La compétence réglementaire est protégée par deux mécanismes constitutionnels. Il s’agit de l’irrecevabilité de l’article 83 de la Constitution et de la procédure du déclassement ou de la délégalisation prévue par l’alinéa 2 de l’article 76 de la Constitution. Si le premier intervient avant la promulgation de la loi en permettant au Gouvernement d’opposer l’irrecevabilité d’une proposition de loi ou d’un amendement qui parait relever du domaine du règlement, le second survient après la promulgation de la loi en donnant l’occasion au Gouvernement de faire respecter la compétence réglementaire (Voir à ce sujet P.A. TOURE, la légistique, 2018, p.84). La dernière situation résume tout le sens de la décision du 1 février 2023 rendue par le Conseil constitutionnel à propos d’une requête de Monsieur le Premier Ministre ayant pour objet de faire déclarer le caractère réglementaire de la loi n°2014-03, portant baisse des loyers n’ayant pas été calculés suivant la surface corrigée.

Saisi par courrier n° 0130/PM/SGG/SGA/JUR/SP du 26 janvier 2023, sous le numéro 2/C/23 par le Premier Ministre, dans les conditions prévues par l’alinéa 2 de l’article 76 de la Constitution, le Conseil constitutionnel devait se prononcer sur une demande tendant à l’appréciation de la nature juridique des dispositions de la loi n° 2014-03, portant baisse des loyers n’ayant pas été calculés suivant la surface corrigée.

Selon le Chef du gouvernement, les modalités de fixation du loyer des locaux à usage d’habitation relèvent du domaine réglementaire en vertu des articles 67 et 76 de la Constitution et 572 de la loi portant Code des Obligations civiles et commerciales (COCC). Ainsi, il en a déduit que les trois articles qui constituent la trame de la loi n° 2014-03, portant baisse des loyers n’ayant pas été calculés suivant la surface corrigée, sont intervenus dans le domaine réglementaire.

En réponse à la demande de Monsieur le Premier Ministre, le Conseil commence par préciser que la loi comporte trois (03) articles.

Les articles premier et 2 :

« Article premier. – A compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, les prix des loyers des baux à usage d’habitation, à l’exclusion de ceux dont la fixation a été obtenue suivant la méthode de la surface corrigée, sont baissés ainsi qu’il suit :
– loyers inférieurs à 150.000 francs CFA : 29% ;
– loyers compris entre 150.000 francs CFA à 500.000 francs CFA : baisse de 14% ;
– loyers supérieurs à 500.000 francs CFA : baisse de 4%.

Art. 2. – La présente loi s’applique à tous les baux à usage d’habitation en cours. ».

 Ont un caractère réglementaire en ce que l’article 67 de la Constitution dispose « (…) la loi détermine les principes fondamentaux (…) du régime de la propriété des droits réels et des obligations civiles et commerciales (…). Ainsi, en application de ces dispositions, le législateur, par la loi portant COCC en son article 572, alinéa 2, a prévu que les modalités de fixation des montants des loyers sont déterminées par décret.

Sur ce point, le Conseil se conforme à sa jurisprudence antérieure lorsqu’il avait été saisi sur une affaire relative au transfert des déchets solides, par décret présidentiel, de la ville de Dakar à l’Unité de Coordination et de la Gestion des déchets solides ménagers (UCG) (Décision n°1/C/2019). Dans son considérant 10, il estime qu’en renvoyant au règlement pour déterminer les modalités de mise en œuvre des missions relatives au nettoiement et à la salubrité dans les collectivités territoriales, l’article 119 du Code général des Collectivités territoriales n’est en rien contraire à l’article 67 de la Constitution.

Pour ce qui est de l’article 3 de la loi portant baisse des loyers, selon le Conseil, cette disposition prévoit que la violation des articles premier et 2 de cette loi constitue des infractions sanctionnées par la loi n° 81-21 du 25 juin 1981 qui réprime le délit de hausse illicite des loyers des locaux à usage d’habitation. Et l’article 67 de la Constitution de disposer que les règles concernant « la détermination des (…) délits ainsi que les peines qui leur sont applicables (…) » relèvent du domaine de la loi.

Ce faisant, pour la juridiction constitutionnelle, les dispositions des articles premier et 2 ont un caractère réglementaire. A l’inverse, l’article 3 relève du domaine législatif. Ainsi, toutes les dispositions de la loi ne sont pas délégalisées comme le souhaite Monsieur le Premier Ministre dans sa demande. On note que le déclassement n’est que partiel puisque dans la loi querellée subsiste des dispositions ayant un caractère législatif.

Au regard de ce qui précède, on peut se poser deux questions : comment se fait la délimitation entre le domaine de la loi et celui du règlement ? Une disposition règlementaire contenue dans une loi est-elle frappée d’inconstitutionnalité́ ?

Selon, l’article 67 de la Constitution du 22 janvier 2001, la loi a pour objet soit de fixer les règles applicables en certaines matières, soit de déterminer les principes fondamentaux régissant certaines autres. A l’intérieur du domaine législatif, il y a donc des matières « à part entière » où le Parlement, épuisant son pouvoir normatif, pourrait légiférer jusque dans le détail, ne laissant guère de place au pouvoir règlementaire, et des « matières mixtes » où le Parlement n’étant autorisé́ à fixer que les principes fondamentaux, le Gouvernement aurait toute latitude pour en élaborer les modalités d’application. Pour autant, l’article 76 de la Constitution permet au gouvernement de faire sanctionner certaines incursions involontaires du législateur dans le domaine règlementaire.

S’agissant de la deuxième interrogation, il convient de rappeler que dans un premier temps, le Conseil Constitutionnel français déclarait contraire à la Constitution toute disposition de nature règlementaire contenue dans une loi (Cons. Const., 11 août 1960, déc. N° 60- 8 D.C.).

Mais il a revu sa position dans une affaire relative au blocage des prix et des revenus. Il a estimé à cet effet que « La Constitution n’a pas entendu frapper d’inconstitutionnalité́ une disposition de nature règlementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé́ à la loi, reconnaître à l’autorité́ réglementaire un domaine propre et conférer au gouvernement, par la mise en œuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéas 2 et 41, le pouvoir d’en assurer la protection contre d’éventuels empiètements de la loi » (Cons. Const., 30 juillet 1982, déc. N° 82-143 D.C.).

La pratique de la délégalisation au Sénégal montre que c’est un procédé qui a été souvent utilisé soit avant l’indépendance, soit la période 1960-1963. Cela avait permis au Gouvernement de déclasser plusieurs textes de forme législative.

Au total, il convient de conclure que l’usage de ce procédé permettra au Gouvernement non seulement de rapatrier les dispositions qualifiées de réglementaires par le Conseil constitutionnel, dans un décret qui matérialisera son souhait de diminuer le loyer, mais également de prendre les mesures rapides, pour soulager les nombreux sénégalais confrontés à la hausse vertigineuse des prix des loyers. La mise en place d’une autorité administrative indépendante chargée de réguler le loyer doit rapidement devenir une réalité en vue de normaliser un secteur en crise et sanctionner les bailleurs qui fixent de manière abusive les prix des loyers.

Par Papa Makha DIAO

Docteur en droit public

papmakha@yahoo.fr