INTRODUCTION

La maitrise de l’urbanisation a été dès le départ l’un des objectifs principaux de la réglementation des Installations classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE). Selon le Doyen Maurice KAMTO, « La réglementation des établissements classés participe du souci fort ancien de lutter contre les nuisances industrielles ou la présence d’établissements bruyants ou polluants en milieu urbain, en particulier dans les zones d’habitation. »^[1]. C’est donc à juste titre que Jean-Pierre BOIVIN affirme que : « Dans le dégradé complexe de situations qu’induit l’articulation de la police des installations classées avec les autres législations, les relations entre urbanisme et installations classées occupent une place particulière »^[2].

Mais qu’est-ce qu’une ICPE ?

En droit sénégalais, le législateur définit la notion d’ICPE comme toute « source fixe ou mobile susceptible d’être génératrice d’atteinte à l’environnement, quel que soit son propriétaire ou son affectation. »^[3]. Cette définition assez fourre-tout a prioria été assortie de garde-fous devant permettre d’identifier aisément le champ d’application de la réglementation des ICPE. Il y a d’abord la précision des activités visées par la réglementation des ICPE. Le Code de l’Environnement précise à cet effet queles dispositions relatives aux ICPE s’appliquent aux usines, ateliers, dépôts, chantiers, mines et carrières, aux équipements sous pression de vapeur et de gaz et d’une manière générale, aux installations industrielles, pétrolières et gazières artisanales ou commerciales exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale et à toutes autres activités qui présentent des dangers pour la santé et l’environnement^[4]. Ensuite, il y a la nomenclature des ICPE qui est une liste établie par arrêté du Ministre chargé de l’Environnement. En fonction de l’importance des risques et inconvénients qui peuvent être engendrés, la nomenclature classe les installations en première ou en deuxième classe tout en précisant leur régime (autorisation ou déclaration préalable) et l’évaluation environnementale requise pour chaque type d’installation inscrite à la nomenclature[5].

Les installations de première classe sont souvent les plus dangereuses pour la santé et l’environnement. C’est la raison pour laquelle il est important de veiller à leur éloignement sur un rayon de mètres (500) au moins des habitations, des immeubles habituellement occupés par des tiers, des établissements recevant du public, des zones destinées à l’habitation, des cours d’eau, des lacs, des voies de communication et des captages d’eau[6].

Avant l’adoption du Plan national d’Aménagement et de Développement territorial (PNADT), l’évolution du parc industriel sénégalais a été pendant longtemps marquée par une absence d’orientation spatiale claire, caractérisée notamment par une promiscuité des unités industrielles sans tenir compte de leur lien fonctionnel ou de leur degré de dangerosité. Cet état de fait a accru les expositions aux risques industriels et les contraintes d’urbanisme qui en résultent, particulièrement en termes de qualité du cadre de vie et de protection civile. Dakar en est l’exemple le plus patent. Étant la plus petite région en termes de superficie (0,3% de la superficie nationale), la région de Dakar n’accueille pas moins de 23% de la population sénégalaise et abrite 87% des entreprises industrielles[7]. Dans les autres régions, le tissu industriel y est souvent dispersé mais les unités industrielles s’y trouvent à proximité des lieux d’habitation, à l’image de Dakar. Le Sénégal ambitionne d’accélérer aujourd’hui la dynamique d’industrialisation de son économie avec la création des Zones économiques spéciales (ZES), des agropoles et d’autres projets destinés à développer l’écosystème d’investissement privé dans les industries extractives, agroalimentaires, manufacturières et artisanales. Cette dynamique doit s’accompagner des outils de réglementation de l’aménagement urbain et de l’occupation du sol afin de prévenir ou réduire les expositions et les vulnérabilités urbaines et environnementales.

C’est donc au regard des impératifs urbanistiques et environnementaux qu’un certain nombre de principes et de règles ont été élaborés pour concilier les activités des ICPE, particulièrement celles dangereuses, avec l’urbanisation qui s’est souvent développée postérieurement à leur implantation.

Loin d’être exhaustif, cet article vise, par une lecture croisée des nouveaux codes de l’urbanisme et de l’environnement, à présenter certains outils réglementaires permettant de maitriser l’urbanisation autour des ICPE. Ce faisant, nous aborderons en premier lieu les servitudes permettant de maitriser l’urbanisation autour des ICPE (I) et en second lieu les autorisations de construire des ICPE (II).

1. Les servitudes permettant de maitriser l’urbanisation autour des ICPE

A l’instar du droit privé, il existe en droit administratif des servitudes mais celles-ci présentent une singularité. En droit privé, lorsqu’on parle de servitude, cela conduit généralement à identifier un fonds servant et un fonds dominant. Par exemple, une servitude de passage grevant le terrain du premier propriétaire et qui permet au propriétaire du terrain n° 2 de bénéficier de la servitude pour accéder à la rue. Le fonds servant est le terrain du premier propriétaire et le fonds dominant est le terrain qui bénéficie de la servitude. En droit public, il n’y a pas de fonds dominant. Néanmoins, l’intérêt général peut justifier les atteintes aux droits de propriété par l’Administration. Il n’y a que des fonds servants. Les servitudes administratives vont donc être établies au profit de l’intérêt général. L’utilité publique est évidemment beaucoup plus confortable car étant très vaste. Ainsi, on va pouvoir créer des servitudes de protection de l’environnement d’une manière assez commode car il faudra simplement justifier de l’utilité publique ou de l’intérêt général.

Dès lors les servitudes relatives aux ICPE peuvent être retrouvées aussi bien dans le Code de l’urbanisme (A) que dans le Code de l’environnement (B).

1. Les servitudes d’urbanisme applicables aux ICPE

La loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme définit les servitudes d’urbanisme comme l’« ensemble des restrictions administratives spécifiques à l’urbanisme, relatives à la conservation du patrimoine, à l’utilisation des ressources et des équipements, à la sécurité ou à la défense, qui pèsent sur le propriétaire d’un fond résultant des règles d’urbanisme. Elles peuvent prendre la forme :

• d’une interdiction totale ou limitée de construire (servitude non aedificandi) ;
• d’une interdiction de construire ou de surélever un immeuble d’une certaine hauteur afin de sauvegarder les intérêts d’un propriétaire : lui éviter une perte de vue, une perte d’enseuillement (servitude non altius lollendi) ;
• d’une activité d’utilisation du sol ou de l’espace (servitude in faciendo) »^[8].

Concernant les servitudes spécifiques aux ICPE, le Code de l’Urbanisme dispose que : « Les installations classées projetées sur un site nouveau et susceptibles de créer, par danger d’explosion ou d’émanation de produits nocifs, des risques très importants pour la santé de la population ou pour l’environnement doivent, à l’initiative du demandeur de l’autorisation ou du maire ou du ministre chargé de l’urbanisme, être entourées d’un périmètre de protection. »^[9].

Cette disposition confère aux autorités compétentes pour délivrer l’autorisation de construire, à savoir le Maire ou le Ministre chargé de l’Urbanisme, la prérogative d’imposer des servitudes d’utilité publique aux ICPE à travers la délimitation d’un périmètre de protection. Il est prévu à cet effet que :

 « À l’intérieur de ce périmètre, les mesures suivantes peuvent être prises en tant que de besoin:

• limitation ou interdiction du droit d’implanter des constructions ;
• subordination des autorisations de construire au respect de prescriptions tendant à limiter les dangers ;
• limitation des effectifs employés dans les installations industrielles et commerciales futures. »^[10].

Au-delà des mécanismes génériques d’urbanisme, des servitudes d’urbanisme spécifiques de prévention des risques technologiques sont désormais instituées par le législateur sénégalais pour maitriser l’urbanisation intempestive à proximité immédiate des installations très dangereuses. Elles sont déterminées par les Plans de Prévention des Risques technologiques (PPRT). Aux termes de l’article L.126 de la loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme : « Les plans de prévention des risques technologiques, délimitent un périmètre d’exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en œuvre. ». Ces PPRT peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique, délimiter :

• des zones dites de maîtrise de l’urbanisation future ;
• des zones dites de prescription, relatives à l’urbanisation existante^[11].

Dans les zones dites de maîtrise de l’urbanisation future, les PPRT peuvent interdire la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages, ainsi que les constructions nouvelles et l’extension des constructions existantes, ou les subordonner au respect de prescriptions relatives à leur construction, leur utilisation ou leur exploitation^[12].

Dans les zones de prescription, les PPRS peuvent prescrire des mesures de protection des populations contre les risques encourus, relatifs à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d’approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine.

Ces mesures peuvent notamment être relatives aux mouvements et au stationnement des véhicules de transport de matières dangereuses et, pour les seuls logements, porter sur la réalisation des travaux de protection^[13].

B. Les servitudes imposées aux ICPE par le Code de l’Environnement

Il existe tout un panorama des servitudes environnementales^[14] mais la nature des restrictions pouvant être imposées par le Ministre chargé de l’Environnement au titre de la police des ICPE est fixée en droit sénégalais par l’article 55 du Code de l’Environnement ainsi qu’il suit : « Le Ministre chargé de l’Environnement peut, par arrêté pris après avis des ministres concernés, délimiter, autour des installations soumises à autorisation, un périmètre à l’intérieur duquel sont imposées des dispositions particulières en vue d’interdire ou de limiter la construction, ou toute activité dont l’exercice est susceptible d’être perturbé par le fonctionnement desdites installations. ». Cette prérogative trouve ses limites en milieu marin où le Ministre chargé de l’Environnement n’a qu’une compétence consultative concernant le périmètre des ICPE situées en offshore. Le Code de l’Environnement dispose à cet égard que : « Toutefois, les dispositions relatives au périmètre de sécurité des installations classées situées en mer sont – prises par arrêté du Ministre chargé de la Marine marchande, après avis des ministres chargés de l’Environnement et de l’industrie. »^[15].

La logique de ce dispositif est que, selon la dangerosité, plus on va s’approcher de l’installation classée plus les servitudes administratives applicables vont s’endurcir et inversement plus on s’en éloigne plus lesdites servitudes vont s’adoucir. La servitude est donc un outil administratif qui peut se révéler extrêmement performant pour maitriser l’urbanisation autour des ICPE.

Le périmètre à l’intérieur duquel s’appliquent les servitudes environnementales doit être éloigné des certains établissements humains, des cours d’eau et autres infrastructures d’une distance minimale fixée par le Code de l’Environnement ainsi qu’il suit :

« Pour les installations présentant des dangers d’explosion et d’inflammabilité fixés dans la nomenclature des installations classées, l’autorisation est obligatoirement subordonnée à leur éloignement, sur un rayon de cinq cents (500) mètres au moins, des habitations, des immeubles habituellement occupés par des tiers, des établissements recevant du public et des zones destinées à l’habitation, des cours d’eau, des lacs, des voies de communication et des captages d’eau.

Les autres installations sont éloignées de deux cents (200) mètres, au moins.

L’étude de danger peut, au besoin, augmenter ces distances^[16].

II. Les autorisations de construire des ICPE

L’interconnexion entre la législation de l’urbanisme et celle de l’environnement en matière d’installation classée permet aujourd’hui de relativiser le principe jurisprudentiel d’indépendance des législations qui voudrait que chaque code puisse s’appliquer indépendamment d’un autre. En réalité, « l’évolution du droit de l’urbanisme permet aux autorités chargées de cette police de peser directement, à terme plus ou moins rapproché, sur le sort des activités industrielles ou agricoles qui relèvent de la police des installations classées »^[17]. C’est ce qui fait dire à Melkide HOSSOU que : « l’efficacité de la mise en œuvre du droit de l’environnement dépend in fine de l’orientation écologique d’autres réglementations connexes. De ce point de vue, la dérogation la plus remarquable à l’indépendance des législations se manifeste dans les relations entre les règles de polices spéciales de l’environnement et celles de l’urbanisme. »^[18].

L’instruction des autorisations de construire des ICPE telle que prescrite par le Code de l’Environnement (A) et le Code de l’Urbanisme (B) constitue une très belle illustration de l’interdépendance des procédures légales et réglementaires en la matière.

1. L’autorisation de construire une ICPE dans le Code de l’Environnement

Le Code de l’Environnement pose d’abord un principe général selon lequel : « Les projets de lotissement ainsi que les permis de construire sont soumis au visa des services compétents du Ministre chargé de l’Environnement. Ils sont délivrés en tenant compte particulièrement de la présence des installations classées et de leur impact sur l’Environnement. Des prescriptions spéciales peuvent être données, s’ils sont de nature à avoir des conséquences dommageables irréversibles sur l’Environnement. »^[19]. Il ressort de ces dispositions que les services du Ministère en charge de l’Environnement veille à l’exigence de conformité environnementale des documents d’urbanisme et d’aménagement du territoire ainsi que des actes d’urbanisme, en mettant l’accent particulièrement sur la présence des ICPE. Ainsi, les services de l’urbanisme doivent requérir l’avis des services de l’environnement avant de délivrer une autorisation de construire. S’il s’agit spécifiquement d’une autorisation de construire une ICPE, le Code de l’Environnement dispose que : « Le permis de construire d’une installation de première classe n’est accordé qu’au vu de l’attestation ou du certificat de conformité environnementale.

Le permis de construire d’une installation de deuxième classe n’est accordé qu’après avis conforme des services chargés de l’Environnement. »^[20].

L’attestation de conformité environnementale est délivrée provisoirement par le Service de l’Environnement après validation des études d’impacts environnementaux ou des analyses environnementales initiales des projets d’installations classées[21]. Elle précède la délivrance du certificat de conformité environnementale.

Le certificat de conformité environnementale est délivré pararrêté du Ministre chargé de l’Environnement après validation des évaluations environnementales stratégiques, des études d’impacts environnementaux ou des analyses environnementales initiales.

Quant à l’avis conforme précité, il implique que les services de l’urbanisme prennent une décision conforme à l’avis des services de l’environnement consultés lors de l’instruction de l’autorisation de construire une ICPE de deuxième classe.

B- L’autorisation de construire une ICPE dans le Code de l’Urbanisme

Parallèlement au Code de l’Environnement, le Code de l’Urbanisme du Sénégal s’inscrit également dans une logique de conformité environnementale des autorisations de construire des ICPE. A cet effet, les dossiers de demande d’autorisation de construire des ICPE sont soumis au régime des dossiers complexes, c’est-à-dire des dossiers dont l’instruction implique des services autres que ceux du cadastre, des domaines et de l’hygiène^[22]. A cet égard, il est prévu que : « L’autorisation de construire délivrée dans les formes prescrites par le présent Code sur les installations classées est subordonnée à l’autorisation ou l’avis préalable des services des ministères en charge des Installations classées et de la Protection civile.»^[23].

Le délai d’instruction de la demande d’autorisation de construire une ICPE, comme celui de tout dossier complexe, est de quarante jours (40) ouvrés à compter de la date du dépôt de la demande^[24]. Si le dossier en cours d’instruction fait l’objet d’observations, le service en charge de l’instruction en informe le demandeur par tout moyen laissant trace. Ce dernier dispose d’un délai de quinze (15) jours ouvrés pour fournir les pièces complémentaires. Dans cet intervalle, l’instruction du dossier est suspendue jusqu’à la production des éléments demandés. Dans les cas où les pièces ou renseignements complémentaires demandés ne sont pas fournis dans les délais impartis, le service en charge de l’instruction rejette le dossier^[25]. 

Le dossier de demande d’autorisation de construire est déposé en sept (07) exemplaires au service de l’urbanisme territorialement compétent pour son instruction. La date du dépôt est constatée par un récépissé délivré par le chef de service^[26].

Le dossier joint à la demande d’autorisation de construire comprend obligatoirement les pièces suivantes :

• la demande adressée au maire ;
  • le titre d’occupation ;
  • le plan de situation ;
  • l’extrait de plan cadastral portant Numéro d’Identification cadastrale (NICAD) ;
  • le plan de masse coté dans les deux dimensions ;
  • les plans des niveaux, coupes significatives et façades ;
  • la note descriptive indiquant notamment la nature des travaux à exécuter, la qualité des matériaux employés, les couleurs des façades ;
  • la fiche de renseignement comprenant les différents niveaux et leurs surfaces respectives ainsi que le cout estimatif du projet ;
  • éventuellement la notice de sécurité conformément à la règlementation en vigueur et les plans d’avant-projet de voirie et réseaux divers (VRD).»^[27].

Le dossier peut éventuellement comporter des pièces complémentaires à la demande de l’Administration^[28].

En outre, le dossier de demande d’autorisation de construire une ICPE doit indiquer les éléments suivants :

1. la nature de l’établissement et la classe dans laquelle il est rangé ;
2. une étude d’impact pour les établissements de la première classe visée par le Code de l’Environnement ;
3. un descriptif détaillé des travaux ;
4. une notice de sécurité ;
5. le mode et les conditions d’évacuation, d’utilisation et de traitement des eaux résiduaires ainsi que les déchets ;
6. le tracé des égouts existants ;
7. la hauteur des cheminées ;
8. les moyens de secours contre les effets d’un éventuel sinistre ;
9. toutes dispositions prises pour satisfaire les mesures édictées par la réglementation en vigueur, concernant la demande d’autorisation de construire et son instruction^[29].

Enfin, il est interdit en droit sénégalais d’ouvrir une ICPE dans un Immeuble de grande Hauteur (IGH). Aux termes de l’article R.546 du Code de l’Urbanisme, « Les immeubles de grande hauteur ne peuvent contenir, en raison des dangers d’incendie et d’explosion qu’ils présentent, des installations classées. »^[30]. Est considéré comme IGH tout corps de bâtiment dont le plancher bas du dernier niveau est situé, par rapport au niveau du sol le plus haut utilisable par les engins publics de secours et de lutte contre l’incendie :

• à plus de 50 mètres pour les immeubles à usage d’habitation,

à plus de 28 mètres pour tous les autres immeubles[31].

CONCLUSION

L’implantation des ICPE est une question à la fois environnementale et urbanistique. L’établissement de servitudes administratives et le renforcement de l’instruction des autorisations de construire des ICPE par les nouveaux codes de l’urbanisme et de l’environnement constituent des mécanismes efficaces de maitrise de l’urbanisation et de préservation du cadre de vie autour des sites d’exploitation.

Par ailleurs, il urge de renforcer les services compétents, notamment pour la collecte des données permettant d’établir une cartographie diachronique des risques industriels sur l’ensemble du territoire national. Toujours dans une approche préventive, il sied de doter toutes les collectivités territoriales abritant des ICPE dangereuses de PPRT.

Par Mamadou Sall SECK

Doctorant en Droit de l’Environnement

Université Cheikh Anta Diop de Dakar

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[1] Maurice KAMTO, Droit de l’environnement en Afrique, EDICEF, Coll. Universités Francophones, 1996, p.337.

[2] Jean-Pierre BOIVIN, Les Installations classées, Traité pratique de droit de l’environnement industriel, Le Moniteur, 2^e édition, 2003, p. 91.

[3] Art.3 de la loi n° 2023-15 du 02 aout 2023 portant Code de l’Environnement.

[4] Art.44 de la loi n° 2023-15 du 02 aout 2023 portant Code de l’Environnement.

[5] Art.44 du décret n° 2025-227 du 31 janvier 2025 portant application de certaines dispositions du Code de l’Environnement.

[6] Article 48 al. 3 da loi n° 2023-15 du 02 août 2023 portant Code l’Environnement).

[7] Voir la Stratégie nationale de Développement durable (SNDD) de 2015, p. 33.

[8] Art. L.2 de la loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme.

[9] Art. L.130 de la loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme.

[10] Art. L.131 de la loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme.

[11] Art. L.127 de la loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme.

[12] Art. L.128 de la loi n°2 023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme.

[13] Art. L.129 de la loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme.

[14] On peut en citer les servitudes environnementales de protection du patrimoine naturel (milieu naturel, paysage, ressources naturelles, etc.), les servitudes de prévention des risques (risques naturels et risques technologiques).

[15] Art. 55 al.2 de la loi n° 2023-15 du 02 aout 2023 portant Code de l’Environnement.

[16] Art 48 al.3, 4 & 5 de la loi n° 2023-15 du 02 aout 2023 portant Code de l’Environnement.

[17] Jean-Pierre BOIVIN, Les Installations classées, Traité pratique de droit de l’environnement industriel, op. cit. pp.91 & 92.

[18] Melkide HOSSOU, Les influences réciproques du droit administratif et du droit de l’environnement au bénin, au Sénégal et en France : Contribution à l’étude des dynamiques contemporaines du droit, l’Université Jean Moulin Lyon 3, Soutenue publiquement le 24 novembre 2021, p. 511.

[19] Art.64 de la loi n° 2023-15 du 02 aout 2023 portant Code de l’Environnement.

[20] Art.52 de la loi n° 2023-15 du 02 aout 2023 portant Code de l’Environnement.

[21] Art.3 de la loi n° 2023-15 du 02 aout 2023 portant Code de l’Environnement.

[22] L’art. R.408 du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme énumère au titre des dossiers complexes :         

• les immeubles de grande hauteur ;
• les établissements dans les sites classés ;
• les établissements recevant du public (ERP) ;
• les installations classées pour la protection de l’environnement ;
• les bâtiments à usage d’habitation abritant à leur sein des ERP ;
• tout bâtiment soumis à autorisation d’ouverture de fouilles.

[23] Art. R.573 du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[24] Art. R.413 du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[25] Art. R.413 du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[26] Art. R.411 du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[27] Art. R.409 al.1^er du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[28] Art. R.409 al.2 du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[29] Art. R.574 du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[30] Art. R.546, al.1^er du décret n° 2025-1194 du 17 juillet 2025 portant partie réglementaire du Code de l’Urbanisme.

[31] Voir art. L.2 de la loi n° 2023-20 du 29 décembre 2023 portant Code de l’Urbanisme.