Introduction
“Les partenariats public-privé (PPP) au Sénégal sont un levier stratégique pour mobiliser les ressources nécessaires à la réalisation de projets d’infrastructures structurantes, tout en allégeant le fardeau financier de l’État[1]. » Cette citation duDr Moustapha Djitte, résume parfaitement la vision de l’Etat du Sénégal qui s’inscrit dans une volonté accrue de réformer la commande publique en faisant des PPP un levier essentiel de l’économie.
Face aux besoins impérieux d’intérêt général et à la volonté d’optimiser les financements tant publics que privés, l’État du Sénégal a entrepris des réformes d’envergure visant à aligner le partenariat public-privé (PPP) aux normes internationales et communautaires les plus rigoureuses. C’est dans ce cadre que s’inscrivait l’adoption de la loi n° 2004-13 du 1er mars 2004, relative aux contrats de construction-exploitation-transfert d’infrastructures, dite loi CET, amendée par les lois n° 2009-21 du 4 mai 2009 et n° 2011-11 du 28 avril 2011.
Au vu des contraintes techniques, institutionnelles et matérielles considérables, cette loi a été abrogée et remplacée par la loi n° 2014-09 du 20 février 2014 relative aux contrats de partenariat, elle-même modifiée par la loi n° 2015-03 du 12 février 2015. Cependant, la réforme de 2014 n’a pas entièrement réussi à atteindre ses objectifs. Non seulement, cette loi n’a pris en charge que les PPP à paiement public, Elle a aussi consacré une duplication des textes et des organes de gouvernance de la commande publique, compliquant l’identification des autorités compétentes et affectant les conditions de recours et les règles de passation des contrats de partenariat.
Ainsi dans le but de redéfinir de manière pragmatique et efficace les orientations de la commande publique sénégalaise l’autorité suprême avait chargé, en 2016, le Premier Ministre et les structures de gouvernance des PPP à l’époque de conduire une réforme inclusive et participative du cadre juridique et institutionnel des PPP. Cette réforme visait à soutenir la réalisation de plusieurs projets adossés au Plan Sénégal Emergeant dont le Plan d’Actions Prioritaires Ajusté et Accéléré (PAP 2A 2019-2023), évalué à 14 812 milliards de FCFA, dont 40% devrait être financé par le secteur privé.
Cette réforme du cadre juridique et institutionnel des PPP, concrétisée par la promulgation de la loi n° 2021-23 du 2 mars 2021 relative aux contrats de partenariat public-privé (loi PPP 2021), a abrogé la loi n° 2014-09 du 20 février 2014 et constitue désormais le référentiel pour la mise en œuvre des contrats de PPP au Sénégal.
Le Président de la République son excellence Bassirou Diomaye Faye, toujours dans cette perspective, a lancé en 2024 l’Agenda national de transformation systémique « Sénégal 2050 », visant à dynamiser l’investissement direct étranger et à renforcer les partenariats stratégiques avec le secteur privé local ,ce qui permettrait aujourd’hui de favoriser une mise en œuvre optimale des projets de PPP et de stimuler une participation accrue du secteur privé dans la satisfaction des besoins en infrastructures et services publics durables.
Il convient de rappeler que les PPP, au-delà de leur cadre juridique, sont des instruments contractuels complexes. La loi n° 2021-23, à son article 3, définit le contrat de PPP comme un contrat écrit conclu à titre onéreux entre une autorité contractante et un opérateur économique, pour une durée déterminée, dont la rémunération dépend du mode de financement retenu (paiement public ou paiement par les usagers) et du partage des risques. Cette définition s’aligne avec celle proposée par la Banque mondiale, qui conçoit le PPP comme un contrat de long terme par lequel une société privée conçoit, finance, construit, exploite et entretient une infrastructure publique, en contrepartie de paiements des usagers, de l’État, ou d’une combinaison des deux.
Deux types de contrats se distinguent donc dans la législation sénégalaise : le contrat à paiement public, où l’État rémunère directement l’opérateur pour la fourniture du service ou la réalisation de l’infrastructure, et le contrat à paiement par les usagers, de type concession, affermage ou régie intéressée, dans lequel la rémunération provient principalement des usagers du service.
La réforme de 2021, en clarifiant ces distinctions, a également permis de poser les bases d’une meilleure lisibilité du droit applicable. Elle s’inscrit dans un processus plus global de modernisation du droit de la commande publique, à travers une adaptation aux standards internationaux et une meilleure répartition des responsabilités entre les institutions.
Cependant, malgré les avancées normatives, la mise en œuvre effective des PPP continue de se heurter à des réalités complexes : difficultés techniques et institutionnelles, insuffisance de capacités au niveau des collectivités territoriales, lenteur administrative, ou encore manque d’expertise dans la structuration et le suivi des contrats.
Dès lors, une interrogation centrale s’impose : quel bilan peut-on tirer de la réforme de 2021 sur les partenariats public-privé au Sénégal ? Et surtout, quelles réalités concrètes accompagnent aujourd’hui les ambitions réformatrices de l’État dans ce domaine ?
Cet article propose de répondre à ces interrogations à travers à un diagnostic sur la mise en œuvre du projet PPP durant son cycle de vie à l’aune de la réforme de 2021. Dans un premier temps, il sera mis en relief les données clés (I), Ensuite il sera présenté les avancées (II), puis les difficultés observées malgré la reforme (III) et pour finir il sera formulé des recommandations et perspectives (IV).
- LES DONNEES IMPORTANTES
Afin de mieux apprécier les avancées et les défis liés aux partenariats public-privé (PPP) au Sénégal, il est essentiel de s’appuyer sur des données objectives et actualisées. Ces informations permettent non seulement d’évaluer la portée de la réforme, mais aussi de mesurer concrètement l’engagement de l’État dans la promotion de ce mode de contractualisation. L’analyse du portefeuille national des projets identifiés comme éligibles aux PPP offre ainsi un aperçu précieux de la dynamique en cours et des priorités stratégiques en matière d’investissement public.
A – À l’état actuel : situation générale
Aujourd’hui, les données disponibles sur le site officiel de l’Unité nationale d’Appui aux Partenariats Public-Privé (UNAPPP) (source : ppp.gouv.sn) permettent de dresser un panorama global de l’état d’avancement des projets PPP au Sénégal. Selon les dernières publications, soixante-six (66) projets ont été identifiés et inscrits dans le portefeuille national des projets susceptibles de faire l’objet de contrats de partenariat public-privé, pour un coût global estimé à 2 200 milliards de FCFA.
Ces projets sont répartis sur l’ensemble du territoire national, couvrant les quatorze (14) régions du Sénégal, ce qui traduit une volonté manifeste des autorités de promouvoir un développement équilibré, fondé sur des investissements structurants. Le portefeuille met en lumière le potentiel du PPP comme vecteur de transformation territoriale, en ciblant des infrastructures clés dans des secteurs essentiels tels que la santé, l’éducation, l’habitat, les transports ou encore l’agriculture. L’approche territorialisée témoigne aussi d’un souci de décentralisation dans la mise en œuvre des projets, bien que des écarts persistent entre les régions en termes de maturité et de mobilisation institutionnelle.
Ce portefeuille est conçu comme un document évolutif, mis à jour régulièrement pour refléter l’état réel de la maturation des projets, leur faisabilité, ainsi que leur adéquation avec les stratégies nationales de développement, notamment l’Agenda Sénégal 2050.
B – Sur les projets en cours
L’analyse du portefeuille national permet d’identifier plusieurs catégories de projets, classées selon leur niveau d’avancement dans le cycle de vie des PPP. Ces catégories offrent une lecture claire des priorités de l’État et de la progression administrative et technique de chaque projet.
- Les projets de catégorie P1 sont les plus avancés. Au nombre de dix-sept (17), ces projets ont généralement déjà fait l’objet d’un rapport d’évaluation préalable (REVP), exigé par la réglementation avant toute phase de passation. Certains sont même déjà entrés dans la phase de sélection des partenaires privés. Cette étape témoigne d’un travail préparatoire rigoureux, intégrant des études techniques, juridiques et financières. Ces projets pourraient ainsi connaître une mise en œuvre effective à court terme.
- Trente-cinq (35) projets sont classés en P2, correspondant à une phase intermédiaire. Ils sont actuellement en cours de collecte d’informations ou d’élaboration de faisabilités techniques et économiques, en vue de la production du REVP. À ce stade, l’enjeu principal réside dans la qualité des études produites, qui conditionne l’intérêt des investisseurs et la viabilité des partenariats envisagés.
- La catégorie P3, qui regroupe quatorze (14) projets, représente les initiatives encore peu matures. Ces projets nécessitent un travail de restructuration ou de redéfinition par les autorités contractantes, notamment en raison de blocages institutionnels, d’incertitudes sur le montage juridique ou de manque d’attractivité économique pour le secteur privé. Cette phase est particulièrement critique, car elle conditionne la montée en qualité du portefeuille global.
Il faut également noter que certains projets initialement inscrits dans les précédents portefeuilles ont été retirés ou reclassés. Plusieurs ont finalement été réalisés sous forme de marchés publics classiques, ou mis en veille par décision des autorités, souvent en raison d’un manque de viabilité ou de l’évolution des priorités nationales.
Enfin, le portefeuille actuel accorde une attention particulière aux secteurs stratégiques tels que la santé, l’éducation, l’enseignement supérieur, l’urbanisme, l’industrie, le commerce, l’agriculture et l’élevage. Ces domaines concentrent une forte demande sociale, une nécessité de modernisation, et un potentiel d’impact direct sur le bien-être des populations.
C – Sur les projets avancés
Parmi les projets classés P1, plusieurs sont considérés comme prioritaires par l’État du Sénégal et font l’objet d’un suivi renforcé. Leur mise sur le marché est prévue dans les dix prochains mois, ce qui les place au cœur de la stratégie nationale de mise en œuvre des PPP. Il s’agit notamment de projets emblématiques dans les domaines des infrastructures, de l’eau, des télécommunications et de l’agro-industrie.
Les principaux projets identifiés à ce stade sont :
- La réhabilitation, le prolongement et l’exploitation de la Voie de Dégagement Nord (VDN), projet d’infrastructure urbaine visant à désengorger Dakar et à améliorer la mobilité dans la capitale.
- L’exploitation et la maintenance de systèmes d’approvisionnement en eau potable en Basse Casamance, destiné à améliorer l’accès à l’eau potable dans une région historiquement enclavée et vulnérable.
- Le projet Smart City Diamniadio – Fibre optique, centré sur le développement numérique et la connectivité, inscrit dans la vision d’un Sénégal digital et intelligent à l’horizon 2035.
- La Zone de Transformation Agro-industrielle du Centre (Agropole-Centre), qui s’inscrit dans une logique de valorisation des filières agricoles, de développement local et de création d’emplois dans les zones rurales.
Outre ces projets pilotes, des données disponibles montrent que deux (02) contrats PPP avaient été signés avant la réforme de 2021, dans le cadre de l’administration centrale. Depuis l’adoption de la nouvelle loi n° 2021-23, neuf (09) contrats supplémentaires sont en phase active de passation. Cela indique une accélération du recours aux PPP dans le cadre du nouveau dispositif juridique, même si la volumétrie reste encore en deçà des ambitions affichées.
La concentration de ces projets avancés dans des secteurs critiques montre que l’État cherche à démontrer l’efficacité du nouveau cadre réglementaire à travers la réussite de projets visibles, à fort impact économique et social. Toutefois, la réussite de ces projets dépendra fortement de la qualité des procédures de passation, de la transparence dans les négociations, et de la capacité des partenaires publics à suivre et contrôler efficacement la mise en œuvre.
II. LES AVANCEES
Les recherches ont permis de conclure que le recours à un contrat de PPP présente plusieurs avantages, notamment :
- Une meilleure planification des ressources ;
- Une amélioration de la qualité des services ;
- Un gain en termes d’efficacité opérationnelle ;
- Un accès à des sources de financement innovantes ;
- La possibilité de partager les risques avec le partenaire privé ;
- La possibilité d’assurer un transfert de compétences.
Le partage du risque avec le partenaire privé constitue une des clés de succès des projets de partenariat public-privé (PPP). L’atteinte des objectifs de rentabilité et d’efficacité dépend en grande partie d’un transfert suffisant des risques aux partenaires privés, permettant ainsi des gains opérationnels et d’efficacité.
Les engagements de l’État dans le cadre d’un PPP peuvent être prévus et budgétisés à l’avance pour toute la durée du contrat, ce qui permet une meilleure planification de l’utilisation des ressources.
Grâce notamment aux mécanismes de rémunération basés sur les performances, qui constituent un élément clé des contrats de PPP, un service de meilleure qualité peut être assuré.
Les gains opérationnels et d’efficacité résultent d’une mise en œuvre plus rapide, d’une meilleure maîtrise des coûts et des économies réalisées dans le cadre d’un contrat global.
Le développement de l’économie locale est favorisé par les initiatives de responsabilité sociale des entreprises (RSE), la création d’emplois, le transfert de compétences et le développement du secteur privé local.
La capacité du secteur privé à attirer des investisseurs institutionnels et commerciaux permet à l’autorité publique d’accéder à des sources de financement innovantes, réduisant ainsi la pression sur les ressources budgétaires.
Ces éléments montrent l’intérêt croissant pour les PPP comme outils de développement et d’optimisation des ressources publiques.
Les résultats de la recherche présentée ont par ailleurs permis de conclure que depuis l’adoption de la loi 2021-23 du 2 mars 2021 relative aux contrats de PPP et de son décret d’application (décret n°2021-1443 du 27 octobre 2021), des avancées notables ont été enregistrées. Il s’agit notamment :
- d’une meilleure lisibilité du cadre juridique ;
- d’une allocation appropriée des responsabilités entre les organes ;
- d’améliorations significatives au niveau de la passation et de l’exécution ;
- d’une allocation appropriée des responsabilités entre les organes ;
- Une meilleure lisibilité du cadre juridique
Sur le plan juridique, l’avantage principal réside désormais dans le fait que tous les textes sont désormais rassemblés dans un document unique, offrant ainsi une meilleure lisibilité du cadre juridique. En effet, le cadre juridique des PPP au Sénégal est organisé autour de la loi PPP 2021 et de ses textes d’application, à savoir le décret PPP 2021 et les dix (10) arrêtés ministériels qui le complètent.
| Nº | Arrêté | Renvois du décret |
| 1 | Arrêté interministériel portant sur les primes et indemnités allouées aux agents et intervenants de l’UNAPPP | Arrêté conjoint du Ministre chargé des Finances et du Ministre chargé des Partenariats (art. 14) |
| 2 | Arrêté portant nomination du Président du comité stratégique du FAPPP | Arrêté du Ministre chargé des Partenariats (art. 19 al 3) |
| 3 | Arrêté portant nomination de l’Administrateur du FAPPP | Arrêté du Ministre chargé des Partenariats (art. 20 al 2) |
| 4 | Arrêté portant sur la dématérialisation des procédures | Arrêté du Ministre chargé des Partenariats (art.41 al 3) |
| 5 | Arrêté portant sur les modalités de désignation de la Commission de passation et d’octroi d’une indemnité aux membres des commissions de passation et aux membres des comités techniques d’étude et d’évaluation des offres | Arrêté du Ministre chargé des Partenariats (art. 42 al 1 et art. 43 al 3) |
| 6 | Arrêté fixant le montant pour recourir à un appel d’offres restreint (AOR) | Arrêté du Ministre chargé des Partenariats (art. 75 point b) |
| 7 | Arrêté fixant les frais de traitement des dossiers d’OIP et les périodes de réception des OIP | Arrêté du Ministre chargé des Partenariats (art. 102) |
| 8 | Arrêté fixant la composition, le fonctionnement et les missions du comité de suivi des contrats de partenariat public-privé | Arrêté du Ministre chargé des Partenariats (art. 119) |
| 9 | Arrêté fixant le montant du paiement de la consignation dans un recours contentieux | Arrêté conjoint du Ministre chargé des Finances et du Ministre chargé des Partenariats (art. 124) |
| 10 | Arrêté fixant les délais d’intervention de l’UNAPPP | Cet arrêté n’est pas une exigence du décret |
Source : Ministère de l’Economie, du Plan et de la Coopération / Unité Nationale d’Appui aux Partenariats Public-Privé (UNAPPP) – GUIDE DE MISE EN OEUVRE DES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE, au titre de la loi n° 2021-23 du 02 mars 2021 relative aux contrats de partenariat public-privé, 1ère Edition 2023.
B. Une allocation appropriée des responsabilités entre les organes
Le Sénégal a mis en place, à travers la loi PPP 2021, un cadre institutionnel solide pour favoriser le développement des PPP. Ces spécificités visent à :
- Simplifier les procédures et réduire les délais de mise en œuvre des projets ;
- Renforcer la transparence et la compétitivité des projets ;
- Réduire les risques pour les investisseurs privés ;
- Améliorer la qualité des services publics offerts aux citoyens.
Sur le plan institutionnel, la rationalisation du cadre a permis de mieux cerner le rôle des organes de gouvernance durant les différentes phases du cycle de vie des projets PPP. Il est désormais possible d’observer une meilleure collaboration et communication entre les organes de gouvernance et une allocation appropriée des responsabilités.
En d’autres termes, le cadre institutionnel est aujourd’hui rationalisé avec des missions claires et concises pour chaque organe à chaque étape du cycle de vie du projet PPP. Il reflète une organisation articulée autour de plusieurs organes aux fonctions complémentaires, répartis selon leur rôle dans la conception, la validation, la mise en œuvre, le financement et le contrôle des projets de partenariat public-privé.
Les autorités contractantes sont au cœur de la mise en œuvre des projets PPP. Il s’agit des ministères, agences publiques ou collectivités qui identifient les besoins en infrastructure ou services publics, préparent les projets et conduisent les procédures de contractualisation. Elles sont assistées tout au long du processus par l’Unité Nationale d’Appui aux Partenariats Public-Privé (UNAPPP), un organe technique qui apporte un appui stratégique et opérationnel. L’UNAPPP joue un rôle essentiel de conseil et d’assistance, notamment dans la structuration juridique, financière et technique des projets, tout en contribuant à renforcer les capacités des autorités contractantes.
Sur le plan financier, le Fonds d’Appui aux Partenariats Public-Privé (FAPPP) intervient pour couvrir tout ou partie des besoins liés à la préparation des projets, y compris les coûts des études de faisabilité, des conseils techniques ou juridiques. Ce fonds vise à faciliter la maturation des projets, en réduisant les obstacles liés au financement des phases amont, souvent coûteuses pour les entités publiques. Il permet également d’assurer une meilleure qualité des projets présentés au secteur privé.
Le cadre juridique prévoit aussi des mécanismes de régulation et de contrôle pour assurer la transparence et la conformité des procédures. La Direction centrale des marchés publics (DCMP) est chargée du contrôle a priori, c’est-à-dire qu’elle examine les documents et les procédures avant la signature des contrats, afin de garantir leur régularité.
Depuis l’adoption de la loi 2022-07 du 19 avril 2022, modifiant la loi n°65-51 du 19 juillet 1965 portant Code des Obligations de l’Administration, l’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP) est une autorité administrative indépendante qui assure désormais la régulation des marchés publics ainsi que de l’ensemble des contrats de PPP. Ainsi, après la conclusion des contrats, l’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP, anciennement ARMP) assure un contrôle a posteriori en évaluant le respect des normes de passation et d’exécution.
Le Ministère des Finances et du Budget (MFB), quant à lui, joue un rôle crucial dans l’évaluation de la soutenabilité budgétaire des projets PPP. Il veille à ce que les engagements pris dans le cadre des contrats n’entraînent pas un endettement excessif ou un déséquilibre des finances publiques.
À un niveau plus stratégique, le Comité interministériel constitue l’organe de décision et d’orientation de la politique PPP. Il veille à la cohérence des projets avec les priorités nationales de développement et arbitre les projets majeurs. Le Ministère en charge de l’Aménagement du Territoire intervient également en amont pour s’assurer que les projets sont en phase avec le Plan National d’Aménagement et de Développement. Ce mécanisme garantit que les investissements en PPP s’inscrivent dans une logique de développement équilibré du territoire et répondent à des besoins planifiés.
Enfin, le Ministre en charge des Partenariats supervise l’ensemble de la politique PPP et veille à la coordination entre les différents acteurs. Il est soutenu par le ministère de tutelle de l’UNAPPP et du FAPPP, garant du bon fonctionnement de ces deux institutions d’appui.
Il existe donc désormais un système institutionnel organisé et structuré, conçu pour encadrer de manière rigoureuse les partenariats public-privé dans, lequel chaque acteur a une mission précise et complémentaire, contribuant à sécuriser les projets, à renforcer la transparence des procédures, à garantir l’efficacité de l’action publique et à assurer l’alignement des projets avec les objectifs nationaux de développement.
C. Des améliorations significatives au niveau de la passation et de l’exécution
La réforme du cadre juridique des Partenariats Public-Privé (PPP) au Sénégal a apporté des améliorations notables dans le processus de passation des contrats, en mettant fin à certaines incohérences qui freinaient l’efficacité et la transparence du système. L’un des changements majeurs réside dans l’unification de la méthodologie de passation. Auparavant, deux approches distinctes étaient appliquées selon le mode de rémunération du partenaire privé : l’une pour les projets financés par les usagers (comme les concessions) et l’autre pour ceux financés par des paiements publics (contrats de type affermage ou bail). Cette dualité générait des confusions et une insécurité juridique. La réforme a permis d’harmoniser ces méthodes, créant un cadre plus cohérent et lisible pour l’ensemble des acteurs.
Par ailleurs, la réforme introduit une distinction plus claire entre les régimes de droit commun et les régimes dérogatoires en matière de passation. Parmi les outils innovants désormais autorisés figurent le dialogue compétitif et les appels d’offres avec concours, qui permettent une plus grande souplesse dans la sélection des partenaires privés, notamment pour les projets complexes ou nécessitant une forte capacité d’innovation.
La nouvelle réglementation accorde également une place importante à des procédures spécifiques telles que l’accord-programme et l’Offre d’Initiative Privée (OIP). Ces mécanismes permettent, dans certains cas, de recourir à des modes de passation dérogatoires comme l’entente directe, tout en maintenant un certain niveau de contrôle. Toutefois, l’appel d’offres ouvert (AOO) reste la procédure de passation la plus fréquemment utilisée et privilégiée dans le cadre légal réformé.
Enfin, l’un des apports les plus significatifs de la réforme concerne les innovations spécifiques liées à l’OIP. L’article 105 du décret 2021-1443 prévoit notamment des dispositions visant à encourager les initiatives privées tout en protégeant les intérêts des auteurs de projets. Le texte permet ainsi le remboursement, par le futur attributaire, des coûts de développement supportés par l’auteur initial de l’OIP, dans le cas où le projet serait finalement attribué à un autre opérateur. En outre, il autorise l’attribution gratuite d’une part minoritaire du capital de la société de projet – dans la limite de 7 % – à l’auteur de l’OIP, sous certaines conditions. Ces mesures visent à valoriser la prise d’initiative tout en encadrant la concurrence et en garantissant l’équité entre les opérateurs.
Ainsi, à travers ces différentes innovations, la réforme du cadre juridique des PPP au Sénégal contribue à renforcer la transparence, l’attractivité et l’efficacité du processus de passation, tout en ouvrant de nouvelles perspectives de collaboration entre l’État et les acteurs privés
Au-delà des réformes touchant la passation des contrats, le cadre d’exécution des Partenariats Public-Privé (PPP) au Sénégal a également connu des évolutions importantes. L’un des progrès majeurs réside dans la création du Comité de suivi des PPP, désormais obligatoire. Ce comité joue un rôle stratégique en facilitant l’interaction entre les parties prenantes impliquées dans les projets PPP, notamment les autorités publiques, les banques et les prêteurs. Il représente ainsi un véritable pont entre la sphère publique et les partenaires financiers, contribuant à une meilleure transparence et à une gestion plus rigoureuse des engagements contractuels.
L’interaction entre les parties est désormais encadrée par arrêté, ce qui permet une meilleure coordination institutionnelle tout au long de la vie du projet. Cet encadrement juridique formel renforce la prévisibilité des processus, limite les conflits d’interprétation et améliore la fluidité des échanges entre les différentes parties.
Par ailleurs, un effort considérable a été entrepris en matière de formation et de professionnalisation des acteurs impliqués dans les PPP. L’Autorité de Régulation de la Commande Publique (ARCOP), en collaboration avec la Direction centrale des Marchés publics (DCMP) et l’Unité nationale d’Appui aux PPP (UNAPPP), a activement participé à l’élaboration des textes réglementaires, tout en s’impliquant dans le renforcement des compétences. À ce jour, soixante-seize spécialistes en PPP ont été certifiés, ce qui constitue une avancée importante pour la structuration du secteur.
L’ensemble des agents de l’UNAPPP est par ailleurs engagé dans un processus de certification internationale APMG, avec d’autres modules de certification en cours. Ces agents, exposés à un large éventail de projets, ont pu capitaliser sur leur expérience, notamment en matière d’évaluation et de gestion des risques. Cela a permis le développement d’approches plus adaptées pour accompagner aussi bien les collectivités territoriales que les entités de l’administration centrale.
Enfin, la réforme a permis d’instaurer un dialogue plus fluide et plus structuré entre l’UNAPPP et le secteur privé, aussi bien national qu’international. Grâce à un accompagnement régulier et qualifié, une relation de confiance s’est installée entre les partenaires publics et les opérateurs privés. Ce climat de collaboration constructive est essentiel pour sécuriser les investissements et renforcer l’attractivité du Sénégal dans le domaine des PPP.
III. DIFFICULTES OBSERVEES MALGRE LA REFORME
Les recherches menées ont permis de mettre en évidence, dans un second temps, plusieurs problèmes qui subsistent malgré la réforme. Les retours d’expérience recueillis auprès des praticiens, dans le cadre de cette réflexion, ont permis de dresser un état des lieux des obstacles encore rencontrés, répartis selon trois grands axes :
- la compétence de l’UNAPPP et la portée de ses avis,
- les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales aux étapes d’identification et de préparation des projets,
- les insuffisances en matière contractuelle.
A. La compétence de l’UNAPPP et la portée de ses avis
En théorie, les avis rendus par l’UNAPPP ont un caractère purement consultatif et ne lient donc pas légalement les autorités contractantes ni les porteurs de projet. Cette limitation juridique réduit leur portée effective, notamment dans un contexte où les projets PPP nécessitent rigueur, expertise et anticipation.
À cela s’ajoute une contrainte de temps non négligeable : les délais impartis à l’UNAPPP pour émettre son avis (10 jours) ou mener l’évaluation préalable (30 jours) sont souvent difficilement tenables, au regard de la complexité des projets en question.
Or, les administrations, souvent soumises à des objectifs de performance à court terme, peinent à intégrer le fait que le rythme des partenariats public-privé (PPP) diffère profondément de celui des démarches administratives traditionnelles. Le temps des PPP, rythmé par plusieurs phases itératives, ne saurait se plier aux impératifs d’urgence de certains décideurs.
B. Les obstacles au niveau des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales apparaissent particulièrement vulnérables face aux exigences des projets PPP, en raison d’un appui institutionnel moins structuré que celui dont bénéficie l’administration centrale.
Deux types de difficultés majeures sont relevés au niveau de l’identification des besoins et de la réalisation de l’évaluation préalable.
Nombre de collectivités territoriales rencontrent des difficultés à cerner les besoins pouvant être satisfaits via un PPP, étant historiquement habituées à des projets de marché publics plus simples. Pour y remédier, l’UNAPPP intervient à travers des méthodes de co-identification, notamment par l’organisation d’ateliers dédiés.
La phase d’évaluation préalable est particulièrement impactée par le manque de ressources financières. En effet, le fonds d’appui aux partenariats public-privé, principalement alimenté par des dons, reste à ce jour inopérant, ce qui allonge considérablement les délais de développement des projets. Cette lenteur engendre, chez les collectivités, une forme de lassitude, voire de désintérêt pour les projets PPP.
Cette inopérabilité du FAPPP force les collectivités territoriales, déjà en manque de ressources financières pour l’évaluation préalable, à financer elles-mêmes des études complexes ou à les retarder indéfiniment. Cela se traduit concrètement par un nombre réduit de projets matures au niveau local, une perte d’opportunités d’investissement, et un frein majeur à la décentralisation des PPP. Le coût de cette inactivité se mesure non seulement en termes de temps et de ressources non mobilisées, mais aussi en termes de projets d’infrastructures essentiels qui ne voient pas le jour, impactant directement le bien-être des populations concernées
En parallèle, le manque d’expertise locale se fait sentir : les ressources humaines qualifiées font défaut, et la compréhension globale des mécanismes PPP demeure insuffisante. Ce déficit de compétences constitue un frein important à la mise en œuvre effective des projets.
Il convient également de souligner que l’administration centrale, bien que mieux structurée, souffre, elle aussi, d’un manque de ressources humaines pour assurer le montage des projets avant leur lancement.
C. Les manquements sur le plan contractuel
Sur le plan contractuel, plusieurs lacunes persistent. Le décret 2021-1443 relatif aux contrats de partenariat public-privé, en son article 37, ne prévoit que des clauses minimales. Il reste silencieux sur les clauses dites « essentielles », pourtant déterminantes pour la viabilité et la sécurisation des projets. Celles-ci concernent notamment :
- la résiliation,
- les pénalités de retard et de performance,
- la création et la gouvernance de la Société de Projet (SPV), notamment la stabilité de l’actionnariat,
- l’identification des cas de force majeure et des causes légitimes,
- l’immunité d’exécution de l’État.
Cette absence de cadrage juridique robuste nuit à la transparence et à la prévisibilité des engagements contractuels, et place les acteurs concernés dans une position d’incertitude. Une solution serait d’élaborer une circulaire précisant ces clauses et de les intégrer dans les modèles officiels de Dossiers d’Appel d’Offres.
Par exemple, l’absence de clauses de résiliation claires peut entraîner des litiges prolongés et coûteux en cas de défaillance du partenaire privé, rendant la sortie d’un contrat non performant extrêmement difficile pour l’État. De même, un manque de précision sur les pénalités de retard ou de performance réduit la capacité de l’autorité contractante à inciter l’opérateur à respecter ses engagements, potentiellement au détriment de la qualité du service public et des délais de livraison. L’absence d’un cadre pour la gouvernance de la Société de Projet (SPV) et la stabilité de l’actionnariat peut, quant à elle, ouvrir la porte à des changements de contrôle inattendus, fragilisant la relation contractuelle à long terme. Ces lacunes créent un environnement propice aux déséquilibres contractuels préjudiciables, particulièrement face à l’expertise juridique avancée des opérateurs privés. »
Par ailleurs, il serait pertinent d’imposer l’inclusion d’une clause de stabilité de l’actionnariat, contraignant le promoteur à rester actionnaire majoritaire de la SPV durant toute la durée du contrat. Cela garantirait la continuité du lien juridique et la responsabilisation du promoteur.
Une clause de subrogation ou de novation devrait également être systématiquement intégrée, précisant que la SPV, une fois constituée, reprendra l’ensemble des droits et obligations du promoteur initial. Cette clause permettrait de formaliser la transition juridique entre le promoteur et la SPV. En complément, une clause relative à la transmission des pactes et statuts d’actionnariat permettrait de mieux encadrer la gouvernance de la SPV.
Il est également recommandé de mentionner explicitement dans le contrat que le promoteur agit au nom et pour le compte de la SPV, afin de sécuriser le lien juridique entre cette dernière et la société mère. À ce jour, l’absence de clause de subrogation de la SPV au promoteur représente une faille majeure dans les contrats de PPP. Bien que le COA soit sollicité pour remédier à cette lacune, la réglementation reste silencieuse sur ce point crucial.
L’asymétrie de compétence entre les parties prenantes constitue l’un des défis majeurs dans la mise en œuvre des partenariats public-privé au Sénégal. Cette disparité, souvent marquée entre l’administration publique parfois insuffisamment formée ou outillée et les opérateurs économiques privés – généralement dotés d’une expertise technique et juridique avancée , crée un déséquilibre structurel dès la phase de négociation. Elle se traduit par une prise de décision défavorable à l’intérêt public, des concessions mal encadrées ou des clauses contractuelles biaisées. Ce déséquilibre compromet la qualité des contrats, leur exécution, ainsi que la capacité de l’État à anticiper et gérer les risques. Il devient donc impératif de renforcer les capacités de la partie publique, notamment à travers la formation, l’accompagnement technique et la standardisation des outils contractuels.
En ce sens, il s’impose un accompagnement renforcé en matière d’offre d’initiative privée. En effet, Le fait que l’initiative émane du secteur privé, et non de l’autorité contractante, implique un processus de négociation souvent négligé, mettant en lumière l’asymétrie de compétences entre les parties. Cela engendre des déséquilibres contractuels préjudiciables.
Enfin, il convient de noter qu’à ce jour, les dossiers types PPP ne sont toujours pas disponibles sur le portail des marchés publics. Cette absence rend le travail particulièrement laborieux pour les acteurs souhaitant initier des projets. Bien que des versions provisoires aient été élaborées conjointement par l’UNAPPP et l’ARCOP, ces documents ne sont pas encore officialisés et ne peuvent donc pas servir de référence normative.
Sans ces modèles standardisés et officialisés, chaque autorité contractante est contrainte de réinventer la roue, consacrant un temps précieux et des ressources considérables à la rédaction et à la validation de documents juridiques et techniques qui devraient être harmonisés. Cela augmente les coûts de transaction, introduit des risques d’erreurs et d’incohérences, et ralentit significativement le processus de passation, décourageant potentiellement les investisseurs privés par un manque de prévisibilité et de professionnalisme.
III BIS) Bilan Synthétique de la réforme 2021
La réforme de 2021 a incontestablement jeté les bases d’un cadre modernisé et plus cohérent pour les PPP au Sénégal, concrétisant la volonté étatique de mobiliser le secteur privé pour le développement des infrastructures….
D’un côté, des avancées majeures ont été enregistrées :
• Une lisibilité accrue du cadre juridique, avec une unification des textes dans un document unique et l’élaboration de décrets et arrêtés d’application.
• Une allocation des responsabilités plus claire entre les organes de gouvernance (UNAPPP, FAPPP, DCMP, ARCOP, MFB, Comité interministériel), visant à simplifier les procédures et renforcer la transparence.
• Des améliorations significatives dans les processus de passation (unification des méthodologies, introduction du dialogue compétitif et appels d’offres avec concours) et d’exécution (Comité de suivi des PPP obligatoire, professionnalisation des acteurs, dialogue structuré avec le privé).
• Une accélération des projets PPP, avec neuf contrats en phase de passation depuis 2021, contre seulement deux auparavant.
Cependant, la mise en œuvre se heurte encore à des réalités complexes et des défis structurels :
• La portée purement consultative de l’UNAPPP et les délais contraints limitent son influence et sa capacité à structurer efficacement les projets.
• Des obstacles majeurs pour les collectivités territoriales, notamment le manque de ressources financières pour les études préalables dû à l’inopérabilité du FAPPP, et un déficit d’expertise locale.
• Des lacunes persistantes au niveau contractuel, marquées par l’absence de clauses « essentielles » dans le décret (résiliation, pénalités, gouvernance SPV, force majeure, immunité de l’État) et une asymétrie de compétences préjudiciable lors des négociations, particulièrement pour les Offres d’Initiative Privée (OIP).
• L’absence d’officialisation des dossiers types PPP, rendant le travail laborieux pour les acteurs.
En somme, si la réforme a posé des fondations solides pour les Partenariats Public-Privé au Sénégal, elle appelle à un renforcement des capacités institutionnelles et humaines, et à une précision accrue du cadre contractuel pour pleinement concrétiser ses ambitions et faire des PPP un véritable levier de développement durable.
IV) PERSPECTIVES ET RECOMMANDATIONS
Les recherches entrepris dans le cadre de cette réflexion ont permis de mettre en lumière un certain nombre d’insuffisances qui continuent de freiner l’efficacité du dispositif, en dépit des avancées introduites par la réforme. À partir de ces constats, plusieurs pistes de solutions ont été formulées, regroupées selon les axes suivants.
A. Élaboration d’une banque de clauses contractuelles
Il apparaît nécessaire de formaliser, par voie de circulaire, une banque de clauses dites « essentielles » à intégrer systématiquement dans les modèles officiels de Dossiers d’appel d’offres (DAO). Cette mesure répond directement aux manquements contractuels observés dans le décret 2021-1443 qui nuisent à la transparence et à la prévisibilité des engagements. Cette démarche permettrait d’harmoniser les pratiques contractuelles et de limiter les disparités entre les contrats notamment entre ceux bénéficiant de l’appui de l’UNAPPP et ceux qui n’en bénéficient pas. Elle viserait également à réduire l’asymétrie de compétences souvent observée entre la partie publique et l’opérateur économique.
Ainsi, au-delà des clauses minimales prévues par l’article 37 du décret n°2021-1443 relatif aux contrats de partenariat public-privé, il est recommandé d’y intégrer les clauses suivantes :
- La résiliation du contrat ;
- Les pénalités de retard et de performance ;
- La création de la SPV et la stabilité de l’actionnariat ;
- L’identification des cas de force majeure et des causes légitimes ;
- L’immunité d’exécution de l’État.
La clause de stabilité de l’actionnariat viserait à obliger le promoteur à rester actionnaire majoritaire de la SPV pendant toute la durée du contrat, afin de garantir un lien juridique constant et une responsabilité claire.
La clause de subrogation ou de novation aurait pour objectif de prévoir que le promoteur crée une SPV dans un délai imparti, laquelle reprendrait automatiquement l’ensemble de ses droits et obligations au moment de sa constitution. Cette clause pourrait être formulée ainsi :
« Le promoteur créera une SPV dans un délai donné et celle-ci se substituera dans les droits et obligations du promoteur au sein du contrat dès sa création. »
En complément, une clause de transmission des pactes et statuts d’actionnariat devrait être prévue afin de garantir un contrôle sur la composition et la gouvernance de la SPV. Il conviendrait également de spécifier que :
« le promoteur signe et agit au nom et pour le compte de la SPV. »
Ces dispositions viseraient à formaliser juridiquement le lien entre la SPV et la société mère du promoteur, tout en sécurisant les engagements contractuels.
B. Renforcement des organes de gouvernance
Pour que les unités d’appui et les autorités de régulation puissent exercer un rôle pleinement effectif et surmonter les limites constatées, il est impératif de leur accorder des compétences et des pouvoirs renforcés, encadrés par des textes législatifs clairs.
Ceci vise notamment à corriger la portée purement consultative de l’UNAPPP et l’inopérabilité du FAPPP qui freinent la maturation des projets, particulièrement au niveau des collectivités territoriales.
Prenons l’exemple de l’UNAPPP : son rôle purement consultatif, tel qu’il est actuellement défini, limite son influence sur la conduite des projets. Il serait judicieux de revoir ce statut pour lui conférer des prérogatives plus opérationnelles.
De même, le fonds d’appui aux partenariats public-privé, actuellement alimenté par des dons et non fonctionnel, doit être activé et bénéficier de sources de financement diversifiées afin de répondre aux besoins réels du développement des projets.
Par ailleurs, l’ARCOP, en collaboration avec l’UNAPPP, devrait s’atteler à la publication officielle des modèles de dossiers types PPP sur le portail des marchés publics. À ce jour, leur absence constitue un frein majeur pour les parties souhaitant initier un projet en toute conformité.
C. Gestion des projets : planification, suivi et accompagnement
Une gestion efficace des projets PPP repose sur une planification rigoureuse, accompagnée d’un suivi strict des différentes étapes prévues par la réglementation. Cela inclut :
- Le respect du cycle de vie du projet ;
- Le suivi des instruments de financement (dates, taux d’intérêt, taux d’actualisation) ;
- La supervision des risques tout au long du processus.
L’élaboration d’une checklist opérationnelle pour chaque phase, en particulier pour l’évaluation préalable, permettrait d’améliorer la rigueur méthodologique.
Par ailleurs, le manque d’expertise reste une faiblesse structurelle dans le domaine des PPP, contribuant significativement à l’asymétrie de compétences entre les parties et au déficit de ressources humaines au sein de l’administration centrale et des collectivités territoriales. Il devient urgent de recruter et de former des spécialistes dans des domaines clés : juridique, financier, environnemental, et social. Il est également crucial de renforcer la formation universitaire en matière de PPP pour favoriser l’émergence d’une nouvelle génération de praticiens qualifiés.
En matière de garanties, l’État devrait viser une harmonisation des garanties exigées et offertes, en se limitant aux garanties strictement nécessaires telles que :
- La garantie de parfait achèvement ;
- La garantie d’exécution ;
- La garantie de remise en état.
Pour les appels d’offres, la garantie de soumission demeure pertinente, mais il serait souhaitable de privilégier les sûretés sur les équipements plutôt que sur l’infrastructure elle-même.
Enfin, il est indispensable de prendre en compte les risques technologiques, souvent négligés. Cela passe notamment par :
- Une responsabilisation accrue du gouvernement ;
- Le renforcement des agences régionales de développement ;
- La réduction des délais de traitement ;
- Une plus grande flexibilité dans l’adaptation des projets aux évolutions technologiques.
S’agissant des OIP, plusieurs améliorations peuvent être envisagées pour renforcer l’efficacité du dispositif.
Le Sénégal pourrait s’inspirer de pratiques de droit comparé, comme le « défi suisse ou l’octroi de bonus
- Le « défi suisse »
Cette méthode permet de garantir que l’offre initiale d’un opérateur privé est la plus avantageuse possible pour la puissance publique. Voici comment elle fonctionne :
- Une entreprise propose de manière spontanée un projet d’infrastructure.
- Si le projet est jugé pertinent, l’administration lance un appel d’offres concurrentiel pour ce même projet.
- L’entreprise qui a initié le projet (l’initiateur) est autorisée à participer à cet appel d’offres.
- Si l’initiateur n’est pas sélectionné, il a la possibilité de soumettre une nouvelle offre pour s’aligner sur la meilleure offre reçue de ses concurrents. Si les offres sont identiques, celle de l’initiateur est préférée. Ce mécanisme permet de s’assurer que l’idée initiale de l’opérateur ne sera pas simplement copiée par la concurrence sans qu’il en retire un quelconque avantage.
- L’octroi de bonus
En plus du « défi suisse », l’octroi de bonus est une solution particulièrement intéressante. Ainsi, l’initiateur privé pourrait se voir attribuer des points supplémentaires ou une bonification lors de l’évaluation des offres. Cela permet de valoriser son travail et son investissement initial dans le développement du projet, sans que l’avantage ne soit trop significatif au détriment de la concurrence.
L’intégration de ces mécanismes pourrait encourager davantage d’initiatives privées tout en assurant une concurrence saine et une meilleure valeur pour l’État.
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Là encore, le manque d’expertise constitue une limite majeure. Il est impératif de renforcer l’accompagnement technique et juridique des autorités contractantes lors de la réception et du traitement des OIP, compte tenu de la complexité des négociations que ces offres impliquent.
Puisque l’initiative provient du secteur privé, une négociation structurée et équilibrée est indispensable pour préserver les intérêts de l’État et éviter les déséquilibres contractuels liés à l’asymétrie de compétences.
Conclusion
Le partenariat public-privé (PPP), tel qu’il se déploie au Sénégal, incarne une ambition forte : celle de conjuguer les impératifs de développement à la nécessaire rigueur économique. Bien plus qu’une simple modalité contractuelle, il devient un levier stratégique, capable de réconcilier les exigences du secteur public avec l’expertise et l’investissement privé. Son évolution, depuis les premières concessions de la fin du XIXe siècle jusqu’à la réforme majeure de 2021, témoigne d’une quête incessante de rationalisation, d’efficacité et de transparence.
Le développement des partenariats public-privé au Sénégal s’inscrit dans une logique d’innovation institutionnelle et d’optimisation de l’investissement public. La réforme engagée en 2021 marque un tournant important, en apportant une meilleure lisibilité juridique et en renforçant la gouvernance des projets. En harmonisant les régimes de passation et en structurant davantage les mécanismes de suivi, elle témoigne d’une volonté claire de consolider un outil de financement devenu incontournable pour répondre aux besoins d’infrastructures et de services publics.
Toutefois, cette réforme récente ne peut être pleinement évaluée qu’avec le recul du temps et l’épreuve de sa mise en œuvre concrète. Des défis persistent, notamment dans la capacité des collectivités à structurer des projets viables, dans la coordination entre institutions et dans la maîtrise des outils contractuels. Ces limites ne remettent pas en cause la pertinence du modèle, mais soulignent la nécessité d’un accompagnement soutenu, d’une montée en compétences continue et d’une adaptation constante aux réalités du terrain.
Les PPP ne sauraient être réduits à un simple levier technique ou budgétaire. Leur efficacité repose sur une vision stratégique, une gouvernance rigoureuse et une véritable culture du partenariat entre acteurs publics et privés. Le Sénégal dispose aujourd’hui des fondations pour faire des PPP un instrument de développement durable. À condition d’en préserver l’esprit, d’en affiner les pratiques et d’en faire un outil au service de l’intérêt général, et non un simple vecteur de performance politique.
Par Fatma Awa Yel Sall
PROMO 7
MMRMP
[1] Djitté, M., 2024. Les partenariats public-privé au Sénégal : Entre logique de puissance publique et logique marchande. Dakar: Le Harmattan Sénégal. Ce livre pose un regard critique sur le nouveau cadre des PPP au Sénégal, issu de la dernière réforme, et sur ses plus récentes applications. Passant en revue l’ensemble des instruments juridiques encadrant ces contrats complexes, l’auteur a tenté d’asseoir l’idée selon laquelle l’acte administratif reste l’instrument stratégique qui pose le cadre institutionnel et procédural de préparation et de mise en œuvre de ces conventions.
Toutes nos félicitations pour cette production scientifique de qualité.