Réflexion sur le contrôle juridictionnel de la tenue du registre des sociétés coopératives : à quel juge se vouer ?

Les coopératives correspondent à une forme particulière d’organisation économique et juridique très répandue dans le monde entier selon des principes coopératifs presque identiques. 

Elles se sont déployées dans un premier temps dans les zones rurales par la mise en place de coopératives agricoles et d’élevage. Mais la coopérative est, peu à peu, devenue un outil de développement et de promotion sociale. On a assisté à la création de coopératives d’habitats, d’établissements de microfinance, ou de coopératives d’encadrement et de promotion de l’activité artisanale[1].

De prime abord, il demeure utile de rappeler qu’au Sénégal, c’est le décret n°60-177 du 20 mai 1960 portant statut de la coopération ainsi que la loi n°83-07 du 28 janvier 1983 portant statut général des coopératives qui organisaient déjà ce secteur. Partant, toute coopérative devait son existence juridique à la délivrance d’un « agrément » par un arrêté conjoint signé par le Ministre chargé de l’agriculture et celui chargé de l’activité concernée. 

Avec l’avènement du droit communautaire OHADA, l’Acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives (AUSCOOP), adopté le 15 décembre 2010, est venu parachever un long processus législatif entamé depuis 2001. Notons que la nature « sui generis » de cette structure est passée de simple coopérative à une société coopérative. Cette transition a engendré des conséquences juridiques très importantes. A ce propos, l’AUSCOOP, en son article 4, définit la société coopérative comme étant : 

« Un groupement autonome de personnes volontairement réunies pour satisfaire leurs aspirations et besoins économiques, sociaux et culturels communs, au moyen d’une entreprise dont la propriété et la gestion sont collectives et où le pouvoir est exercé démocratiquement et selon les principes coopératifs ».

Les dispositions du même texte précisent que toute société coopérative jouit de la personnalité juridique à compter de son immatriculation au registre des sociétés coopératives. Concernant la tenue de ce régistre, l’AUSCOOP renvoie à chaque loi nationale la charge de la fixation de l’Autorité administrative compétente. 

Le ton est donné, le législateur OHADA a tranché clairement que l’agrément ne deviendrait plus l’acte administratif créateur de la personnalité juridique pour les sociétés coopératives. Ainsi, pour donner corps à cette disposition communautaire, notre pays avait pris un décret pour désigner le Ministère chargé de l’Agriculture, comme étant l’autorité chargé de la tenue de ce registre, par le soin de ses services régionaux que sont les Directions régionales du Développement rural (DRDR)[2]

Sur ces entrefaites, la loi d’orientation n°2021-28 du 15 juin 2021 relative à l’économie sociale et solidaire est venue abroger les articles 2 et 3 du décret n°2016-1600, en spécifiant que : « les registres de l’économie sociale et solidaire sont gérés par les autorités administratives déconcentrées ». 

Cette nouvelle orientation soulève, par ailleurs, beaucoup de questions et de difficultés pratiques mais qui ne seront pas abordées ici car n’étant pas l’objet de notre présente réflexion. Mais notons, à ce propos, les inquiétudes légitimes du Professeur Mayatta Ndiaye MBAYE, Directeur général de l’École Régionale Supérieure de la Magistrature (ERSUMA) qui préfaçait « Dans certains États, les registres des sociétés coopératives ont dû être fermés à un moment donné (2014-2018), en raison de la difficulté des États à appliquer les dispositions de l’Acte uniforme. Une telle situation, encore d’actualité dans certains pays membres de l’OHADA, a sûrement affaibli le mouvement de création et de développement des coopératives »[3].

L’on ne peut nier que cette référence du législateur OHADA à une autorité administrative, va indéniablement déboucher sur un appel d’air des conséquences juridiques et judiciaires très importantes. Et malheureusement, le législateur communautaire n’est pas allé jusqu’au bout de sa logique en omettant de fixer un régime procédural complet et suffisant à cette extension. 

Il est connu que les actes de l’Administration obéissent à des règles spéciales et dérogatoires du droit commun. De ce fait, le contentieux administratif est spécifique et déroge au régime de la procédure purement civile ou commerciale qui régit les relations entre personnes privées. L’administration bénéficie d’un certain privilège procédural aménagé par notamment le code de procédure civile à travers la demande préalable.[4] 

L’État et ses démembrements sont souvent attraits en justice par le biais du recours de plein contentieux ou par la procédure du recours en annulation, dite recours pour excès de pouvoirs. Signalons que ce dernier recours est de la compétence exclusive de la Cour suprême par le biais de la chambre administrative. 

C’est pourquoi, il demeure fort utile d’opiner sur cette procédure d’annulation pour savoir si elle est adaptée pour résoudre les contentieux de la tenue du Registre des Sociétés coopératives. 

A ce stade, il faut se méfier de confondre le contentieux interne de la société coopérative de celui relatif à la tenue de son registre. 

Pour le premier, le législateur OHADA a bien prévu des modes de résolution des litiges à travers plusieurs mécanismes. A ce propos, on peut citer notamment les contentieux suivants : 

  • La prorogation de la durée de la société, pour chaque forme de société coopérative[5]
  • Les conditions de cession et de remboursement et la détermination de la valeur de ces droits[6]
  • L’augmentation des engagements des coopérateurs envers la société coopérative[7]
  • L’omission des énonciations exigées par l’Acte uniforme des formalités prescrites par celui-ci pour la constitution de la société coopérative. 

Par contre, concernant le contentieux de la tenue du registre des sociétés coopératives, un silence se dresse devant nous ! 

Est-ce une volonté du législateur communautaire de ne pas s’immiscer dans les règles propres de procédure de chaque État membre ?  

A ce sujet, affirmer que l’OHADA n’a pas pour vocation de fixer des règles de procédure, ne serait pas une verve. En effet, les actes uniformes de l’Organisation se contentent de régir généralement que des règles de fond. 

Signalons que la majorité écrasante des pays membres de l’OHADA a choisi de confier la tenue de ce registre aux services du ministère chargé de l’agriculture. Pour d’autres États membres de l’OHADA, il s’agit du ministère de l’Intérieur ou du ministère chargé de l’Administration territoriale. Par contre, quelques rares pays, comme le Bénin et la Côte d’ivoire, ont confié cette attribution au service du Registre du Commerce et du Crédit Mobilier (RCCM). 

Au Sénégal, le Gouvernement a porté son choix sur les directions régionales du développement rural (DRDR). Ces services purement administratifs sont appelés à exercer un contrôle sur la régularité de toute demande d’immatriculation. Exerçant leur office, ces services publics pourraient prendre des décisions faisant grief. Dans pareil cas, qui du juge de droit commun ou celui de l’annulation des décisions administratives en l’occurrence la Chambre administrative de la Cour suprême, serait compétent ou mieux indiqué pour apprécier des décisions administratives.   

La tentative de réponse est, à notre modeste avis, double car des problèmes de légalité et d’opportunité s’entrechoquent. En effet, l’exclusivité légale de la compétence dévolue à la Cour suprême pour connaître du contentieux de l’annulation des décisions des autorités administratives (première partie) devrait l’emporter sur le réalisme et la particularité de la procédure de droit commun du contrôle des registres d’immatriculation (deuxième partie). 

I – La compétence dévolue à la juridiction d’annulation des actes administratifs 

Les actes uniformes deviennent des lois nationales une fois adoptés et sont, de ce fait, fondus dans le bloc de légalité (A). Ainsi, toutes les juridictions suprêmes ou de cassation des États membres pourraient l’invoquer pour trancher les litiges de recours pour excès de pouvoir (B) même si cela peut surprendre à première vue.  

A-L ’appartenance des actes uniformes au bloc de légalité. 

Le recours pour excès de pouvoir peut être défini comme un recours contentieux tendant à l’annulation d’une décision administrative et fondé sur la violation d’une règle de droit. Il a pour objectif de défendre le principe de la légalité des actes de l’Administration. Le recours pour excès de pouvoir n’est recevable que contre une décision explicite ou implicite d’une autorité administrative[8]

La loi organique sur la Cour suprême confère à la Chambre administrative la compétence d’appréciation de la légalité des décisions émanant des autorités administratives.

Aucun autre juge ou organe n’a cette compétence sauf le Conseil Constitutionnel en matière électorale. 

En soi, il n’existe pas un droit substantiel ou de fond relatif au recours pour excès de pouvoir. Pour trancher le litige, le juge suprême peut puiser dans tout l’ordonnancement juridique national, autrement appelé le bloc de légalité. 

Le bloc de légalité, rappelons-le, est une notion dégagée par la doctrine administrative. Il comprend la Constitution, les lois organiques et ordinaires et les règlements. Ainsi, il ne serait pas interdit d’y ajouter les Actes uniformes de l’OHADA. 

De suite, le juge de la chambre administrative devrait pouvoir puiser dans les dispositions des Actes uniformes comme celui relatif aux sociétés coopératives pour trancher un contentieux d’annulation adossé à un conflit né de l’immatriculation de société coopérative. 

Cette position surprend. Mais, a priori, rien ne s’oppose à l’application des actes uniformes dans la motivation des arrêts d’annulation par le juge administratif. 

B- L’invocabilité des actes uniformes pour trancher les recours pour excès de pouvoir 

Il demeure légitime de s’interroger sur la catégorie juridique des Actes uniformes. Vu du côté de leur origine intrinsèque, ils sont indéniablement des textes communautaires. Mais, une fois adoptés, ils se fondent dans l’ordonnancement juridique interne et deviennent, de ce fait, de simples lois nationales.

A l’évidence, si la question fondamentale de savoir si le droit OHADA fait partie du bloc de légalité est justifiée et acquise, il reste celle d’admettre que cette source de droit positif puisse permettre de trancher un litige administratif, loin du droit commercial ou des affaires. 

Pour beaucoup de personnes proches du côté de l’approche organique ou institutionnelle, la réponse est la négative car se fondant sur les dispositions pertinentes du Traité en son article 14 : « La Cour Commune de Justice et d’Arbitrage assure l’interprétation et l’application communes du Traité ainsi que des règlements pris pour son application, des actes uniformes et des décisions ».

L’on constate qu’effectivement l’exclusivité de la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage (CCJA), pour l’application des Actes uniformes, semble affirmée par les Pères fondateurs de notre commune Organisation.

Un souci majeur d’harmonisation de la jurisprudence est en jeu. Autrement, pour une même disposition, les juridictions suprêmes ou de cassation des dix-sept (17) États membres pourraient prendre des positions divergentes et totalement opposées. En effet, « toute idée d’harmonisation du droit dans un espace donné serait vaine, sinon vidée de son sens, si on confiait aux différentes juridictions nationales de cassation le pouvoir d’interprétation, chaque juridiction pouvant avoir sa propre compréhension du droit harmonisé »[9].

Par contre, pour d’autres penseurs, à l’instar du Professeur Ndiaw Diouf, le juge administratif peut bien faire appel aux dispositions de l’AUSCOOP pour trancher un recours en annulation. Il se fonde, curieusement lui aussi, sur les dispositions du même Traité. 

En effet, l’article 10 du Traité précise : « Les actes uniformes sont directement applicables et obligatoires dans les États Parties, nonobstant toute disposition contraire de droit interne, antérieure ou postérieure ». 

Ce qui précède, ne laisse aucun doute sur l’appartenance des Actes uniformes au bloc de légalité. Le droit OHADA est bel et bien fondu dans le droit national et de ce fait n’importe quel juge peut l’appliquer selon ses règles de compétence. 

La compétence de la CCJA sur les actes uniformes demeure la seule saisine par voie de « pourvoi en cassation »[10]. En dehors du pourvoi en cassation, l’on se demande si la CCJA pourrait valablement s’arroger la compétence exclusive d’application ou d’interprétation des Actes uniformes. 

Si la réponse est négative, la Cour suprême saisie d’un « recours » en annulation et non d’un « pourvoi » pourraient valablement déclarer recevables de telles actions et trancher le litige sur la base du droit OHADA, le cas échéant. 

On peut pousser la réflexion audacieusement plus loin en ce que la CCJA pourrait même connaître en cassation des arrêts rendus par les juridictions suprêmes dans ce domaine. Cette position peut paraître ubuesque à première vue. Mais une deuxième lecture plus attentive de l’article 14, alinéa 4 peut autoriser à admettre cette possibilité, jusque-là, inimaginable. Ce texte dispose que la CCJA : 

« Se prononce dans les mêmes conditions sur les décisions non susceptibles d’appel rendues par toute juridiction des États Parties dans les mêmes contentieux. En cas de cassation, elle évoque et statue sur le fond ». 

L’arrêt de la Cour suprême statuant en annulation est rendu en premier et dernier ressort donc non susceptible d’appel mais devrait être susceptible de pourvoi devant la CCJA. 

A bien des égards, force est de reconnaitre que le juge de l’annulation des actes administratifs ne correspond pas à la particularité du contentieux des registres. C’est pourquoi, les plus pragmatiques s’orientent vers le juge de droit commun qui semble, à même, de résoudre nos difficultés. 

II – La compétence du juge de droit commun 

Comparaison n’est pas raison, dit-on souvent, mais le juge chargé du contrôle du Registre de Commerce et du Crédit Mobilier (RCCM) (A) a fini de montrer son efficacité dans cet office, pour s’ériger en véritable modèle. Par contre, les perspectives de l’AUSCOOP qui se dessinent devant cette problématique n’augurent pas des lendemains meilleurs (B) avec des risques réels.

 A-Le modèle du juge du Registre de Commerce et du Crédit Mobilier (RCCM) 

L’Acte uniforme sur le droit commercial général a institué un Registre de Commerce et du Crédit Mobilier (RCCM) en lui aménageant un régime complet allant notamment de son organisation, des conditions et effets de l’immatriculation et du contentieux y relatif. 

C’est le titre IX intitulé « contentieux relatif au registre du commerce et du crédit mobilier » de l’article 66 à 69 de l’Acte uniforme portant sur le droit commercial général, qui organise et fixe le régime procédural du contrôle de ce registre. 

Pour ce faire, le législateur communautaire convoque deux autorités à savoir le greffier ou le responsable de l’organe compétent dans l’État partie[11]. Conséquemment, il va s’en dire que les recours seront portés soit devant une juridiction compétente soit devant une autorité compétente selon le schéma choisi par chaque État partie. 

Au Sénégal, c’est le juge du tribunal de grande instance (TGI) ou du tribunal de commerce (TC) compétent qui procède à l’examen du contentieux né des inscriptions ou immatriculations. Il statue par voie d’ordonnance. 

Ce juge enjoint le greffier de faire ou de ne pas faire[12]

Par contre, concernant les sociétés coopératives, il s’agira ici du Directeur régional du développement rural (DRDR) ou de l’Autorité administrative déconcentrée désignée pour tenir le registre des coopératives, conformément à la loi d’orientation n°2021-28 du 15 juin 2021 relative à l’économie sociale et solidaire. 

Un parallélisme des formes recommanderait, à certains égards, de confier le contrôle du registre des sociétés coopératives au juge de droit commun en l’occurrence celui du TGI ou du TC territorialement compétent. 

Cette position parait plus commode et réaliste malgré, tout de même, une légalité très fragile et critiquable. Cependant, elle aura le mérite de répondre à beaucoup de préoccupations, au nombre desquelles on peut citer notamment : 

  • La célérité du juge qui réagit par ordonnance dans les délais très courts. Contrairement au recours pour excès de pouvoir qui peut durer des mois avant la délivrance d’une décision ;
  • L’annulation de la décision de l’autorité administrative ne s’accommode pas au contentieux de la tenue du registre. En lieu et place, il faudrait une injonction de faire ou de ne pas faire ;
  • La proximité de la juridiction compétente est importante. Il existe un TGI ou un TC dans chaque région contrairement à la Cour suprême. Cet état de fait oblige tout demandeur à un recours pour excès de pouvoir à faire un long déplacement jusqu’à Dakar pour diligenter sa procédure.
  • Le juge du TGI ou TC dispose plus de latitude à répondre et à modeler son ordonnance selon la demande qui lui est adressée. En effet, il peut enjoindre au DRDR ou à l’autorité administrative déconcentrée, toute mesure qu’il juge appropriée. 

A dire vrai, l’AUSCOOP fait rejaillir beaucoup de questionnements à propos de son application. Sa nature hybride (entre les attributs des sociétés commerciales et les principes coopératifs) ne lui facilite pas une vie paisible avec des perspectives pas très heureuses. 

B- Les risques de contentieux du Registre 

Le contentieux de la tenue de tout régistre s’inscrit généralement dans l’activité de la réception des déclarations et la vérification de la conformité de leur énonciation aux pièces justificatives produites. En résumé, nous sommes en face véritablement d’un contrôle de régularité formelle. Dans ce cas précis, il peut arriver que l’organe compétent (DRDR ou autorité administrative déconcentrée) prenne une décision qui fait grief à l’encontre des déclarants pour l’immatriculation. 

L’autorité administrative a l’obligation de vérifier la satisfaction des obligations et des interdictions énoncées dans l’AUSCOOP avant de procéder à toute immatriculation au régistre. 

A titre illustratif, l’application rigoureuse de l’alinéa in fine de l’article 6 de l’AUSCOOP pourrait soulever de sérieuses difficultés dans nos États. 

Cette disposition supra interdit : « Toute discrimination fondée sur le sexe ou sur l’appartenance ethnique, religieuse ou politique ». 

Entendez bien, cette interdiction est d’ordre public ! [13]

Force est de constater que ces interdictions de discrimination d’ordre ethnique ou religieuse pourraient compromettre beaucoup de projets de formalisation en coopérative surtout dans le monde rural. Ces terroirs sont marqués par des appartenances diverses.L’exemple des régions naturelles est assez édifiant. En effet, des habitants d’un même village qui se constituent en coopérative pourraient se heurter au refus d’immatriculation par l’administration sur le fondement de leur appartenance à une même ethnie. Ce qui serait absolument incongru. 

De même, la discrimination liée au sexe soulève également une grave interrogation sur sa pertinence. 

En effet, partout en Afrique des groupements de femmes appelés à se formaliser en coopérative, foisonnent dans tous les secteurs d’activités économiques (pêche, maraichage, transformation de produits agricoles, artisanat, etc.). Demain, à la déclaration pour l’immatriculation, une coopérative composée uniquement de femmes pourrait se voir opposer les dispositions de l’article 6. C’est encore plus grave si cette exclusivité de sexe est mentionnée dans les statuts, ce qui constituerait une violation de cette disposition qui encourt la nullité totale. 

Somme toute, cette disposition ne milite pas en faveur de la promotion de l’autonomisation des femmes rurales et de leur formalisation en sociétés coopératives. 

Propos conclusifs : 

L’hésitation du législateur OHADA d’éviter de s’immiscer en profondeur dans le droit procédural et de ne s’intéresser qu’au droit de fond amène, par moment, ces difficultés d’application des actes uniformes. Certes, cette position est prudente et justifiée. Mais, aujourd’hui, la question d’évoluer vers une harmonisation a minima des procédures devra rejaillir de plus belle un jour ou l’autre. 

D’ailleurs, l’énigmatique problématique de la prise en charge par la CCJA des pourvois mixtes (des moyens de cassation tirés du droit national et des actes uniformes ou un moyen faisant application des deux droits à la fois) est venue nous rappeler la fragilité de l’absence d’une harmonisation des procédures. 

 La question du contentieux de la tenue des registres a montré le risque de bouleversement de l’uniformisation avec des États qui vont choisir soit le greffe soit une autorité administrative, 

Il apparait enfin que le législateur OHADA devra aller jusqu’au bout dans de son office normatif en instaurant une architecture juridique et judiciaire plus complet, au grand bénéfice de l’harmonisation tant chantée par les Pères fondateurs. 

 

Par Mafall FALL

Magistrat

 

 

 

[1] V. SARR, « Les enjeux de la société coopérative : évolution et perspectives », Revue de l’ERSUMA, n°2 mars 2013, page 187 à 207.

 

 

[2]Décret n°2016-1600 du 13 octobre 2016, portant désignation de l’autorité administrative chargée de la tenue du registre des sociétés coopératives et de la tutelle des sociétés coopératives.

 

[3] Willy Tadjudje (dir.), Le droit des coopératives en Afrique : Réflexion sur l’Acte uniforme de l’OHADA., Collection Ressor n°5, Éditions et presse universitaires de Reims, 2021, préface page 15.

[4] Article 729 code de procédure civile :

« Toute action en justice doit être précédée d’une demande adressée à l’autorité administrative désignée pour recevoir l’assignation aux termes de l’article 39. Le silence gardé plus de quatre mois par l’autorité saisie vaut décision de rejet.

L’assignation doit, à peine d’irrecevabilité, être servie dans le délai de deux mois qui suit, soit l’avis donné de la décision, de l’administration, soit l’expiration du délai de quatre mois valant décision implicite de rejet.

Elle doit, à peine de nullité, viser la réponse implicite ou explicite donnée par l’administration à la demande préalable.

Si c’est l’administration qui est demanderesse, l’assignation est délivrée à la requête du ministre compètent ou à celle des autorités visées à l’article 39 ».

 

[5]Article 29 AUSCCOOP

« Un an au moins avant la date d’expiration de la durée de la société, les coopérateurs doivent être consultés à l’effet de décider si celle-ci doit être prorogée. A défaut, tout coopérateur peut demander à la juridiction compétente dans le ressort de laquelle est situé le siège social, statuant à bref délai, la désignation d’un mandataire de justice chargé d’organiser la consultation prévue au présent alinéa. La prorogation de la durée de la société coopérative n’entraîne pas création d’une personne juridique nouvelle ».  

 

[6]« En cas de contestation, la valeur de cession ou de remboursement est déterminée par l’organisation faîtière à laquelle est affiliée la société coopérative et à défaut, par expert désigné d’accord parties ou par la juridiction compétente statuant à bref délai ».  Article 50 AUSCOOP 

 

[7]« Sauf décision contraire spécialement motivée de la juridiction compétente saisie à cet effet et statuant à bref délai, aucune augmentation des engagements des coopérateurs envers la société coopérative ne peut être décidée sans leur consentement ». Article 62 AUSCOOP 

 

[8]Article 74 de la loi organique n° 2017-09 du 17 janvier 2017 abrogeant et remplaçant la loi organique n° 2008-35 du 08 août 2008 sur la Cour suprême, JORS, 18 janvier 2017, page 47

 

[9] M. MAIDAGI, ex juge CCJA « la philosophie de l’article 14 du Traité de l’OHADA : la supranationalité de la CCJA et l’incompétence de principe des Cours suprêmes nationales dans les matières relevant du droit OHADA », ERSUMA, 2012, p.3.

[10]Ceux qui défendent cette thèse convoque l’article 14 , alinéa 3 du Traité : « Saisie par la voie du recours en cassation, la Cour se prononce sur les décisions rendues par les juridictions d’Appel des États-Parties dans toutes les affaires soulevant des questions relatives à l’application des actes uniformes et des règlements prévus au présent Traité à l’exception des décisions appliquant des sanctions pénales ».

[11] AUDCG ARTICLE 36- « Le Registre du Commerce et du Crédit Mobilier est tenu par le greffe de la juridiction compétente ou l’organe compètent dans l’État Partie sous la surveillance du Président de ladite juridiction ou du juge délégué par lui à cet effet ou de l’autorité compétente dans l’État Partie ».

[12]Voir la communication de Me Paul Lendongo, Ancien Greffier en chef de la CCJA, intitulée «le Registre du Commerce et du Crédit Mobilier (RCCM) » formation de juristes camerounais en droit OHADA du 11 au 22 avril 2011, ERSUMA

 

[13]« Les dispositions du présent Acte uniforme sont d’ordre public, sauf dans les cas où il autorise expressément les coopérateurs, soit à substituer les stipulations dont ils sont convenus ou les dispositions de droit interne des États Parties à celles du présent Acte uniforme, soit à compléter par leurs stipulations les dispositions du présent Acte uniforme ». article 2 AUSCOOP

 

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