Le New Management Public. Par Mamadou Lamine GUEYE

L’histoire des programmes de réforme de la gestion publique à la fin du XX eme  siècle tient en trois mots : New Public Management (NPM). Que l’on ait considéré le NPM comme un phénomène universel ou simplement comme une tendance propre aux Etats anglo-saxons, qu’il ait été perçu comme un développement positif ou négatif, il a constitué la référence à l’aune de laquelle toutes les autres réformes de la gestion publique ont été jugées et évaluées. En tout état de cause, que les reformes soient considérées comme participant au NPM ou non. Elles ont été particulièrement nombreuses.

Depuis quelques dizaines d’années, la gestion du secteur public fait l’objet de grandes réformes et de vastes réorientations dans le cadre d’initiatives nationales et internationales telles que le « reinventing government », le remaniement de la gestion, l’apparition du nouveau management public, etc. Ces récentes initiatives constituent désormais un nouveau modèle ou paradigme de gestion publique, qui tend à souscrire à des principes favorables au marché et a souvent recours aux principes de gestion des entreprises.

  • Le Changement des Systèmes Administratifs

Il y’a plusieurs dimensions à prendre en compte pour comprendre si (et comment) la réforme de la gestion modifie les systèmes administratifs. Pour cela, il est, bien entendu, fondamental de déterminer, si, et dans quelle mesure, les réformes de la gestion publique sont substantielles, symboliques ou uniquement tactiques. En partant de l’hypothèse qu’elles substantielles, elles pourraient souffrir de défauts de conception, d’erreurs dans la mise en œuvre, voire des mesures illogiques, prises pour des raisons politiques inconséquentes en contradiction avec le « grand plan de réforme », on peut examiner les effets les résultats et les impacts d’une politique de réforme de la gestion publique de diverses manières et sous plusieurs angles.

S. Rieder et L. Lehmann, pour leur part, ont relevé quatre niveaux de répercussions possibles des nouvelles reformes de la gestion publique.

Premièrement, au niveau parlementaire : le changement dans l’organisation des procédures et les structures du parlement ; le changement dans la répartition des compétences entre le gouvernement et le Parlement ; le changement dans les décisions stratégiques.

Deuxièmement, au niveau gouvernement et ministériel : le changement des relations entre les ministères et les agences gouvernementales (qui deviennent des relations de client à fournisseur) ; des contrats fondés sur la performance, comme instrument principal de gestion des agences ; le changement de culture orienté vers la performance.

Troisièmement, au niveau des agences : l’accroissement des possibilités dans l’allocation des ressources ; le changement des processus au sein des agences ;le changement des structures des agences ; le changement de la culture des agences et le développement des notions de client et de coût .

Quatrièmement, lesrépercussions sur les résultats : la productivité et les économies réalisées.

  • La nouvelle manière d’agir de l’Etat 

Première caractéristique : la nouvelle gestion publique ajoute une dimension nouvelle, celle de la définition des résultats attendus. Cette dimension n’est pas totalement absente dans la gestion classique mais elle séduit à une dimension générale, abstraite et généralement intemporelle. Ce qui émerge dans la nouvelle gestion, c’est une exigence de définition des objectifs plus fine, plus correcte, plus évolutive, mieux adaptée aux contextes locaux et personnels mesurables en termes de résultats. On substitue d’une certaine manière à la règle de droit un pilotage par les résultats recherchés et vérifiés. Le règlement, universel, abstrait, uniforme, fait place à une gestion orientée vers l’efficacité de l’action publique.

Deuxième caractéristique : Le type de rapport que l’administration entretien avec ses usagers ou avec les bénéficiaires des interventions tend à se modifier. Prenons le cas des services collectifs – l’école ou le déneigement dans nos exemples -, ce qui est demandé à l’administration, c’est de s’engager sur des cibles de résultats. On sort du cadre abstrait et impersonnel de la règlementation pour aller vers un engagement de résultats, nécessairement diversifié et priorisé. En étant plus précis on ne peut qu’être plus sélectif et moins uniforme.

Troisième caractéristique : L’autonomie de gestion des services et la globalisation de leurs ressources progressent, afin de leur laisser le choix des moyens d’action les plus efficaces. L’Etat doit libérer l’initiative de ses agents pour leur permettre de se concentrer sur les résultats à atteindre.

  • La recherche d’une meilleure efficacité de la dépense publique et la quête de performance

La recherche d’une meilleure efficacité de la dépense publique constitue le leitmotiv des réformes des finances publiques menées dans le monde. Les causes de ces réformes sont nombreuses et complexes. Les plus connues sont économiques et financières : la rareté des ressources publiques et ses deux principaux corollaires I’augmentation des déficits et de I ‘endettement publics. La raréfaction des ressources, contrairement aux dépenses qui ne cessent de croître continuellement, conformément à la loi Wagner, est un phénomène bien connu des systèmes financiers contemporains. Tous les pays, quel que soit leur niveau de développement, sont en effet confrontés à la problématique de l’accroissement des dépenses par rapport aux ressources publiques disponibles. Les causes des réformes budgétaires sont aussi politiques et sociologiques : la revendication de pouvoirs accrus par les Assemblées parlementaires, d’une part. et l’intérêt nouveau des-citoyens pour l’usage qui est fait du produit de leurs impôts ainsi que pour I’efficacité du contrôle de son utilisation, d’autre part. La conjonction de ces facteurs est à I’origine de la recherche de l’efficacité de la dépense publique, devenue I’impératif majeur qui s’impose aux systèmes financiers contemporains.

La question de I’efficacité de la dépense publique est une préoccupation ancienne. Ses antécédents historiques remontent au Planning, Programming and Budgeting System (PPBS), apparu aux Etats-Unis dans les années 1960, faisant suite aux travaux de la Commission Hoover de 1949. Le PPBS visait à introduire les principes du management du secteur privé dans les administrations publiques.

La notion de performance est généralement associée au secteur privé et au monde marchand, dominés par Ia recherche de profit. Elle ne constitue pas en tant que telle ni une catégorie ni une préoccupation traditionnelle du droit public. son évocation suscite même une certaine méfiance dans le secteur public, car elle est généralement stigmatisée et pensée à travers les conséquences négatives des pratiques managériales. Il existe traditionnellement entre performance et action publique une opposition de principe un rapport de contradiction, un conflit de rationalités.

La quête de performance dans la gestion des finances publiques s’est particulièrement accentuée au cours des trois dernières décennies à cause des crises que connaissent les finances publiques. Elle a entraîné le développement de la gestion axée sur la performance ou/et les résultats (GAP ou GAR), connue sous ces appellations diverses : démarche ou logique de performance, « nouvelle gestion publique », « nouvelle gouvernance financière », « modèle de gestion publique », « bonne gestion financière ». Toutes ces expressions désignent les réformes budgétaires dont le dénominateur commun est de poursuivre le même objectif, celui de « dépenser mieux », en améliorant la performance de la dépense publique et l’efficacité de l’action de l’Etat.

La quête de la performance de la dépense publique repose sur l’idée que les ressources allouées par les budgets doivent être utilisées de façon optimale pour atteindre les objectifs prédéfinis, mesurables au moyen d’instruments de suivi des résultats. Elle procède d’une conception renouvelée des finances publiques, qui considère que la légitimité de la dépense publique repose davantage sur les missions ou finalités d’intérêt général qu’elle poursuit que sur le fonctionnement des services et administrations publiques qui en ont la charge.

  • Le Responsable de Programme : Un nouveau Manager Public

La conception managériale de la gestion déplace le centre de gravité de l’exécution du budget vers les responsables de programmes. Investis de capacité de décision, ils partageront certaines attributions avec les acteurs traditionnels de la phase administrative, sur qui reposait I’ exécution du budget. La nouvelle logique de gestion budgétaire impose la désignation d’un responsable à la tête de chaque programme. L’approche managériale promue consiste dans la mise à disposition entre les mains d’un responsable clairement identifié d’une enveloppe globalisée de crédits destinés à mettre en œuvre la stratégie de programme pour atteindre des résultats. La désignation du RPROG répond donc au besoin de pilotage du volet performance des programmes.

Le programme est I’unité charnière de la structure budgétaire découlant du nouveau cadre harmonisé. Il existe un lien très étroit entre la recherche de performance et la spécialisation des crédits par programmes. En l’absence de missions regroupant les crédits par axes de politiques publiques dans les textes UEMOA, c’est le programme/dotation qui constitue, pour Ie budget général, l’unité d’autorisation parlementaire.

Les RPROG sont les acteurs clés de la mise en œuvre des programmes, Leurs missions traversent tout le processus d’exécution des programmes. Ils se trouvent au cœur du dispositif de performance. Le RPROG est le maillon qui assure la jonction entre le niveau politique de décision et le niveau opérationnel d’exécution des politiques publiques portées par les programmes. Son importance dans I’ exécution budgétaire se mesure par rapport à I’ampleur des tâches qui lui incombent dans la coordination et I’exécution des programmes. Ses missions sont ainsi résumées : « sur la base des objectifs généraux fixés par le ministre sectoriel, le responsable de programme détermine les objectifs, affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la mise en œuvre du programme. Il s’assure du respect des dispositifs de contrôle et de contrôle de gestion ». A partir de ces dispositions, trois (3) missions principales incombant au RPROG peuvent être identifiées. Des leviers d’actions, c’est-à-dire d’un ensemble de compétences et de moyens, lui sont reconnus pour leur mise en œuvre.

Le RPROG joue d’abord un rôle stratégique – voire « politique » – au stade de l’élaboration du programme. Il détermine les objectifs spécifiques sur la base des objectifs généraux fixés par le ministre sectoriel. Sa mission dans cette étape recouvre la détermination de l’ensemble des éléments du programme. Même si les textes du Cadre Harmonisé des Finances Publiques ne le précisent pas. C’est au RPROG qu’il revient la charge de définir les instruments de performance : les objectifs, les cibles de résultats attendus et les indicateurs de performance qu’il propose au ministre et aux autorités de validation. Il prépare, en collaboration avec les Directions financières et les Directions des Ressources Humaines, le budget du programme. Il procède également à la répartition prévisionnelle des moyens du programme entre les différentes actions. Les pouvoirs du RPROG dans la gestion des moyens sont limités par le plafonnement des dépenses de personnel et la fongibilité « asymétrique ».

Le RPROG est chargé de la coordination globale au stade de l’exécution du programme. Il bénéficie à ce titre d’une liberté d’action. Il dispose d’un pouvoir d’affectation des moyens dès l’ouverture des crédits aux différentes actions du programme. Il lui revient en outre de piloter des services opérationnels concourant au programme. Mais il ne gère pas directement lui-même les crédits ouverts pour le programmes. Le RPROG aura tout au moins un rôle de la supervision de la consommation des crédits par les services afin d’éviter Ie dépassement des moyens affectés. Il choisit le niveau de déclinaison opérationnelle de la stratégie, des objectifs- indicateurs – cibles de résultats et moyens du programme et oriente I’action des responsables d’actions-d’activités et des opérateurs concourant à la politique publique.

Le RPROG assume une obligation de compte-rendu et de responsabilité sur les résultats. Cette mission relève de l’essence même de la gestion budgétaire par programmes, organisée autour du couple liberté – responsabilité, consistant dans « la jonction dans une même main d’objectifs à atteindre et de moyens et dans la liberté d’emploi de ces moyens, avec pour contrepartie le fait d’assumer les résultats obtenus».

Par Mamadou Lamine GUEYE

Juriste / Chercheur en Finances Publiques

Bureau de la Stratégie et de la Modernisation (BSM-DGID)

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