Introduction

Au Sénégal, l’adoption, d’un décret portant répartition des services de l’État, à la suite de la constitution d’un nouveau Gouvernement, souvent très attendue par les services de l’État, constitue une vieille véritable tradition républicaine.

Ce décret tire son origine du régime colonial de la loi-cadre « qui a vu la répartition des directions de l’ancien Gouvernement territorial entre les ministères qu’elle créait et des services préexistants »^[1]. Avec l’accession à l’indépendance, le Sénégal a hérité de cette tradition normative. Déjà, le décret n° 63-795 du 09 décembre 1963 portant répartition des services nationaux entre la Présidence de la République et les ministères^[2], modifié par le décret n° 66-51 du 15 juin 1966^[3], avait procédé à la répartition des services nationaux entre la Présidence de la République et les ministères.

À la faveur de la constitution du premier Gouvernement du Premier Ministre Ousmane SONKO, résultant du décret n° 2024-939 du 5 avril 2024 portant nomination des ministres et fixant la composition du Gouvernement, les nouvelles autorités ont adopté le décret n° 2024-940 du 5 avril 2024 portant répartition des services de l’État et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la République, la Primature et les ministères. Ce nouveau contexte politique et administratif nous offre une occasion de revenir sur la vocation du décret portant répartition des services de l’État.

Quoi qu’il en soit, si l’élaboration de ce texte est particulièrement ancrée dans les rites républicains, son sens et sa portée ne sont pas toujours bien appréhendés au sein de l’Administration publique. Ainsi, dans la pratique administrative, on constate une persistance d’un usage inapproprié du décret portant répartition des services de l’État (I), ce qui rend souhaitable la restauration de sa vocation originelle (II).

I. La persistance d’un usage inapproprié du décret portant répartition des services de l’État

Déjà, l’Inspection générale d’État, dans son Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes 2018-2019, a pu évoquer un « usage inapproprié et persistant du décret portant répartition des services de l’État » et des « discordances d’avec les décrets portant organisation des ministères »^[4].

En effet, le décret portant répartition des services de l’État constitue souvent le support normatif mobilisé pour créer ou supprimer des structures administratives ou à même pour en changer les dénominations.

À titre d’exemple, une étude sur les normes de création et d’organisation des structures administratives réalisée par le Bureau Organisations et Méthodes (BOM) (DREAT à l’époque) révèle qu’à l’occasion du remaniement ministériel intervenu en 1993, le décret n° 93-723 du 07 juin 1993 portant répartition des services de l’État a procédé à la création de plus d’une dizaine de directions et de services nouveaux qui avaient été supprimés depuis 1990^[5].

Plus récemment,  l’École Nationale de Cybersécurité (ENC) a été évoquée par le décret n° 2017-1546 du 08 septembre 2017 portant répartition des services de l’État et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la République, la Primature et les ministères, modifié par le décret n° 2018-683 du 27 mars 2018, bien avant sa création par le décret n° 2018-1954 du 06 novembre 2018 portant création et fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’École nationale de cybersécurité (ENC)^[6].

Par ailleurs, l’évocation dans le décret n° 2017-1546 du 08 septembre 2017 portant répartition des services de l’État, de structures privées ou structures de coopération régionale ou d’entités dissoutes ou devenues sans objet, s’ajoutent aux manquements constatés. Il en est ainsi de l’Agence de Développement municipal (ADM) et du Centre de Suivi écologique (CSE), qui ont le statut d’associations à but non lucratif et de la Sénégalaise du Droit d’Auteur et des Droits voisins (SODAV), laquelle est une société civile.

Dans le même ordre d’idées, le décret n° 2019-769 du 08 avril 2019 portant répartition des services de l’État énumérait parmi les services rattachés au Secrétariat général du Ministère de l’Eau et de l’Assainissement, l’Organisation pour la mise en Valeur du Fleuve Gambie (OMVG) qui ne constitue pourtant, ni une société publique, ni un organisme public.

Il arrive même étonnamment que des structures administratives dissoutes (par exemple, la SUNEOR) ou des entités privées (comme le Centre de Suivi écologique) soient évoquées dans le dispositif du décret portant répartition des services de l’État^[7].

Comme si cela ne suffisait pas, certains départements ministériels ont eu tendance à conformer fidèlement au décret portant répartition des services de l’État pour les besoins de l’élaboration des décrets fixant leur organisation. Cette pratique est tellement assise dans l’Administration centrale que déjà la circulaire n° 04 du 17 mars 1995 relative à l’installation des ministres a prévu que dans le cas où le décret portant répartition des services de l’État prévoit des directions nouvelles issues de la fusion ou de l’éclatement de services préexistants, il appartient aux ministres de « proposer très rapidement des décrets mettant fin aux fonctions des directeurs dont la direction a cessé d’exister et en nommant les directeurs des nouvelles structures ».

En outre, une circulaire n° 14 du 21 juin 2013 relative au décret d’organisation des ministères énonce que « de nombreux ministères ont vu leurs attributions modifiées ou ont été affectés par le décret n° 93-723 du 07 juin 1993 portant répartition des services de l’État. Il vous appartient si tel est votre cas, de préparer un nouveau décret d’organisation pour votre département, qui devra être communiqué au Secrétaire général du Gouvernement »^[8].

Il arrive même que le juge administratif sénégalais se méprenne sur l’objet du décret portant répartition de l’État. Dans un arrêt rendu le 17 décembre 2020^[9], la chambre administrative de la Cour suprême a jugé que le décret n° 2019-910 du 15 mai 2019 portant répartition des services de l’État et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la République, le Secrétariat général du Gouvernement et les ministères, qui a rattaché la Direction des Petites et Moyennes Entreprises (DPME) au Ministère du Commerce et des Petites et Moyennes Entreprises, est « un texte normatif plus récent, de même valeur et portant création de la Direction des Petites et Moyennes Entreprises, il a nécessairement modifié l’article 2 du décret n°2017-314 du 15 février 2017 fixant les règles de création et d’organisation des structures de l’administration centrale des ministères ».

II. La souhaitable restauration de la vocation originelle du décret portant répartition des services de l’État

Le décret portant répartition des services de l’État a un objet exclusif : il fixe le rattachement organique des services de l’État déjà créés entre les services de l’Administration centrale.

Du point de vue rédactionnel, l’article premier du décret portant répartition des services de l’État et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la République, la Primature et les ministères prévoit que les services de l’État « sont répartis » entre la Présidence de la République, la Primature et les ministères.

Ainsi, il procède à la répartition des services propres (directions générales, directions), des services rattachés des ministères (Inspection interne, cellule genre, etc.) ainsi que des structures autonomes rattachées (autorités administratives indépendantes) ou sous tutelle (agences, établissements publics, agences d’exécution, sociétés publiques, etc.) entre les services de l’État que sont la Présidence de la République, la Primature et les ministères.

Le texte de répartition des services de l’État constitue, à condition d’être mis à jour, une référence commode, puisqu’il rassemble sur un support normatif unique toute l’organisation des structures de l’Administration centrale et des entités administratives autonomes^[10]. C’est certainement la raison pour laquelle, la circulaire n° 0006 PM/CAB/DC du 1^er juin 2001 relative à l’installation des ministres recommande de consulter avec soin le décret portant répartition des services de l’État afin de connaître les services administratifs, les établissements publics et les entreprises publiques placés sous l’autorité ou leur contrôle de l’État.

Portant répartition des services de l’État, ce texte ne doit énoncer que des structures administratives existantes (directions générales, directions, agences d’exécution, établissements publics, AAI, etc.), à l’exclusion de toute autre entité.

Par ailleurs, le décret portant répartition des services de l’État n’a vocation, ni à créer ou supprimer, ni à changer la dénomination des structures administratives^[11]. Ainsi, il doit simplement se contenter de répercuter, voire de cristalliser dans son dispositif les unités administratives déjà créées par des textes spéciaux, à savoir les décrets portant organisation des ministères et les textes particuliers portant création et fixant les règles d’organisation et de fonctionnement des organismes publics (agences d’exécution, établissements publics, structures administratives similaires ou assimilées).

Le texte portant répartition des services de l’État doit être une « photographie fidèle » des services de l’État à un moment donné. Cette vocation normative a été fort opportunément rappelée dans le rapport de présentation du décret n°81-164 du 04 mars 1981 portant répartition des services de l’État qui énonce que : « Ce texte constitue donc, en quelque sorte, la photographie de l’Administration sénégalaise au mois de février 1981. Il n’anticipe en rien les réorganisations futures et ne saurait être mis à profit pour effectuer des modifications à l’organisation interne des divers départements ministériels. Ces modifications, en effet, ne peuvent résulter que des décrets d’organisation ou de réorganisation propres à chaque département, dont le décret de répartition se borne ensuite à tirer les conséquences ». Le décret portant répartition des services de l’État ne doit avoir pour unique vocation que « de déterminer le rattachement organique des services administratifs déjà crées ainsi que la tutelle technique des agences et des structures du secteur parapublic »^[12].

En effet, l’existence juridique d’une structure de l’Administration centrale (direction générale, direction, bureau, etc.), d’un organisme public (agence d’exécution, établissement public, etc.), d’une autorité administrative indépendante ou d’une institution de prévoyance sociale tient à sa création par un texte législatif ou réglementaire qui en fixe souvent l’organisation et le fonctionnement.

D’ailleurs, en vertu de l’article 2 du décret n°2017-314 du 15 février 2017 fixant les règles de création et d’organisation des structures de l’administration centrale des ministères, « la création et la modification des structures administratives se fait dans le cadre des décrets portant organisation des ministères, après avis du Bureau Organisation et Méthodes ».

Quant aux sociétés publiques (sociétés nationales et sociétés anonymes à participation publique majoritaire), qui obéissent au droit commun des sociétés commerciales, leur existence juridique résulte de leur création par l’accomplissement des formalités de constitution prévues par l’Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du Groupement d’intérêt économique (établissement des statuts et inscription au registre du commerce et du crédit mobilier, etc.)[13].

En outre, par application du principe du parallélisme des formes, la suppression des structures administratives exige fatalement, soit, la modification ou l’abrogation des décrets qui les instituent, soit l’accomplissement de nouvelles formalités de constitution des sociétés publiques.

Conclusion

En définitive, le décret portant répartition des services de l’État constitue un texte réglementaire phare de l’Administration publique.

Mais, il convient de ne pas en exagérer la vocation, puisque dans sa pureté originelle, il n’a d’autre objet que de graver dans le marbre normatif des services préexistants de l’État distribués entre les structures de l’Administration centrale.  Sous ce rapport, son dispositif devrait être largement tributaire des textes créant et/ou organisant les services de l’État qu’il se propose de répartir. 

Par Papa Assane TOURE

Inspecteur général d’État

Formateur au Centre de Formation judiciaire

Docteur en droit privé et sciences criminelles

[1] V. J-C. GAUTRON et M. ROUGEVIN-BAVILLE, Droit public du Sénégal, Paris, éd. Pédone, 2^e éd., 1977, p. 139.

[2] JORS n° 3647 du 11 décembre 1963, p. 1605.

[3] JORS n° 3827 du 15 juin 1966, p. 475.

[4] IGE, Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, 2018-2019, p. 28-29.

[5] DREAT, Etude sur les normes de création et d’organisation des structures administratives, p. 13.

[6] JORS n° 7140 du 17 novembre 2018, p. 1725.

[7] Sur ces anomalies, V. IGE, Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, 2018-2019, p. 33 et s.

[8] Dans le même sens, V. la circulaire n° 0006 PM/CAB/DC du 1^er juin 2001 relative à l’installation des ministres qui énonce que si l’organisation du ministère a été modifié par le nouveau décret portant répartition des services de l’État, il appartient au ministre de « préparer un nouveau décret d’organisation… ce décret respectera rigoureusement, en ce qui concerne la liste des services de l’État ».

[9]  CS ch. adm. n° 25 du 17 décembre 2020, SYNACOM c/ État du Sénégal, inédit.

[10] En ce sens, J-C. GAUTRON et M. ROUGEVIN-BAVILLE, ibid.

[11] IGE, Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, juillet 2014, p. 28.

[12] IGE, Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, 2018-2019, p. 29.

[13] V. art. 18 de la loi d’orientation du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic, au suivi du   portefeuille de l’État et au contrôle des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique et art. 98 de l’Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du Groupement d’intérêt économique (2014).