseille fret (c’est-à-dire la considération selon laquelle, la nature, la composition et les attributions d’un organisme peuvent imposer une obligation de motiver) mais précise que cette obligation n’est pas un principe général de droit et n’en découle même pas

[13] Dans l’affaire Rischamann, CE 10 février 1978, le juge a affirmé avec force qu’ »aucun principe général du droit applicable en l’absence de texte n’oblige l’autorité administrative à motiver les décisions qu’elle prend en matière disciplinaire »

[14] J.O du 12 juillet 1979.

[15] J.O du 18 janvier 1986.

[16]  DIAGNE (N.M.), Les techniques et méthodes du juge administratif sénégalais, Thèse de doctorat d’Etat, Dakar, 1995, p. 406 et s.