La nouvelle est tombée comme un couperet : au titre des textes législatifs et réglementaires, le Conseil des Ministres, réuni le 10 janvier 2023 sous la présidence du Chef de l’État, a adopté un projet de décret portant approbation du Guide de légistique. Cette onction politique est l’aboutissement d’un long processus technique.
Pour rappel, les textes législatifs et réglementaires sont la plus haute expression de la volonté générale et l’épine dorsale de l’action de l’État. Dans la mise en œuvre des politiques publiques, les départements ministériels et les autres services de l’État ont recours fatalement à des projets de loi, de décret ou d’arrêté pour traduire juridiquement les grandes options gouvernementales.
Aussi, la qualité rédactionnelle et l’efficacité substantielle des textes normatifs sont-elles au cœur d’une discipline appelée la « légistique ». Véritable « technique de fabrication de la loi », cette discipline, peu connue et souvent confondue avec la « logistique », désigne l’ensemble des techniques, des normes et principes relatifs à la préparation, à la rédaction, à l’adoption et à l’évaluation des textes législatifs et réglementaires[1].
On enseigne le Droit dans les facultés de Droit, mais on n’enseigne presque pas la technique de « fabrication du Droit ». Comment s’étonner alors que la légistique ait une réputation d’exotérisme et soit mystérieuse même dans l’esprit des juristes ?
La vieille tradition légistique. Le Sénégal a hérité d’une très vieille tradition normative et légistique. On évoque souvent avec fierté la « Constitution de l’Almaamiyat » élaborée par Thierno Souleymane BAAL, qui fixait plus de treize ans avant la Révolution française, les principes constitutionnels d’organisation des affaires de la cité ainsi que les droits et garanties reconnus au peuple[2].
Dès le lendemain de l’indépendance, les techniques et méthodes de rédaction des textes législatifs et réglementaires ont été gravées dans le marbre de lois, décrets, des instructions, circulaires, notes de service et notes de greffe. Qui ne se rappelle de la circulaire n° 00017 PM/SGG/SAGE du 03 février 1976 qui recommandait aux agents de l’État de se procurer l’ouvrage de grammaire intitulé Le Bon usage de Maurice GREVISSE[3] ?
Crise de la technique normative. La conception d’un texte normatif exige un appareillage technique et un outillage conceptuel spécifiques dont les arcanes échappent bien souvent aux hauts fonctionnaires de la technostructure administrative sénégalaise. Aussi, la pratique normative a-t-elle permis de révéler des manquements persistants aux règles relatives à la rédaction des textes préjudiciables à l’efficacité des interventions normatives au Gouvernement et à la sécurité juridique[4].
Plusieurs rapports publics de l’Inspection générale d’État sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes[5] ont insisté sur la dégradation progressive de la qualité du travail normatif au Sénégal, au point qu’un auteur, évoquant des techniques de rédaction des textes au Sénégal, a pu parler de « l’art de mal légiférer »[6].
Cette crise de la technique législative[7] méconnaît le principe de l’intelligibilité et de l’accessibilité de la loi[8] et entraîne une perte de légitimité de celle-ci. La formulation défectueuse d’une disposition constitutionnelle ou une erreur de renvoi ou de plume qui se glisse dans la rédaction d’une loi a parfois charrié des contentieux inutiles et même des troubles politiques regrettables.
Cette situation préoccupante tenait en partie à l’absence d’un dispositif légistique de référence au Sénégal. En effet, seules quelques règles de rédaction des textes législatifs et réglementaires ont fait l’objet d’un encadrement juridique parcellaire.
En effet, le Président Léopold Sédar SENGHOR, par une véritable approche légistique, avait déjà codifié les règles relatives à l’utilisation des majuscules dans le décret n° 75-1027 du 10 octobre 1975 relatif à l’emploi des majuscules dans les textes administratifs, modifié par le décret n° 80-770 du 24 juillet 1980.
De plus, l’inspection générale d’État (IGE) avait publié, en 1980, un Manuel pratique de Secrétariat destiné aux agents de l’État. Ce document rappelle les règles relatives aux abréviations, aux accents, aux symboles et à la ponctuation, etc. Mais, il a un champ limité puisqu’il renvoie pour l’essentiel, s’agissant des méthodes de rédaction et la présentation des textes législatifs et réglementaires, à la circulaire présidentielle n° 1596 PR/SG/JUR du 17 juillet 1980 relative à l’emploi des majuscules et des virgules.
Nouvelle gouvernance normative. C’est dans ce contexte que s’inscrit la nouvelle gouvernance normative définie par le Président de la République, dès l’année 2014 et mise en œuvre par le Premier Ministre, chargé de la coordination de l’activité normative du Gouvernement[9]. Cette nouvelle dynamique s’est manifestée par la création du poste de Secrétaire général adjoint du Gouvernement chargé des Affaires juridiques, la mutation institutionnelle du Bureau de Liaison du Secrétariat général du Gouvernement, devenue une Direction des Services législatifs et puis une Direction de l’Activité normative et l’institution des Cellules juridiques au sein des départements ministériels, en charge de coordonner la « production normative » ministérielle[10].
En outre, le Premier Ministre a élaboré plusieurs circulaires en vue d’améliorer la qualité des textes et d’en rationaliser la procédure d’adoption. Ces circulaires ont été publiées en 2018 dans un Recueil des principaux textes relatifs au travail législatif et réglementaire du Gouvernement, par le Secrétariat général du Gouvernement[11]. À cet égard, la circulaire n° 00041 PM/SGG/SGA/PAT du 06 octobre 2015 sur les règles de présentation et de rédaction des textes a fixé des règles uniformes de présentation et a rappelé certaines normes de rédaction des textes en vue de faciliter leur intelligibilité et d’assurer la cohésion de l’action administrative[12].
Cependant, la circulaire du 06 octobre 2015 précitée, qui constitue une référence légistique sûre pour les départements ministériels, ne prend pas en compte toutes les techniques de rédaction des textes normatifs.
Conception du Guide de légistique. Dans un contexte marqué par l’absence d’un document de référence en matière de légistique, le Secrétariat général du Gouvernement, sous la supervision du Premier Ministre, et en collaboration avec plusieurs services de l’État, notamment l’Inspection générale d’État, le Bureau Organisation et Méthodes et l’Inspection générale des Finances, a engagé un vaste chantier de rédaction d’un Guide de légistique.
Ce document, élaboré à l’intention des fonctionnaires et des autres agents de l’Administration de l’État ainsi que des citoyens, a pour objet de rappeler les techniques et les méthodes de rédaction ainsi que les règles relatives à l’adoption et à l’applicabilité des textes législatifs et réglementaires. Il rappelle et rassemble dans un support référentiel unique tous les préceptes de légistique et les bonnes pratiques fixés par les lois, décrets, instructions et circulaires adoptés par les pouvoirs publics depuis le lendemain de l’indépendance jusqu’à nos jours.
Contenu du Guide. Le Guide, qui compte plus de 330 pages, comporte six fiches qui traversent tout le travail normatif.
Il suit les différentes étapes du travail normatif et tente de répondre aux questions que se pose le rédacteur avant de prendre la plume, pendant la conception de l’acte normatif et même après son entrée en vigueur.
La fiche n° 1, qui revient sur des considérations générales sur le paysage normatif, étudie les différentes catégories de textes juridiques (Constitution, lois, ordonnances, décrets, arrêtés, etc.), analyse la répartition constitutionnelle des domaines de la loi et du règlement ainsi que les techniques normatives à la disposition du rédacteur (abrogation, modification, retrait, approbation, transposition, etc.).
Quant à la fiche n° 2, elle concerne les travaux de préparation des textes législatifs et réglementaires. Ces « préalables normatifs » se déclinent autour de la réalisation des études préalables (situation de référence normative et étude d’impact et d’opportunité) et du respect des concertations préalables.
La fiche n° 3, qui constitue le noyau dur du Guide, traite des techniques de rédaction des textes législatifs et réglementaires, à savoir les règles générales et spécifiques de rédaction des textes, à savoir les techniques de rédaction des amendements et les méthodes de transposition des directives communautaires.
S’agissant de la fiche n° 4, relative à la procédure d’adoption des textes, elle décrit le circuit de validation des textes, c’est-à-dire l’ensemble des étapes et des formalités à accomplir préalablement à l’entrée en vigueur des textes normatifs.
La fiche n° 5 aborde les modalités d’applicabilité des textes législatifs et réglementaires qui permettent de leur conférer un caractère obligatoire et de créer des droits subjectifs.
Enfin, la fiche n° 6 est relative à l’évaluation a posteriori des textes législatifs et réglementaires. Elle contient les standards à respecter pour apprécier les résultats, l’efficacité et l’efficience à court, moyen ou long terme des textes juridiques, en vue d’inscrire l’action normative de l’Etat dans une dynamique améliorative.
Le Guide comporte aussi, en annexes, des modèles de textes modificatif, abrogatif et autonome.
Valeur juridique du Guide. En vue de garantir la bonne application du guide, le Gouvernement, qui a entendu lui conférer une valeur juridique, a justement mobilisé une puissante technique légistique, en l’approuvant par décret présidentiel. En légistique, l’approbation est une opération par laquelle une autorité donne son consentement à la validation d’un acte ; ce qui a pour effet de conférer à cet acte dépourvu de force juridique la même valeur que l’acte approbatif[13]. Ainsi, par l’effet de son approbation par décret, le Guide de légistique s’en trouve élevé à la dignité décrétale et ne pourra ainsi être modifié ou abrogé que par décret.
Néanmoins, par souci de souplesse, les prescriptions du Guide de légistique relatives aux techniques de présentation et de rédaction des textes législatifs et réglementaires pourront, au besoin, être précisées par arrêté, instruction ou circulaire du Premier Ministre ou du Ministre, Secrétaire général du Gouvernement.
En définitive, par l’adoption en Conseil des Ministres du projet de décret portant approbation du Guide de légistique, le Sénégal s’arrime aux bonnes pratiques et standards internationaux et devient l’un des premiers pays en Afrique à disposer d’un Guide de légistique. Ce formidable outil constitue une étape décisive dans l’édification de notre système de gouvernance normative, gage de la performance de l’action publique.
Gageons que les décideurs publics, les agents de l’État ainsi que les citoyens sauront en faire un bon usage.
Par Papa Assane TOURE
Inspecteur général d’État
Secrétaire général Adjoint du Gouvernement,
chargé des Affaires juridiques
Docteur en Droit privé et Sciences criminelles
[1] P. A. TOURE, Légistique. Techniques de conception et de rédaction des textes législatifs et réglementaires. Une tradition de gouvernance normative, Dakar, l’Harmattan, 2018, n° 6.
[2] B. WANE, « Le Fuuta Tooro de ceerno Suleymaan Baal à la fin de l’Almamiyat (1770-1880», Revue sénégalaise d’histoire, 1981, v.2, n° 01, janvier-juin, Dakar, p. 38-50 ; M. Y. SALL, Ceerno Sileymaani Baal. Fondateur de l’Almaamiyat (1776-1890), Dakar, Presses universitaires de Dakar, 2014.
[3] V. la circulaire n° 00017 PM/SGG/SAGE du 03 février 1976 relative à l’achat d’ouvrage Le Bon usage de Maurice GREVISSE.
[4] P. A. TOURE, « Les manquements constatés dans la rédaction des textes législatifs et réglementaires », in la procédure d’adoption des textes législatifs et réglementaires au Sénégal, atelier ENA, 28 et 29 avril 2015
[5] IGE, Le rapport public sur l’état de la gouvernance et de la réédition des comptes, juin 2014, p. 38 et s. : http://www.ige.sn.
[6] I. Y. NDIAYE, « L’art de mal légiférer (propos irrévérencieux sur certains textes de lois) », Rev.Ass. sén. dr. pén., n° 02, juillet-décembre 1995, p. 53.
[7] P. ALBERTINI, La crise de la loi. Déclin ou mutation ?, Paris, coll. Essais, Lexisnexis, 2015; A. VIANDER, « La crise de la technique législative », Droits, n° 04, p. 75 ; C. BERGEAL, Manuel de légistique, 8 eme édition, Paris, Berger-Levrault, 2018, p. 27, n° 7.
[8] Sur cette question, A. L. COULIBALY et P. A. TOURÉ, « Au-delà des turbulences, la constitutionnalisation du principe de l’intelligibilité de la loi : à propos de la décision du Conseil constitutionnel n° 02/C/21 du 20 juillet 2021 » : https://www.pressafrik.com. D’ailleurs, par une circulaire n° 000003 SGG/SGA/JUR/SP du 05 août 2021 relative à l’objectif de valeur de l’intelligibilité de la loi, le Ministre, Secrétaire général du Gouvernement a rappelé aux départements ministériels l’obligation constitutionnelle de veiller à l’intelligibilité et à la qualité rédactionnelle des textes que leurs services introduisent dans le circuit normatif.
[9] A. L. COULIBALY, « Gouvernance normative. Nouvelle dynamique, nouvelle approche ! », in Le Soleil, du mercredi 21 septembre 2015, p. 12 ; L. COULIBALY, « De l’art de mal légiférer au paradigme du mieux légiférer : contribution à la recherche d’une nouvelle gouvernance normative au Sénégal », in A. SALL et I. M. FALL (dir.), Actualités du droit public et de la science politique en Afrique, Mélanges en l’honneur de Babacar KANTE, Dakar, l’Harmattan, 2017, p. 667.
[10] V. la circulaire n° 000260 PM/SGG/DSL/db du 27 mars 2017 relative à la création des cellules juridiques.
[11] P. A. TOURE, Recueil des principaux textes relatifs au travail législatif et réglementaire du Gouvernement, Secrétariat général du Gouvernement, Dakar, l’Harmattan, 2018, p. 90.
[12] P. A. TOURE, « La circulaire primatorale du 06 octobre 2015 : l’art du mieux légiférer » : http://www.sudonline.sn/la-circulaire-primatorale-du-06-octobre-2015–l-art-dumieuxlegiferer_a_26699.html
[13] P. A. TOURE, Légistique. Techniques de conception et de rédaction des textes législatifs et réglementaires. Une tradition de gouvernance normative, Dakar, l’Harmattan, 2018, n° 215.
Nous demandons la formation en légistique qui peut nous avancer et permettre les pays aussi d’avoir les personnes qualifiées en la matière de rédaction de texte.