I.       Sceau, cachets, armoiries : un distinguo nécessaire

Chaque État se reconnaît à ses symboles, comme le drapeau, l’hymne, la devise, les armoiries et le sceau. Mais le sceau n’est pas qu’un symbole. C’est aussi un outil juridique. Apposé sur un document, il atteste que celui-ci émane de l’autorité compétente et n’a pas été altéré. Réservé aux actes les plus solennels (Constitution, lois, traités), il existe en un seul exemplaire, soigneusement conservé, qui rappelle que l’État persiste au-delà des individus.

Il faut d’abord distinguer trois notions souvent confondues alors qu’elles obéissent à des règles différentes. Le sceau de l’État est un instrument. Il est le cachet officiel unique dont l’empreinte authentifie les actes les plus solennels. Les sceaux, timbres et cachets des administrations en sont des versions dérivées, propres à chaque ministère, juridiction ou service. Les armoiries, elles, ne sont pas un instrument mais un emblème. Elles forment l’identité visuelle de la République, définie selon les règles de l’héraldique, que la doctrine présente comme « le principal emblème de la symbolique étatique »¹. Si la confusion est si fréquente, c’est que les armoiries figurent sur le sceau comme sur les cachets. Mais la fonction diffère. Le sceau authentifie, les armoiries identifient, et chacun relève de textes propres.

De l’empreinte dans la cire au cachet à l’encre, puis à l’empreinte en relief sur le papier, le procédé a évolué au fil des siècles. L’administration produit de plus en plus de documents électroniques, ce qui demande un équivalent numérique du sceau, que les textes de la plupart des pays francophones d’Afrique n’abordent pas. Partout, la garde du sceau revient à une autorité précise. En France comme dans les pays francophones, il s’agit du ministre de la Justice, appelé pour cette raison le Garde des Sceaux.

II.    Un modèle hérité de la France

Les règles des pays africains francophones dérivent d’un même modèle français, construit par étapes. Un décret de la Convention nationale du 22 septembre 1792 définit le sceau de la République et en étend l’usage aux administrations². En 1848, le graveur Jean-Jacques Barre dessine le sceau de la Deuxième République. Le décret du 25 septembre 1870, toujours en vigueur, fixe la forme actuelle du sceau de l’État et de ceux des cours, tribunaux et notaires³. La loi du 18 mars 1918 interdit de fabriquer des sceaux et cachets officiels sans autorisation, ainsi que toute marque prêtant à confusion⁴, tandis que le code pénal punit la contrefaçon, la falsification et l’usage frauduleux⁵. Des réponses ministérielles ont ajouté une précision utile. Si le sceau de l’État obéit à une forme définie, les cachets des communes n’en suivent aucune, au nom de la libre administration des collectivités, tout en restant protégés contre la contrefaçon⁶.

Transmis aux territoires administrés par la France, ce modèle a été conservé après les indépendances, au point qu’à Djibouti la loi de 1918 s’applique encore aujourd’hui⁴. Cette origine commune explique les ressemblances entre les pays examinés plus loin.

III. Les deux sceaux et les armoiries du Sénégal

Indépendant depuis le 20 août 1960, le Sénégal présente une particularité rare, celle de posséder deux sceaux. Le sceau du Lion passant, réservé au Président de la République, sert aux grands actes de l’État, à commencer par les traités. Le sceau du Baobab est celui de l’ensemble de l’administration. Cette dualité marque le niveau présidentiel, lié à la souveraineté, du niveau administratif, lié à la gestion quotidienne. Peu de pays formalisent aussi clairement cette distinction, et toute réforme devrait la préserver. Le régime de ces sceaux est fixé par l’ordonnance du 10 octobre 1960, texte fondateur pris au lendemain de l’indépendance, qui impose en outre que les sceaux, timbres et cachets de toutes les administrations reprennent le baobab, la mention « République du Sénégal » et le nom du service utilisateur⁷.

Les armoiries relèvent, elles, d’un texte distinct, le décret du 23 décembre 1965 relatif aux armoiries de la République⁸, qui les crée et les définit en termes héraldiques. L’écu est parti. Au premier figure, sur fond de gueules, un lion d’or. Au deuxième, sur fond d’or, un baobab au naturel est accompagné en pointe d’une fasce ondée de sinople. Deux palmes d’argent croisées en sautoir soutiennent l’écu et retiennent un listel blanc liséré d’or, chargé de la devise « Un Peuple – Un But – Une Foi ». Une étoile de sinople timbre l’écu, auquel est appendue la décoration de l’Ordre national. Dessinées par l’héraldiste Suzanne Gauthier à la demande du Président Léopold Sédar Senghor, elles réunissent ainsi le lion, symbole ancien du pouvoir antérieur à la présence française, et le baobab, arbre commun à toute l’administration. Les deux figures des deux sceaux se retrouvent ainsi réunies en un seul emblème, ce qui entretient la confusion des notions alors que les régimes juridiques demeurent séparés. Le même décret protège le dessin. Un exemplaire du modèle est déposé aux archives de la Présidence de la République, un autre aux Archives nationales, et le troisième est conservé par le Garde des Sceaux.

L’usage des armoiries est strictement encadré. Le décret de 1965 les réserve aux correspondances et actes officiels, aux monuments et bâtiments publics et, à l’occasion des cérémonies officielles, à la voie publique. Leur reproduction n’est possible que sur l’ordre écrit des autorités habilitées. Elle est strictement interdite à des fins commerciales ou publicitaires, sauf au profit de l’État, à l’occasion de grandes manifestations d’intérêt national et après autorisation spéciale du Président de la République. Leur reproduction sur les livres et imprimés est enfin subordonnée à l’autorisation préalable du Garde des Sceaux, hormis les publications éditées par l’État et les ouvrages à caractère éducatif ou culturel⁸. Le décret du 19 janvier 1966 énumère les personnalités habilitées autour du Président de la République, notamment le président de l’Assemblée nationale, le ministre des Affaires étrangères, le Garde des Sceaux, les hauts magistrats et les chefs des missions diplomatiques et des postes consulaires⁹. Sa liste, devenue inadaptée à l’architecture institutionnelle, a été actualisée en 2023 pour y inclure notamment le Premier ministre, le président du Haut Conseil des collectivités territoriales, celui du Conseil économique, social et environnemental, celui du Conseil constitutionnel et le premier président de la Cour des comptes¹⁰. Cette mise à jour a toutefois été aussitôt rattrapée par l’actualité institutionnelle. Le samedi 14 décembre 2024, l’Assemblée nationale a adopté le projet de loi n° 13/2024 portant révision de la Constitution¹¹, ainsi que le projet de loi n° 14/2024 abrogeant la loi organique n° 2012-28 du 28 décembre 2012 sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et la loi organique n° 2016-24 du 14 juillet 2016 portant organisation et fonctionnement du Haut Conseil des collectivités territoriales (HCCT)¹², actant ainsi la suppression de ces deux institutions. Or aucun texte n’a depuis été pris pour mettre à jour la liste des autorités habilitées, qui mentionne toujours leurs présidents. La liste de 2023 est donc déjà dépassée. Une circulaire du Premier ministre a, en 2018, rappelé ces règles face aux usages irréguliers constatés¹³.

Les sanctions illustrent, elles aussi, la distinction des régimes. L’usage sans qualité des armoiries, leur reproduction non autorisée sur des objets ou marchandises, ou la diffusion de tels objets, ne constituent qu’une contravention, punie des peines des articles 2 et 3 du Code des contraventions, soit un emprisonnement d’un jour à un mois et une amende de 200 à 20 000 francs, ou l’une de ces deux peines seulement⁸. La fraude fait en revanche basculer dans le délit. Les articles 127 et 128 du code pénal punissent d’un emprisonnement de deux à cinq ans et d’une amende de 25 000 à 2 500 000 francs la contrefaçon de la « marque d’une autorité », dont relèvent les armoiries et les cachets officiels, ainsi que l’usage frauduleux de marques vraies indûment obtenues, avec confiscation et destruction du corps du délit¹⁴.

IV. Un bon socle, un cadre vieilli

Le dispositif sénégalais a de réelles forces. Il repose sur un symbole original et fort, ancré depuis 1960, sur un dessin juridiquement protégé avec dépôt de modèles de référence, et sur une liste d’autorités récemment actualisée. Mais ses faiblesses sont tout aussi nettes. Ses règles sont dispersées entre une ordonnance, plusieurs décrets et une circulaire, sans jamais avoir été regroupées, et la frontière entre le régime des sceaux et celui des armoiries, pourtant nette dans les textes, est brouillée dans la pratique. Ses sanctions de premier niveau, une simple contravention, sont sans rapport avec l’importance des symboles protégés. Il ne dit rien du numérique, alors que l’administration produit de plus en plus de documents électroniques. Enfin, aucun service n’est réellement chargé de contrôler la conformité des cachets ni de sensibiliser les utilisateurs, si bien que la règle est mal connue et inégalement respectée.

V.    Regards comparés

Le Bénin offre l’exemple d’une réforme réussie. Sa loi de 1964, adoptée du temps du Dahomey¹⁵, décrivait déjà un sceau riche (pirogue, étoiles, arc, récades, devise « Fraternité – Justice – Travail »). Devenue dépassée après la Constitution de 1990, elle a été remplacée en 2007 par une loi nouvelle, déclarée conforme par la Cour constitutionnelle, qui a conservé le dessin, actualisé le nom du pays et abrogé formellement le texte ancien¹⁶. On peut donc garder le symbole tout en remettant les règles à plat.

Le Mali montre comment faire vivre la règle. Ses deux lois de 2007 et leur décret d’application décrivent le sceau et encadrent sa reproduction¹⁷, mais surtout la matière a été confiée à une direction précise du ministère de la Justice, chargée du contrôle de conformité, et des actions régulières de sensibilisation sont organisées, telle une « semaine des symboles de la République ». Une règle ne tient que si une administration en a la charge et si elle est rappelée.

La Côte d’Ivoire illustre la fermeté. Son sceau date d’un décret de 1960 et ses armoiries, modifiées en 1964, présentent un éléphant, un soleil levant et des palmiers¹⁸. Surtout, son code pénal prévoit jusqu’à l’emprisonnement à vie pour la reproduction non autorisée du sceau de l’État¹⁹, quand le Sénégal part d’une contravention.

Ailleurs, la Guinée a fixé en 2002 un sceau rond à deux faces servant de modèle à tous les cachets²⁰. Le Togo a réuni dès 1962 armoiries, sceau et cachets dans une loi unique²¹. L’Algérie a modernisé en 2004 les conditions de fabrication de son sceau adopté en 1964²². La République démocratique du Congo a posé en 2016 des définitions claires distinguant sceau de l’État et cachets des institutions²³. Djibouti applique toujours la loi française de 1918⁴. Deux groupes se dessinent, les pays qui ont refondu leurs règles et ceux qui s’appuient encore sur des textes anciens jamais regroupés, dont le Sénégal.

La tradition britannique, suivie dans le Commonwealth, éclaire le tableau par contraste. Tout y tourne autour du Grand Sceau du Royaume, refait à chaque règne, et les lois qui l’encadrent s’attachent à la procédure d’apposition plutôt qu’à la description d’un emblème fixe²⁴. Le droit francophone décrit le dessin et le protège par des sanctions. Le droit britannique privilégie l’autorité et la procédure. Le but est le même, garantir l’authenticité des actes de l’État, et le Sénégal peut retenir les deux idées, un dessin clairement défini et une procédure d’usage rigoureuse.

Trois constats s’en dégagent. La forme des règles varie selon les pays, entre loi et décret, texte unique et textes dispersés, sceau simple et sceau double. Les sanctions vont d’une contravention au Sénégal à la perpétuité en Côte d’Ivoire, écart qui invite à revoir et graduer les peines. Enfin, aucun pays n’a vraiment traité le numérique. Le Sénégal peut combiner la méthode du Bénin, l’organisation du Mali et la fermeté de la Côte d’Ivoire, en y ajoutant cette dimension qui manque partout.

VI. Les défis à relever

Le premier défi est le passage au numérique. Il faudrait reconnaître un sceau électronique de l’État, préciser qui peut l’apposer et comment, le sécuriser, permettre à chacun de vérifier l’authenticité d’un document et organiser sa conservation dans le temps.

Le deuxième est l’absence d’un modèle officiel accessible. Beaucoup d’erreurs viennent simplement de là. Une charte graphique fixant le dessin exact, les proportions, les couleurs et les usages autorisés sur papier comme à l’écran, réservée aux autorités habilitées, y remédierait.

Le troisième est l’ampleur des usages abusifs, souvent sous-estimée, qui touche d’abord les armoiries, l’emblème étant plus facile à copier que le sceau. Au-delà de quelques ministres ou directeurs, la pratique touche gouverneurs, préfets, sous-préfets, chefs de village, représentations diplomatiques, jusqu’aux simples agents qui placent l’emblème sur leur en-tête, sans compter les détournements politiques, sportifs ou commerciaux. À chaque fois, le symbole perd de sa valeur. S’il est partout, il ne prouve plus grand-chose.

Le quatrième concerne la conservation des modèles. Trois exemplaires du dessin officiel sont en principe déposés, à la Présidence, aux Archives nationales et chez le ministre de la Justice. Encore faut-il qu’ils existent réellement, soient en bon état et puissent être consultés, car on ne peut sanctionner une fausse copie qu’en la comparant à l’original.

Le dernier tient à l’outil employé. La circulaire de 2018¹³ a rappelé la règle, mais une circulaire reste un instrument faible, qui s’use vite si elle n’est ni contrôlée ni renouvelée. Toutes ces difficultés ont une même origine, un cadre conçu pour une autre époque, sans les moyens de le faire respecter.

VII.                     Refonder l’usage par la formation, le contrôle et l’organisation

Un sceau ne se protège pas seulement par des textes, mais par une administration qui veille, par la formation et par le contrôle de la fabrication. Le Sénégal a les textes, mais il lui manque l’organisation qui les fait vivre.

La formation, d’abord. La symbolique de l’État est rarement enseignée. On la suppose connue, et c’est ce qui ouvre la porte aux abus, à commencer par la confusion entre sceau, cachets et armoiries. Une politique de sensibilisation devrait toucher l’école, l’université, les écoles de formation des cadres et surtout les agents en poste, en particulier les secrétaires et assistantes qui préparent les courriers et apposent les cachets. C’est souvent là que se joue le respect de la règle, et une formation pratique, avec des modèles validés, serait plus efficace qu’une nouvelle circulaire.

La fabrication, ensuite. Les sceaux ne deviennent cachets, en-têtes ou fichiers que par des graveurs et des imprimeurs. Il faut rappeler qu’aucun cachet officiel ne peut être fabriqué sans autorisation écrite, délivrer des autorisations de reproduction limitées dans le temps, agréer les prestataires et harmoniser le courrier officiel par un document de référence. Un courrier qui se ressemble partout est un courrier que l’on peut vérifier partout.

L’organisation, enfin. Le Sénégal n’a pas à créer de structure nouvelle. Au sein du ministère de la Justice, la Direction des affaires civiles et du sceau (DACS) conserve et appose déjà les sceaux de l’État. Sa mission est simplement trop étroite. Une mise à jour du décret d’organisation du ministère suffirait à l’élargir autour de quatre tâches. La première est la conservation, qui consiste à vérifier les exemplaires déposés, à en faire des copies numériques sûres et à garder les moyens du futur sceau électronique. La deuxième est le contrôle, avec les autorisations de fabrication et de reproduction, un registre national des cachets autorisés et l’encadrement des graveurs et imprimeurs. La troisième est la sanction, la direction pouvant constater les usages irréguliers, en demander la cessation et signaler les fraudes à la justice. La quatrième est le suivi, qui revient à observer l’évolution des usages et à en rendre compte. Cela suppose des moyens modestes mais réels, du personnel dédié, un outil de registre et un budget. Une administration sans moyens ne reste qu’une intention.

VIII.                  Quelle réforme pour le Sénégal ?

Trois voies sont possibles. La première consiste à améliorer l’existant, en ajoutant une charte graphique et en renforçant la circulaire, solution rapide mais insuffisante. La deuxième est un décret unique regroupant et modernisant les règles, plus solide mais limité pour les sanctions. La troisième, enfin, est une loi nouvelle, sur le modèle béninois, traitant à la fois le sceau, les cachets, les armoiries, les sanctions et le sceau électronique, accompagnée de ses textes d’application. C’est la voie la plus longue, mais la plus sûre, et celle qui est recommandée.

Concrètement, il s’agirait de regrouper les règles dans un texte unique conservant les deux sceaux et clarifiant, pour chacune des trois notions, son régime propre, puis d’élargir la mission de la DACS et de reconnaître un sceau électronique de l’État. Il faudrait aussi établir une charte graphique du sceau et des courriers officiels, transformer la circulaire en texte réglementaire, contrôler la fabrication, vérifier et numériser les modèles déposés, et graduer les sanctions en visant l’usage indu du sceau du Président. Il conviendrait enfin d’installer une sensibilisation durable et de concevoir pour durer la liste des autorités habilitées, que la suppression du CESE et du HCCT a déjà rendue obsolète. La démarche commencerait par un diagnostic et la vérification des modèles déposés, se poursuivrait par l’avant-projet de texte et la charte, soumis à concertation et au contrôle de constitutionnalité, avant l’adoption et la mise en œuvre par la direction chargée du sceau, dotée de ses nouveaux moyens.

Conclusion

Le sceau de l’État n’est pas un ornement. C’est un instrument de souveraineté qui garantit l’authenticité des actes les plus importants de la République, quand les armoiries en sont l’emblème et les cachets administratifs les déclinaisons quotidiennes. Le Sénégal possède un atout rare avec ses deux sceaux du Lion passant et du Baobab, mais il s’appuie sur des règles anciennes, dispersées, faiblement protégées et muettes sur le numérique, ce qui explique les usages abusifs observés aujourd’hui. La voie d’avenir tient en trois mots, regrouper, équiper et former. Il faut regrouper les règles dans un texte unique, équiper l’administration chargée du sceau d’un mandat et de moyens élargis, et former les utilisateurs, de l’école aux bureaux de l’administration. À ces conditions, le Sénégal rendra à chacun de ses symboles ce qui fait sa valeur, sa rareté et son autorité.

Par Ibrahima Fall

Doctorant en études sémiotiques

Auteur

Références

1. Papa Assane Touré, article de doctrine consacré aux armoiries de la République, présentées comme le principal emblème de la symbolique étatique, publié sur ceracle.com, qui distingue les armoiries, emblème de l’État, du sceau, instrument d’authentification.
2. Décret de la Convention nationale du 22 septembre 1792, définissant le sceau de la République française et prévoyant son emploi par les administrations.
3. Décret du 25 septembre 1870 relatif au sceau de l’État et aux sceaux des cours, des tribunaux et des notaires (France), toujours en vigueur.
4. Loi du 18 mars 1918 relative aux sceaux, timbres et cachets officiels (France), interdisant leur fabrication sans autorisation, toujours applicable à Djibouti.
5. Code pénal français, articles 444-1 à 444-4 (contrefaçon, falsification et usage frauduleux des sceaux et marques de l’autorité publique).
6. Réponses ministérielles publiées au Journal officiel du Sénat (France), 2001 et 2003, relatives à la forme du sceau de l’État et au régime des cachets des communes.
7. Ordonnance n° 60-26 du 10 octobre 1960 instituant les sceaux de la République du Sénégal et fixant le régime des sceaux, timbres et cachets des administrations.
8. Décret n° 65-906 du 23 décembre 1965 relatif aux armoiries de la République, Journal officiel de la République du Sénégal n° 3793 du 8 janvier 1966, p. 23. Son article 5 renvoie aux peines des articles 2 et 3 du Code des contraventions.
9. Décret n° 66-046 du 19 janvier 1966 relatif aux conditions d’utilisation et de reproduction des armoiries de la République du Sénégal.
10. Décret n° 2023-352 du 1er février 2023 modifiant le décret n° 66-046 du 19 janvier 1966 et actualisant la liste des autorités habilitées à faire usage des armoiries de la République du Sénégal.
11. Projet de loi n° 13/2024 portant révision de la Constitution, adopté par l’Assemblée nationale du Sénégal le 14 décembre 2024.
12. Projet de loi n° 14/2024 portant abrogation de la loi organique n° 2012-28 du 28 décembre 2012 sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil économique, social et environnemental et de la loi organique n° 2016-24 du 14 juillet 2016 portant organisation et fonctionnement du Haut Conseil des collectivités territoriales, adopté par l’Assemblée nationale du Sénégal le 14 décembre 2024.
13. Circulaire n° 0007 PM/SGG du 11 octobre 2018 du Premier ministre de la République du Sénégal, relative aux conditions d’utilisation et de reproduction des armoiries de la République.
14. Code pénal sénégalais, articles 127 et 128 (contrefaçon de la marque d’une autorité et usage frauduleux, punis d’un emprisonnement de deux à cinq ans et d’une amende de 25 000 à 2 500 000 francs, avec confiscation et destruction du corps du délit).
15. Loi n° 64-21 du 11 août 1964 portant sceau de la République du Dahomey (devenu Bénin).
16. Loi n° 2007-17 du 27 août 2007 relative au sceau de la République du Bénin, déclarée conforme à la Constitution par la Cour constitutionnelle la même année, précédée d’un décret de transmission de 2004 et abrogeant la loi n° 64-21 du 11 août 1964.
17. Lois n° 07-017 et n° 07-018 du 26 février 2007 relatives au sceau et aux armoiries de la République du Mali, et leur décret d’application de la même année.
18. Décret n° 60-248 du 17 août 1960 portant création du sceau de la République de Côte d’Ivoire. Les armoiries ont été fixées en 1960 puis modifiées par un décret de 1964.
19. Code pénal ivoirien, article 287 (peine pouvant aller jusqu’à l’emprisonnement à vie pour la reproduction non autorisée du sceau de l’État).
20. Décret de 2002 instituant le sceau de la République de Guinée, sceau rond à deux faces servant de modèle à l’ensemble des cachets officiels.
21. Loi togolaise de 1962 régissant conjointement les armoiries, le sceau et les cachets de la République togolaise.
22. Décret présidentiel algérien de 2004 modernisant les conditions de fabrication du sceau de l’État, adopté en 1964, et des documents qui en sont revêtus.
23. Décret de 2016 relatif aux emblèmes de la République démocratique du Congo, distinguant le sceau de l’État des cachets propres à chaque institution.
24. 1688, de 1877 et de 1884, consacrées à la procédure d’apposition du sceau.