La sincérité d’une loi de finances rectificative ne saurait être appréciée à partir des seules affirmations du Gouvernement. Elle doit pouvoir être vérifiée au regard des informations financières disponibles, notamment celles produites par les administrations financières et les organes de contrôle.

L’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2026 soulève une question qui dépasse les éventuels désaccords entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale. Elle concerne les conditions dans lesquelles l’Assemblée nationale peut exercer sa compétence budgétaire lorsque des documents financiers nécessaires à l’appréciation des nouvelles prévisions ne lui sont pas communiqués.

Selon le communiqué du groupe parlementaire PASTEF du 30 octobre 2026, les documents dont la communication est évoquée comprennent notamment le rapport d’audit Forvis Mazars, le rapport de l’Inspection générale des finances sur la dette non financière, le rapport d’exécution budgétaire de septembre 2026 et la liste des structures publiques bénéficiaires de transferts budgétaires .

Ces documents présentent, par leur objet, un intérêt direct pour l’examen de la situation financière de l’État. Leur consultation pourrait permettre aux députés de confronter les prévisions gouvernementales aux données issues de l’exécution budgétaire et des travaux de contrôle.

Deux exigences juridiques sont ici en cause : le droit d’information et de contrôle de l’Assemblée nationale et le principe de sincérité budgétaire consacré par la loi organique n° 2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances (LOLF).

Toutefois, tant que le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative pour 2026 n’est pas disponible, il convient de réserver toute appréciation définitive sur la position du Gouvernement, la nature exacte des documents demandés et les motifs éventuellement invoqués pour en différer ou en refuser la communication.

Cette réserve ne fait pas obstacle à l’examen de la question juridique de principe : comment garantir l’effectivité d’un droit de communication reconnu par la LOLF, mais dépourvu d’une procédure spécifique permettant de surmonter les obstacles à son exercice ?

I. Le droit de communication de l’Assemblée nationale et ses limites

A. Une prérogative expressément reconnue par l’article 70 de la LOLF

L’article 70 de la LOLF du 26 février 2020 constitue le principal fondement juridique du droit d’information parlementaire en matière budgétaire.

Il prévoit que la commission chargée des finances veille, au cours de la gestion annuelle, à la bonne exécution des lois de finances. À cette fin, le Gouvernement transmet trimestriellement à l’Assemblée nationale des rapports d’exécution du budget, qui sont également mis à la disposition du public. Surtout, cet article dispose que les informations ou les investigations sur place demandées par l’Assemblée nationale « ne sauraient lui être refusées » [1].

Cette formulation présente une portée juridique particulière. Elle signifie que l’information financière nécessaire au contrôle parlementaire ne constitue pas une faveur accordée par le Gouvernement. Elle relève d’une prérogative expressément reconnue à l’Assemblée nationale par le législateur organique.

Cette disposition doit être rapprochée des règles constitutionnelles relatives au contrôle de l’action gouvernementale et aux relations entre l’Assemblée nationale et le Gouvernement. Elle prend une importance particulière lors de l’examen d’une loi de finances rectificative. L’Assemblée nationale est alors appelée à modifier des autorisations de recettes et de dépenses précédemment accordées. Elle doit pouvoir apprécier les raisons de ces modifications et vérifier leur cohérence avec la situation financière de l’État.

L’article 46 de la LOLF complète ce dispositif en prévoyant que les projets de loi de finances rectificative sont accompagnés de documents permettant notamment d’apprécier l’évolution de la situation économique, les mouvements de crédits, les mesures de régulation budgétaire, l’exécution du budget et les prévisions pour la fin de l’exercice [2].

Ces obligations documentaires traduisent une exigence fondamentale : l’autorisation parlementaire doit être précédée d’une information suffisamment complète pour permettre un examen effectif des choix financiers proposés.

Le droit de communication reconnu à l’Assemblée nationale ne vise pas seulement à faciliter l’exercice du contrôle parlementaire. Il constitue également une garantie de l’exercice de sa compétence constitutionnelle en matière financière. L’autorisation des recettes, des dépenses et du recours à l’emprunt suppose, en effet, que les représentants de la Nation disposent des informations nécessaires pour apprécier la situation financière de l’État. L’effectivité de ce droit participe ainsi à la préservation de la portée de l’autorisation budgétaire accordée par l’Assemblée nationale.

B. La confidentialité ne saurait constituer une justification générale du refus de communication

La confidentialité de certains documents financiers soulève la question de sa conciliation avec le droit de communication reconnu à l’Assemblée nationale. Le caractère confidentiel d’un document ne saurait, à lui seul, justifier un refus de communication à la commission des finances. Une telle restriction doit reposer sur un fondement juridique précis et tenir compte des prérogatives de contrôle reconnues à l’Assemblée nationale. Deux documents évoqués dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2026 appellent, à cet égard, des observations particulières.

Le rapport d’audit Forvis Mazars porterait principalement sur deux missions : le recensement des opérations d’endettement de l’État central entre 2019 et 2024 et l’inventaire des engagements financiers de certaines sociétés parapubliques ainsi que des engagements auprès des partenaires financiers extérieurs. Sa communication permettrait à l’Assemblée nationale de mieux connaître la situation de l’endettement extérieur de certaines sociétés du secteur parapublic, notamment la SENELEC, Air Sénégal, PETROSEN et l’AIBD, dont les engagements sont susceptibles de peser sur les finances de l’État.

Ce rapport présente également un intérêt au regard des conclusions du rapport d’audit de la Cour des comptes (2019-2024). Sa consultation pourrait permettre aux députés de rapprocher les constats des deux audits et de mieux apprécier les informations financières disponibles sur l’endettement de l’État au cours de la période considérée.

La confidentialité du rapport Forvis Mazars peut légitimement limiter sa diffusion publique sans nécessairement faire obstacle à sa consultation par les députés, sous réserve de garanties appropriées.

Le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) sur la dette non financière présente, quant à lui, un intérêt directement lié aux autorisations budgétaires sollicitées par le Gouvernement.

Le projet de loi de finances rectificative de 2026 prévoit 300 milliards de francs CFA pour l’apurement des arriérés intérieurs, tandis que le projet de loi de finances initiale de 2027 inscrit 480 milliards à ce titre. La communication du rapport de l’IGF permettrait, dans la mesure où ses investigations portent sur les obligations concernées, d’en apprécier l’origine, la nature et le montant, ainsi que de distinguer les restes à payer des autres dettes reconnues ou restant à régulariser.

Dans ces conditions, il importe que la commission des finances puisse disposer des éléments nécessaires pour apprécier les autorisations financières soumises au vote de l’Assemblée nationale, selon des modalités conciliant ses prérogatives de contrôle et les exigences légitimes de confidentialité.

La possibilité d’une communication partielle, d’une consultation encadrée ou de l’occultation des seules informations protégées devrait alors être examinée.

Il ne s’agit pas de nier les exigences légitimes de confidentialité de l’action publique, mais d’éviter qu’elles soient invoquées de manière générale pour faire obstacle à l’exercice des prérogatives parlementaires.

II. La nécessité d’une procédure garantissant l’effectivité du droit de communication

A. Les enseignements des articles 57 et 59 de la LOLF française

Le droit français offre un exemple particulièrement intéressant de dispositif destiné à garantir l’effectivité du contrôle parlementaire des finances publiques.

L’article 57 de la loi organique française n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances reconnaît aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat des pouvoirs étendus d’investigation sur pièces et sur place.

Il leur permet, dans le cadre des missions de contrôle et d’évaluation, d’obtenir les renseignements et documents financiers ou administratifs nécessaires à l’exercice de leurs attributions, sous réserve de certaines matières expressément protégées [3].

Les commentaires doctrinaux consacrés à cet article, notamment ceux de Philippe Dautry et Jean-Pierre Camby, soulignent l’extension du droit de communication et le renforcement des prérogatives des rapporteurs spéciaux des commissions des finances [4].

Mais l’innovation la plus importante réside dans l’article 59 de la même loi organique. Celui-ci prévoit que, lorsque la communication des renseignements demandés ne peut être obtenue au terme d’un délai raisonnable, les présidents des commissions des finances peuvent saisir la juridiction compétente, statuant en référé, afin de faire cesser l’entrave sous astreinte [5].

Cette disposition transforme le droit de communication en une prérogative assortie d’une garantie juridictionnelle.

Le Conseil constitutionnel français, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, a admis cette procédure sous une réserve d’interprétation importante. Il a précisé que le dispositif devait être compris comme permettant au juge administratif d’ordonner, en référé, à une personne morale investie de prérogatives de puissance publique la communication des documents ou renseignements demandés, sous astreinte [6].

Cette jurisprudence présente un intérêt particulier pour la réflexion sénégalaise. Elle montre que la reconnaissance d’un droit de communication peut être assortie d’une garantie juridictionnelle, sous réserve du respect des exigences constitutionnelles relatives à la séparation des pouvoirs et à la compétence des juridictions. Il ne s’agit cependant pas de transposer mécaniquement le dispositif français. Une réforme sénégalaise devrait tenir compte de l’organisation nationale des juridictions et du régime constitutionnel des relations entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale.

B. Compléter l’article 70 de la LOLF sénégalaise par une garantie procédurale

L’article 70 de la LOLF sénégalaise présente une différence importante avec le dispositif français. Il n’organise pas de procédure particulière permettant de faire cesser une entrave à l’exercice de ce droit.

Cette lacune procédurale peut réduire l’effectivité de la prérogative reconnue à l’Assemblée nationale. En effet, lorsqu’une demande de communication demeure sans réponse, fait l’objet de reports répétés ou se heurte à un refus contesté, l’Assemblée nationale ne dispose pas, dans cet article, d’un mécanisme spécifique permettant d’obtenir rapidement une décision sur la communication des documents.

Cette difficulté est particulièrement sensible en matière budgétaire, où les délais d’examen des projets de loi de finances sont contraints.

Une communication tardive peut priver l’information demandée d’une grande partie de son utilité. Un document transmis après l’adoption de la loi de finances rectificative ne permet plus aux députés de l’exploiter pour apprécier les modifications budgétaires soumises à leur autorisation.

Il serait donc opportun d‘envisager une révision de l’article 70 de la LOLF de 2020 afin de compléter le droit de communication par une procédure spécifique.

Cette réforme pourrait reposer sur quatre garanties.

Premièrement, les demandes de communication devraient être formalisées et adressées aux autorités détentrices des documents, selon des modalités permettant d’en établir la date et l’objet.

Deuxièmement, un délai de réponse devrait être prévu, en tenant compte de la nature des documents et des contraintes particulières de la procédure budgétaire.

Troisièmement, tout refus de communication devrait être expressément motivé, avec indication du fondement juridique précis de la restriction invoquée.

Quatrièmement, lorsqu’une difficulté persiste, le président de la commission des finances devrait pouvoir saisir une juridiction compétente, selon une procédure rapide spécialement organisée par les textes, afin qu’elle statue sur la demande de communication et, lorsque les conditions légales sont réunies, ordonne la transmission des documents sous astreinte.

La désignation de cette juridiction, la détermination de ses pouvoirs et l’articulation de cette procédure avec les règles constitutionnelles et contentieuses sénégalaises exigeraient un examen préalable.

Une telle réforme ne devrait pas avoir pour objet de placer le Gouvernement sous la tutelle de l’Assemblée nationale. Elle viserait à assurer le respect d’une prérogative de contrôle déjà reconnue par le législateur organique.

Elle permettrait également de mieux concilier le droit d’information parlementaire et les exigences légales de confidentialité.

Conclusion : Garantir le droit de communication pour préserver la portée de l’autorisation budgétaire

L’examen d’une loi de finances rectificative ne peut se réduire à la présentation de nouvelles prévisions de recettes et de dépenses. Il suppose que les députés disposent des informations nécessaires pour apprécier la situation financière de l’État et les motifs des modifications proposées.

La sincérité budgétaire ne saurait être appréciée à partir des seules affirmations du Gouvernement. Elle doit pouvoir être examinée au regard des données disponibles, notamment celles provenant de l’exécution budgétaire et des travaux des organes de contrôle.

Un refus injustifié de communiquer des informations financières déterminantes serait susceptible de porter atteinte aux prérogatives de l’Assemblée nationale. Il pourrait également compromettre les conditions d’un examen suffisamment éclairé des prévisions budgétaires, sans qu’il en résulte automatiquement une insincérité de la loi de finances.

L’article 70 de la LOLF de 2020 reconnaît déjà le principe du droit de communication. L’enjeu est désormais d’en garantir l’effectivité.

Une réforme organique instituant une procédure rapide de règlement des difficultés de communication constituerait ainsi un prolongement cohérent des prérogatives de contrôle financier reconnues à l’Assemblée nationale.

C’est ainsi que le droit de communication pourra recevoir sa pleine effectivité et que l’autorisation parlementaire conservera sa portée, en reposant sur une connaissance suffisamment complète de la situation financière de l’État.

Par Mamadou Abdoulaye SOW
Inspecteur principal du Trésor (retraité)

Notes

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[1] Sénégal, LOLF, article 70, relatif au contrôle de l’Assemblée nationale sur l’exécution des lois de finances.

[2] Sénégal, LOLF, article 46, relatif aux documents accompagnant les projets de loi de finances rectificative.

[3] France, loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, article 57, relatif aux pouvoirs de contrôle et d’investigation des commissions des finances.

[4] Philippe Dautry et Jean-Pierre Camby, commentaires des articles 57 et 59 de la LOLF française, dans Jean-Pierre Camby (Dir.), La réforme du budget de l’État, La loi organique relative aux lois de finances, 3e éd., LGDJ, coll. Systèmes, Paris, 2011, pp.355-366 et 375-383.

[5] France, loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, article 59, relatif à la procédure de référé destinée à faire cesser les entraves à la communication des renseignements demandés.

[6] Conseil constitutionnel français, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, considérants 102 et 103, relatifs à l’interprétation de l’article 59 et aux pouvoirs du juge administratif.