Le rejet, le 3 novembre 2026, du projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2026 par l’Assemblée nationale, après les avis défavorables exprimés en commission les 23 et 30 octobre, soulève plusieurs questions relatives à la conduite de la politique budgétaire et aux rapports entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale.

Cette situation intervient à moins de deux mois de la clôture de l’année budgétaire, dans un contexte marqué par les contraintes de financement de l’État, le poids du service de la dette, les tensions de trésorerie et les discussions engagées avec le Fonds monétaire international. Le projet rejeté prévoyait notamment des ajustements destinés à financer certaines dépenses économiques et sociales, ainsi qu’une enveloppe de 300 milliards de francs CFA consacrée à l’apurement d’arriérés intérieurs.

Le rejet d’un projet de loi de finances rectificative ne signifie cependant ni l’absence de cadre budgétaire ni l’impossibilité de poursuivre l’exécution des dépenses publiques. La loi de finances initiale pour 2026 demeure applicable, sous réserve des modifications régulièrement intervenues au cours de l’exercice. En revanche, le Gouvernement ne dispose pas des nouvelles autorisations budgétaires et financières qu’il entendait obtenir du pouvoir législatif.

La difficulté réside donc dans l’adaptation du cadre budgétaire aux conditions réelles d’exécution de l’année 2026, tout en assurant la préparation du budget de 2027.

Deux questions méritent dès lors d’être examinées : à quelles conditions un nouveau projet de loi de finances rectificative pourrait-il être présenté et adopté ? Comment assurer, parallèlement, un examen éclairé des autorisations demandées et leur cohérence avec celles du budget de 2027 ?

I. Les conditions juridiques et budgétaires d’un nouveau PLFR pour 2026

A. Les conséquences du rejet et la possibilité de présenter un nouveau projet

Le rejet du PLFR 2026 ne remet pas en cause les autorisations régulièrement accordées par la loi de finances initiale. Il fait obstacle à l’entrée en vigueur des modifications proposées dans le texte rejeté.

Le Gouvernement conserve la possibilité d’exécuter le budget dans les limites des autorisations en vigueur. Il peut également recourir, lorsque les conditions légales sont réunies, aux mécanismes de modification et de régulation des crédits prévus notamment par les articles 15 et 21 à 25 de la loi organique n° 2020-07 du 26 février 2020 relative aux lois de finances (LOLF).

Ces mécanismes ne sauraient toutefois se substituer à une loi de finances rectificative lorsque les ajustements envisagés relèvent de la compétence du législateur financier.

Par ailleurs, ni la Constitution ni la LOLF ne posent de principe interdisant au Gouvernement de présenter un nouveau projet de loi de finances rectificative après le rejet d’un précédent texte. Une nouvelle initiative gouvernementale demeure donc juridiquement possible au cours du même exercice. Elle devrait cependant tenir compte des observations formulées lors de l’examen du premier projet et des contraintes particulières liées à la proximité de la clôture de l’exercice.

La présentation d’un nouveau PLFR ne devrait pas consister en une simple reproduction du texte rejeté. Elle suppose un réexamen des prévisions de recettes, des autorisations de dépenses et des besoins de financement, afin de déterminer les ajustements encore nécessaires et susceptibles de recevoir une exécution régulière.

B. La détermination des dépenses encore exécutables au titre de 2026

La proximité de la clôture de l’exercice impose de distinguer les dépenses selon leurs conditions d’engagement et de paiement.

Une première catégorie concerne les dépenses susceptibles d’être engagées, liquidées, ordonnancées et payées avant la fin de l’exercice, dans le respect des procédures applicables.

Une deuxième catégorie comprend les investissements pouvant faire l’objet d’engagements juridiques réguliers en 2026, alors que les paiements correspondants interviendraient au cours des exercices suivants. Cette situation suppose notamment le respect de la distinction entre autorisations d’engagement et crédits de paiement, ainsi que des règles applicables aux engagements pluriannuels.

Enfin, les opérations nouvelles dont les conditions de préparation et d’exécution ne permettraient plus un engagement régulier au titre de 2026 devraient, en principe, être examinées dans le cadre du budget de 2027.

Cette distinction est essentielle : l’ouverture de crédits nouveaux ne signifie pas nécessairement que les dépenses correspondantes pourront être intégralement exécutées avant la clôture de l’exercice.

Un nouveau PLFR devrait donc privilégier les ajustements réellement nécessaires à la fin de gestion, sans compromettre les opérations régulièrement engagées ni anticiper indûment sur les autorisations du budget suivant.

C. Le calendrier d’adoption et la période complémentaire

La proximité de la clôture de l’exercice impose une attention particulière au calendrier de présentation et d’adoption d’un nouveau PLFR.

Une adoption avant la fin du mois de novembre 2026 constituerait, sur le plan opérationnel, un objectif souhaitable. Elle laisserait davantage de temps aux administrations pour mettre en œuvre les autorisations nouvelles et procéder aux opérations nécessaires à leur exécution. Cette date ne constitue toutefois pas une échéance juridique impérative.

L’article 62 du décret n° 2020-1006 du 30 avril 2020 relatif à la gestion budgétaire de l’État envisage expressément l’hypothèse d’une loi de finances rectificative promulguée au cours du dernier mois de l’année civile. Il prévoit que les opérations de dépenses correspondantes peuvent être exécutées pendant la période complémentaire, susceptible de s’étendre jusqu’au 31 janvier de l’année suivante. Ainsi, une adoption suivie d’une promulgation en décembre 2026 ne serait pas, par principe, dépourvue d’effets sur l’exécution budgétaire.

Cette disposition doit néanmoins être rapprochée de l’article 184 du décret n° 2020-978 du 23 avril 2020 portant Règlement général sur la comptabilité publique (RGCP), qui encadre les opérations de la période complémentaire et exclut notamment celles ayant pour effet de créer des droits nouveaux.

L’articulation de ces deux dispositions appelle une attention particulière. L’article 62 envisage une situation spécifique concernant les lois de finances rectificatives promulguées en décembre, tandis que l’article 184 fixe les règles générales de clôture des opérations budgétaires et comptables.

Il serait donc excessif de considérer que toute adoption postérieure au 30 novembre rendrait nécessairement inutilisables les crédits nouvellement ouverts. À l’inverse, l’existence de la période complémentaire ne dispense pas du respect des conditions juridiques d’exécution des dépenses.

II. Les exigences d’information parlementaire et de cohérence entre les budgets 2026 et 2027

A. L’établissement d’une situation actualisée de l’exécution budgétaire

L’une des premières conditions d’un nouvel examen du PLFR serait de disposer d’une situation actualisée et suffisamment détaillée de l’exécution du budget.

Le ministère chargé des Finances devrait établir, à partir du système d’information budgétaire, une situation arrêtée au 31 octobre 2026, ou à une date plus récente si les données sont disponibles.

Cette situation devrait faire apparaître, par ministère et par programme, les autorisations d’engagement et les crédits de paiement, les engagements juridiques souscrits, les dépenses liquidées, ordonnancées et payées, ainsi que les crédits encore disponibles.

Une telle présentation permettrait notamment d’apprécier le niveau réel de consommation des autorisations votées et d’identifier les marges éventuellement disponibles en fin de gestion.

Elle devrait également permettre d’identifier les dépenses restant à payer, les opérations pouvant encore être exécutées au titre de 2026 et celles qui devraient être reprogrammées en 2027.

Ces informations gagneraient à être rapprochées des prévisions actualisées de recettes, de financement et de trésorerie. Une telle démarche permettrait d’apprécier plus précisément la portée des modifications proposées, en distinguant notamment les autorisations budgétaires disponibles des disponibilités effectives de trésorerie.

La communication de cette situation à la commission des finances contribuerait à établir une base commune d’appréciation des ajustements demandés.

B. Le respect du droit de communication et de contrôle de l’Assemblée nationale

La communication des documents financiers demandés par l’Assemblée nationale constitue une autre condition importante d’un examen éclairé du nouveau PLFR. Il convient, à cet égard, de distinguer deux fondements juridiques.

Le premier résulte de l’article 46 de la LOLF, qui détermine les documents devant accompagner un projet de loi de finances rectificative. Ces documents comprennent notamment des informations relatives à l’évolution de la conjoncture économique, aux mouvements de crédits et aux mesures de régulation budgétaire, ainsi qu’à l’exécution du budget et aux prévisions de fin d’exercice.

Le second résulte de l’article 70 de la même loi organique, qui reconnaît à la commission des finances des prérogatives de contrôle et de communication dans le cadre du suivi de l’exécution des lois de finances.

Les demandes de communication des rapports du cabinet Forvis Mazars et de l’Inspection générale des Finances doivent ainsi être appréciées à la lumière de ces prérogatives, sous réserve des restrictions légalement justifiées par la protection d’intérêts publics ou de secrets protégés par la loi.

Il ne s’agit pas uniquement d’une question d’opportunité politique ou d’une concession susceptible de faciliter un accord entre le Gouvernement et les députés. L’accès aux informations financières nécessaires à l’exercice des compétences budgétaires de l’Assemblée nationale participe des garanties entourant l’autorisation et le contrôle des finances publiques.

La question du régime juridique de confidentialité éventuellement applicable à certains documents doit naturellement être examinée. Toutefois, le caractère confidentiel d’un rapport ne saurait, à lui seul, suffire à écarter les prérogatives de communication reconnues par la loi organique.

Il appartiendrait donc aux autorités concernées de préciser les fondements juridiques d’éventuelles restrictions et les modalités permettant de concilier les exigences de confidentialité avec l’exercice du contrôle parlementaire.

Sur cette base, les divergences relatives au contenu d’un nouveau PLFR pourraient être examinées à partir de propositions précises, écrites et chiffrées, permettant d’apprécier leurs incidences sur les équilibres budgétaire et financier.

C. L’articulation entre la LFR 2026 et la LFI 2027, notamment pour l’apurement des arriérés

La recherche d’une cohérence entre la rectification budgétaire de 2026 et le projet de loi de finances initiale pour 2027 présente un intérêt évident. Les deux textes concernent toutefois des exercices distincts et répondent à des objets juridiques différents.

La LFR 2026 vise à actualiser les prévisions de recettes, les autorisations de dépenses ainsi que l’équilibre budgétaire et financier de l’exercice en cours. La LFI 2027 détermine les ressources et les charges de l’État pour l’exercice suivant.

Leur examen coordonné ne doit donc pas conduire à confondre les autorisations propres à chacun des deux exercices. Il permettrait cependant de mieux apprécier les investissements pluriannuels, les engagements contractés antérieurement et les dépenses dont les paiements interviendront en 2027.

La question des arriérés intérieurs illustre particulièrement cette nécessité. Elle appelle une clarification de la programmation de leur apurement et de ses conséquences sur les équilibres budgétaires et la trésorerie de l’État.

Le PLFR 2026 rejeté prévoyait une enveloppe de 300 milliards de francs CFA destinée à leur apurement, tandis que le projet de loi de finances pour 2027 comporte une prévision de 480 milliards de francs CFA, soit un montant supérieur de 180 milliards.

Ces chiffres appellent des précisions sur la nature et l’origine des obligations concernées, ainsi que sur les relations entre les montants inscrits dans les deux projets.

Il conviendrait notamment de déterminer s’ils correspondent à des obligations distinctes, à des échéanciers successifs de règlement ou à des évaluations actualisées d’un même ensemble d’engagements.

Une présentation détaillée des montants à apurer, de leur origine et de leur traitement budgétaire permettrait de mieux apprécier les autorisations demandées pour 2026 et 2027.

Au-delà de cette question, l’examen du projet de budget pour 2027 devrait permettre d’apprécier les choix proposés en matière de recettes, de dépenses, d’investissements, de financement et de gestion de la dette publique.

Les propositions de modification devraient être examinées au regard de leurs conséquences sur les équilibres budgétaire et financier, dans le respect des procédures et des délais constitutionnels et organiques applicables à l’adoption de la loi de finances initiale.

CONCLUSION

Le rejet du PLFR 2026 ne fait pas obstacle à la présentation d’un nouveau projet de loi de finances rectificative. Une telle initiative devrait cependant reposer sur une appréciation actualisée de l’exécution budgétaire, une identification précise des opérations pouvant encore être réalisées au titre de 2026 et une information suffisamment complète de l’Assemblée nationale. La proximité de la clôture de l’exercice constitue une contrainte réelle, sans exclure juridiquement une promulgation en décembre, dans les conditions prévues par les textes relatifs à la gestion budgétaire.

L’examen du budget de 2027 devrait, parallèlement, être poursuivi dans le respect des règles qui lui sont propres, en veillant à la cohérence des prévisions et des engagements financiers entre les deux exercices.

Au-delà des divergences apparues lors de l’examen du PLFR, l’enjeu est moins de rechercher un compromis politique que de garantir, dans le respect des compétences de chaque institution, la sincérité de l’information budgétaire, la continuité de l’action publique et la crédibilité de la trajectoire financière de l’État.

Par Mamadou Abdoulaye SOW
Ancien ministre délégué chargé du Budget