INTRODUCTION

À l’ouverture du débat général de la 81e session de l’Assemblée générale des Nations Unies, le 22 septembre 2026, António Guterres, dont le mandat en tant que Secrétaire général de l’ONU s’achève le 31 décembre 2026, a une nouvelle fois appelé à une réforme du Conseil de sécurité. Pour le Secrétaire général sortant, l’absence de représentation permanente de l’Afrique au sein de cet organe demeure « injuste et indéfendable ». D’ailleurs, quelques mois plus tôt, devant les chefs d’État et de gouvernement réunis au sommet de l’Union africaine, il avait formulé le même constat en des termes particulièrement évocateurs : « Nous sommes en 2026, pas en 1946 ». La question n’est donc plus seulement portée par les États africains, dont une grande partie a rappelé, à l’occasion de cette session, la nécessité d’assurer une représentation permanente de l’Afrique, mais elle occupe désormais une place importante dans les discussions sur la réforme du Conseil de sécurité.

La revendication africaine est connue. Le continent demande notamment deux sièges permanents et entend bénéficier des mêmes prérogatives que les membres permanents actuels si le droit de veto est maintenu. En avril 2026 encore, cette position a été réaffirmée dans le cadre des négociations intergouvernementales sur la réforme du Conseil de sécurité. La permanence africaine est ainsi défendue comme une réponse à une sous-représentation devenue difficilement conciliable avec les réalités contemporaines des relations internationales.

Une question reste, tout de même, en suspens. Si l’Afrique obtenait demain les deux sièges qu’elle réclame, qui la représenterait en permanence au Conseil de sécurité ? Derrière cette question, en apparence simple, se trouvent, en vérité, plusieurs difficultés. La permanence concernerait-elle les sièges ou les États choisis pour les occuper ? Ces derniers seraient-ils désignés définitivement ou selon un mécanisme de rotation ? Une fois au Conseil, exerceraient-ils leurs prérogatives en fonction de leur politique étrangère nationale ou seraient-ils tenus de défendre une position arrêtée au niveau de l’Union africaine ? La question devient encore plus délicate lorsque les États africains ne partagent pas une position commune sur une situation soumise au Conseil.

Ces interrogations ne remettent pas, fondamentalement, en cause la légitimité de la demande africaine. Elles invitent à examiner les modalités concrètes d’une représentation permanente dont le principe est défendu depuis plusieurs décennies. Elles conduisent également à revenir sur l’une des particularités de la position africaine, c’est-à-dire son opposition de principe au droit de veto alors qu’elle en réclame simultanément le bénéfice aussi longtemps que celui-ci sera maintenu.

Dès lors, si l’attribution de deux sièges permanents permettrait de répondre à la sous-représentation historique de l’Afrique au Conseil de sécurité, les modalités de leur attribution et de leur exercice pratique permettraient-elles véritablement d’assurer une représentation permanente du continent ?

La réponse à cette interrogation suppose, en premier lieu, de revenir sur une représentation permanente dont la revendication trouve sa justification dans plusieurs aspects (I). Elle conduit, en second lieu, à examiner les incertitudes institutionnelles qui entourent la revendication de représentation (II).

I. Une représentation permanente légitimement revendiquée

La revendication d’une représentation permanente des États africains au sein du Conseil de sécurité de l’ONU trouve sa justification dans deux éléments : d’une part, l’ordre international n’est plus celui qui prévalait lors de la création de l’Organisation (A) et, d’autre part, l’Union africaine a progressivement formalisé cette revendication dans une position commune (B).

1. Une revendication justifiée par l’évolution de l’ordre international

La composition actuelle du Conseil de sécurité trouve son origine dans le contexte particulier de la fin de la Seconde Guerre mondiale. Lorsque la Charte des Nations Unies est signée à San Francisco le 26 juin 1945, le nouvel ordre international repose largement sur la volonté d’associer durablement les principales puissances à la préservation de la paix et de la sécurité internationales. Les États-Unis, l’Union soviétique, la Chine, le Royaume-Uni et la France se voient ainsi reconnaître un statut particulier au sein du Conseil de sécurité. L’article 27 de la Charte leur confère un pouvoir dont les autres membres ne disposent pas : sur les questions autres que procédurales, le vote négatif de l’un d’entre eux peut empêcher l’adoption d’une décision. Le droit de veto apparaît ainsi comme l’un des éléments du compromis politique sur lequel a été construit le système de sécurité collective au lendemain de la guerre.

L’Afrique occupe, à cette époque, une place très différente de celle qui est la sienne aujourd’hui. Elle n’est certes pas totalement absente de la création des Nations Unies parce des Etats comme l’Afrique du Sud, l’Égypte, l’Éthiopie et le Libéria participent à la Conférence de San Francisco, mais l’essentiel du continent demeure sous domination coloniale. Les peuples et territoires africains qui accéderont quelques années plus tard à la souveraineté internationale ne participent donc pas, en tant qu’États indépendants, à la définition des équilibres institutionnels qui structurent le Conseil de sécurité.

La décolonisation modifie profondément cette configuration. L’année 1960 en constitue une étape majeure, parce que plusieurs Etats accèdent à leur indépendance et rejoignent l’ONU en tant qu’Etats souverains. Cette dynamique se poursuit au cours des décennies suivantes et transforme progressivement la place de l’Afrique au sein de l’Organisation. Cependant, cette évolution n’a pas été accompagnée d’une transformation comparable de la représentation au Conseil de sécurité. L’ONU, qui comptait 51 membres à sa création, en compte aujourd’hui 193. Le Conseil a lui-même été élargi, passant de onze à quinze membres à la suite d’une modification de la Charte entrée en vigueur en 1965. Cet élargissement n’a toutefois concerné que les sièges non permanents. Le nombre de membres permanents est resté fixé à cinq.

Au-delà de la décolonisation, les rapports de puissance ont eux-mêmes considérablement évolué depuis 1945. Des États qui occupaient alors une place limitée dans la définition du nouvel ordre international se sont progressivement affirmés comme des acteurs majeurs des relations internationales. L’Inde et le Brésil, notamment, ont acquis un poids démographique, économique et diplomatique important. L’Allemagne et le Japon ont retrouvé une influence économique et politique considérable après la Seconde Guerre mondiale. L’on assiste à l’émergence d’autres puissances partout dans le monde, même dans le continent africain. L’affirmation de ces différents pôles de puissance montre que la question de la représentativité du Conseil de sécurité est une préoccupation majeure. Sa composition permanente continue de refléter principalement un rapport de forces hérité de 1945, alors même que la puissance et l’influence internationales se sont depuis diversifiées.

Le décalage est, dès lors, manifeste. La représentation permanente au Conseil de sécurité reste fondée sur un équilibre établi avant la grande vague de décolonisation, alors que la composition de l’Organisation et les rapports internationaux ont profondément évolué depuis. Ce décalage apparaît d’autant plus important que l’Afrique occupe une place considérable dans les travaux du Conseil de sécurité. Une part importante des situations inscrites à son ordre du jour, des opérations de maintien de la paix qu’il autorise ou renouvelle ainsi que des régimes de sanctions qu’il établit concerne le continent africain. Le Conseil est ainsi régulièrement appelé à prendre des décisions qui affectent directement des États et des populations africains, sans qu’aucun État du continent ne participe à ces décisions avec le statut et les prérogatives d’un membre permanent.

La revendication africaine d’une présence permanente au Conseil trouve une première justification dans ces transformations. Elle traduit la volonté de faire davantage correspondre la composition de l’organe chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales aux réalités de l’ordre international dans lequel il exerce aujourd’hui ses responsabilités.

B. Une revendication progressivement consacrée par une position africaine commune

L’évolution de l’ordre international s’accompagne progressivement d’une remise en cause de la représentativité du Conseil de sécurité. À mesure que les États africains deviennent plus nombreux au sein des Nations Unies, la question de leur représentation dans les principaux organes de l’Organisation prend une importance croissante. L’élargissement du Conseil de sécurité, entré en vigueur en 1965, apporte une première réponse en augmentant le nombre de membres non permanents. Il ne modifie, cependant, ni le nombre ni l’identité des membres permanents. La revendication africaine va progressivement se déplacer vers cette seconde question.

Une étape importante est franchie en 1997 avec la Déclaration de Harare sur la réforme du Conseil de sécurité. L’Organisation de l’unité africaine y demande l’attribution à l’Afrique d’au moins deux sièges permanents. Elle considère que ces sièges doivent être attribués par les Africains eux-mêmes selon un système de rotation et sur la base de critères déterminés par l’OUA. La position défendue à Harare ne se limite d’ailleurs pas à l’Afrique. Elle envisage plus largement une réforme de la permanence au Conseil dans laquelle les différentes régions désigneraient leurs représentants et où ceux-ci pourraient être périodiquement élus. Cette conception traduit déjà une volonté de concilier permanence de la représentation et renouvellement de ses titulaires.

La revendication africaine évolue en 2005. Réuni en session extraordinaire à Ezulwini, en Eswatini, le Conseil exécutif de l’Union africaine adopte en mars le Consensus d’Ezulwini. Celui-ci fixe les principaux éléments de ce qui devient la position africaine commune sur la réforme des Nations Unies. L’Afrique réclame au moins deux sièges permanents ainsi que cinq sièges non permanents au Conseil de sécurité. L’Union africaine doit être chargée de sélectionner les représentants africains et de déterminer les critères de cette sélection. Le texte pose également une position particulière sur le droit de veto. L’Afrique s’y déclare opposée par principe, mais considère que, tant qu’il subsiste, les nouveaux membres permanents doivent bénéficier des mêmes prérogatives que les membres permanents actuels.

Quelques mois plus tard, la Déclaration de Syrte, adoptée en juillet 2005 par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine, réaffirme cette position. Elle confirme la demande de deux sièges permanents assortis de toutes les prérogatives attachées à ce statut, y compris le droit de veto tant qu’il existe. Ezulwini et Syrte constituent depuis lors les principales références de la position africaine commune sur la réforme du Conseil de sécurité.

Cette position a été maintenue au fil des années. L’Union africaine a confié au Comité des dix chefs d’État et de gouvernement sur la réforme du Conseil de sécurité, communément appelé C-10, la mission de promouvoir et de défendre cette position dans les négociations internationales. Les décisions successives de l’Assemblée de l’Union africaine continuent ainsi de réclamer deux sièges permanents pour le continent et réaffirment le droit de l’Union de sélectionner les États appelés à représenter l’Afrique. En 2026 encore, cette revendication demeure au cœur de la position africaine dans les négociations intergouvernementales sur la réforme du Conseil.

La revendication africaine ne se limite donc plus à dénoncer une sous-représentation. Elle s’est progressivement transformée en une position commune qui précise le nombre de sièges réclamés, les prérogatives qui devraient leur être attachées ainsi que le rôle de l’Union africaine dans la sélection de leurs titulaires. Elle laisse, cependant, ouverte une question qui est, à mon avis, très importante, mais contenant d’incertitudes : Si l’Union africaine entend choisir les États appelés à représenter le continent, selon quelles modalités cette représentation permanente serait-elle concrètement exercée ?

II. Une représentation permanente institutionnellement incertaine

L’attribution de deux sièges permanents à l’Afrique ne suffirait, toutefois, pas à résoudre toutes les difficultés liées à sa représentation au Conseil de sécurité. Elle soulèverait, d’une part, la question de la détermination des États appelés à occuper ces sièges et des modalités d’exercice de leur représentation (A) et elle invite, d’autre part, à s’interroger sur la conception même de l’égalité recherchée, notamment au regard du droit de veto (B).

1. Une incertitude due à l’indétermination de ses titulaires

La position africaine apporte une première réponse à la question de savoir qui devrait représenter le continent au Conseil de sécurité. Selon cette dernière, il appartient à l’Union africaine de sélectionner ses représentants. Le modèle africain présenté en avril 2026 précise davantage cette procédure en indiquant que les États ainsi sélectionnés seraient ensuite soumis à l’Assemblée générale des Nations Unies pour élection. L’Union africaine entend donc conserver la maîtrise du choix initial des candidatures africaines, tandis que leur élection interviendrait dans le cadre institutionnel des Nations Unies.

Cette articulation entre sélection par l’Union africaine et élection par l’Assemblée générale ne soulève pas, en elle-même, de difficulté particulière dès lors qu’elle serait intégrée au mécanisme issu de la réforme. La question devient en revanche plus délicate une fois l’État élu. Son accession au statut de membre permanent le rendrait-elle titulaire du siège au même titre que les cinq membres permanents actuels ou continuerait-il à exercer celui-ci en qualité de représentant de l’Afrique ? Autrement dit, le lien établi avec l’Union africaine au moment de sa sélection continuerait-il à produire des effets après son élection ?

Cette interrogation rejoint celle de la permanence. La Déclaration de Harare de 1997 envisageait expressément que les deux sièges permanents africains soient attribués selon un système de rotation. Le Consensus d’Ezulwini a maintenu le principe du choix des représentants par l’Afrique sans préciser avec la même netteté si les États sélectionnés seraient définitivement titulaires de ces sièges ou s’ils pourraient être remplacés. Le modèle africain de 2026 ne paraît pas lever entièrement cette ambiguïté. Dès lors, qu’est-ce qui serait véritablement permanent : les sièges attribués à l’Afrique ou les États qui les occupent ?

La distinction est déterminante. Si la permanence s’attache aux États sélectionnés, ceux-ci pourraient acquérir durablement un statut particulier au sein du continent et leur remplacement ultérieur pourrait difficilement dépendre de la seule volonté de l’Union africaine. Si elle s’attache plutôt à la représentation de l’Afrique, il faudrait organiser le renouvellement des titulaires et déterminer les conditions dans lesquelles l’Union pourrait les remplacer. Il faudrait également savoir si cette faculté de remplacement continuerait d’exister après l’élection de l’État par l’Assemblée générale. Les discussions conduites en 2026 montrent d’ailleurs que les questions relatives à la sélection, au réexamen, au renouvellement ou au retrait des représentants régionaux nécessitent encore des clarifications.

Une autre difficulté concerne l’exercice même de cette représentation. Les positions africaines les plus récentes présentent les États sélectionnés comme appelés à agir au nom et pour le compte de l’Afrique. Une telle formulation conduit nécessairement à s’interroger sur leur marge d’autonomie au Conseil de sécurité. Ces États disposeraient-ils de la même liberté de vote que les membres permanents actuels ou devraient-ils défendre une position préalablement arrêtée au sein de l’Union africaine ? Cette dernière hypothèse soulèverait elle-même une difficulté lorsque les États africains ne parviendraient pas à dégager une position commune.

La question deviendrait plus sensible encore en cas de divergence entre l’Union africaine et l’un de ses représentants. Que se passerait-il si un État titulaire d’un siège permanent votait contrairement à une position commune africaine ? L’Union pourrait-elle lui retirer sa confiance ou demander son remplacement ? À l’inverse, si l’État demeurait entièrement libre de déterminer son vote conformément à sa propre politique étrangère, il faudrait alors s’interroger sur la portée réelle de sa qualité de représentant de l’Afrique. L’attribution d’un siège permanent ne réglerait donc pas, à elle seule, la question de savoir comment concilier la souveraineté de l’État qui l’occupe avec la représentation continentale qu’il est appelé à assurer.

Le choix des titulaires pourrait enfin devenir lui-même une source de rivalités. La désignation de deux États parmi les membres de l’Union africaine imposerait nécessairement des arbitrages entre des candidatures et des intérêts différents. Cette difficulté serait encore plus importante si les États choisis étaient appelés à conserver définitivement leur siège. La recherche d’une représentation permanente de l’Afrique pourrait ainsi faire naître une compétition autour de la détermination de ceux qui seraient habilités à parler durablement en son nom.

L’incertitude porte donc moins sur le principe d’une représentation permanente de l’Afrique que sur son organisation concrète. Le modèle africain permet de mieux identifier le processus conduisant à la désignation de ses représentants, mais il laisse subsister plusieurs interrogations sur leur statut une fois élus, la durée de leur représentation, leurs rapports avec l’Union africaine et les conditions éventuelles de leur remplacement.

Mais plus profondément, au-delà de toutes ces incertitudes, la revendication africaine conduit à une interrogation qui est, à mon avis, très intéressante : l’égalité recherchée doit-elle nécessairement passer par l’extension du droit de veto aux nouveaux membres permanents ou peut-elle aussi conduire à repenser le maintien même de ce privilège ?

B. Une incertitude lie au devenir du droit de veto

La position africaine sur le droit de veto repose sur deux considérations un peu contradictoires : la première est une opposition de principe à l’existence même de ce privilège et la seconde tient à une exigence de représentation, c’est-à-dire tant que le veto subsiste, l’Afrique doit pouvoir en bénéficier dans les mêmes conditions que les cinq membres actuels. Le Consensus d’Ezulwini avait déjà consacré cette position en 2005 et le modèle africain présenté en 2026 la maintient.

Cette position pourrait, cependant, ouvrir une perspective plus large pour la réforme du Conseil de sécurité. L’égalité entre les États ne passe pas nécessairement par une multiplication du nombre de détenteurs du veto. Elle peut également conduire à renforcer le premier principe affirmé par l’Afrique elle-même, c’est-à-dire l’opposition à son existence. L’objectif ne serait pas seulement d’obtenir un privilège détenu par les cinq membres actuels, mais de poursuivre un combat diplomatique en faveur de sa disparition ou, à défaut dans le court terme, de la limitation progressive de son usage.

Cette orientation présente un intérêt particulier dans la perspective d’un élargissement du Conseil. L’attribution du veto aux nouveaux membres permanents africains pourrait difficilement demeurer sans incidence sur les revendications des autres États ou régions aspirant également à une représentation permanente. L’Asie ne se résume pas à la Chine, seul membre permanent asiatique disposant actuellement du veto, pas plus que l’Amérique latine et les Caraïbes ne disposent aujourd’hui d’un membre permanent. Dans un Conseil élargi, d’autres candidats pourraient également revendiquer l’égalité de prérogatives avec les nouveaux membres permanents africains et les cinq membres actuels. Le risque serait alors de répondre à l’inégalité du système non par une réduction du privilège, mais par sa diffusion à un nombre croissant d’États.

Une telle évolution pourrait conduire à une forme de banalisation du veto. Or, l’augmentation du nombre de ses détenteurs ne garantirait pas nécessairement une plus grande égalité entre l’ensemble des États membres de l’Organisation. Elle pourrait surtout élargir le cercle de ceux qui disposent d’un pouvoir dont l’immense majorité des États resterait privée. Le Conseil est certes élargi par de nouveaux membres, mais l’inégalité entre ceux-ci et les autres membres des Nations Unies demeurerait. La question pourrait alors être posée autrement : l’égalité doit-elle être recherchée par l’extension du privilège ou par son dépassement ?

Cette réflexion renvoie finalement à la conception même de l’égalité au sein des Nations Unies. À mes yeux, celle-ci devrait tendre vers un principe assez simple : un État, une voix. Une telle conception n’efface ni les différences de puissance ni les responsabilités particulières que certains États peuvent exercer dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Elle conduit cependant à s’interroger sur la possibilité pour un seul État de faire obstacle à une décision soutenue par les autres membres du Conseil. Dans cette perspective, l’égalité ne résiderait pas dans l’accès d’un plus grand nombre d’États au veto, mais dans la disparition progressive d’un privilège qui distingue juridiquement quelques États de l’ensemble des autres membres de l’Organisation.

Cette seconde voie rejoint d’ailleurs une préoccupation ancienne. Dès la Conférence de San Francisco de 1945, l’Égypte, l’un des rares États africains présents, avait contesté les conséquences du privilège reconnu aux grandes puissances dans le fonctionnement du Conseil de sécurité. L’opposition de principe consacrée par le Consensus d’Ezulwini s’inscrit donc dans une interrogation qui accompagne le veto depuis la création même de l’Organisation.

La disparition du veto demeure toutefois difficile à envisager à court terme. Celui-ci est inscrit dans le fonctionnement du Conseil par l’article 27 de la Charte et sa suppression formelle nécessiterait une modification de cette dernière. Or, conformément à l’article 108, une telle modification doit être adoptée par les deux tiers des membres de l’Assemblée générale puis ratifiée par les deux tiers des États membres, y compris tous les membres permanents du Conseil de sécurité. Toute suppression formelle du veto supposerait ainsi l’accord des États qui en disposent. Elle invite plutôt à réfléchir aux moyens de dépasser la résistance des États qui bénéficient aujourd’hui du veto et dont l’accord serait pourtant nécessaire à sa disparition. Le défi est considérable, mais il ne devrait pas conduire à renoncer au débat sur l’existence même de ce privilège.